時(shí)間：2022-03-13 04:22:10
序論：在您撰寫(xiě)行政管理論文時(shí)，參考他人的優(yōu)秀作品可以開(kāi)闊視野，小編為您整理的1篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
“國(guó)有國(guó)法，家有家規(guī)”、“沒(méi)有規(guī)矩不能成方圓”，等等這些俗語(yǔ)或古訓(xùn)無(wú)不在闡明一個(gè)道理：無(wú)論是一個(gè)家庭的日常生活，一個(gè)單位的平常工作，還是一個(gè)國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，都必須靠一定的制度來(lái)維系。好的制度能持社會(huì)的正常秩序，提高社會(huì)效率，減少社會(huì)管理成本。那么什么是“制度”，它包含哪些方面的范疇呢？根據(jù)辭海及通常的解釋，制度是指人們?cè)谛袨橹兴餐袷氐霓k事規(guī)程或行為準(zhǔn)則，是人類行為的規(guī)范或約束規(guī)則的總稱。通俗地講，制度就是社會(huì)成員的行為規(guī)范或共同認(rèn)可的模式。
作為社會(huì)細(xì)胞之一的單位，其內(nèi)部管理也常常會(huì)涉及到如何進(jìn)行制度建設(shè)的問(wèn)題。這里，制度設(shè)計(jì)的合理與否，是保證單位能否良性、有序發(fā)展的前提。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，卻經(jīng)常因制度設(shè)計(jì)的缺失，引發(fā)出種種的尷尬。 那么怎樣才能完善我們?nèi)粘Ｉ鐣?huì)生活中的各項(xiàng)制度，構(gòu)筑單位管理的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)呢？
憑著本人的學(xué)習(xí)理解與管理實(shí)踐證明，要抓好一個(gè)單位的工作，長(zhǎng)期保持一個(gè)集體團(tuán)結(jié)和睦、有條不紊、健康有序、高效廉潔的運(yùn)行，必須建立和完善以下幾個(gè)方面的制度：
第一，完善職責(zé)分工制度，使之責(zé)任明確。要用制度的形式把所有人員的工作內(nèi)容、工作目標(biāo)、工作要求加以確定，規(guī)定在擁有哪些權(quán)力的同時(shí)，必需明確相應(yīng)的義務(wù)，真正做到責(zé)任“落地”，守土有責(zé)。
第二，健全內(nèi)部控制制度，使之有章可循?！皼](méi)有規(guī)矩，不成方圓”，建立規(guī)范有序的管理機(jī)制，是維系單位正常秩序必不可少的保障機(jī)制。因此應(yīng)建立健全日常工作制度、財(cái)務(wù)管理制度、人事管理制度、項(xiàng)目管理制度、利益分配制度、議事決策制度、廉政責(zé)任制度、考核獎(jiǎng)懲制度，等等，從源頭上預(yù)防和遏制權(quán)力濫用和腐敗的滋生。
第三，嚴(yán)格工作督查制度，使之工作到位?！胺ㄙF在行”，有了制度就要按制度辦事，用制度規(guī)范行為。否則，制度再好也只是掛在墻上、寫(xiě)在紙上、說(shuō)在嘴上，形同虛設(shè)。必須強(qiáng)化制度的執(zhí)行力度，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行制度情況的監(jiān)督檢查，對(duì)有令不行、有法不依、有章不循、任意違犯的，要嚴(yán)肅查處，保證政令暢通。
第四，堅(jiān)持陽(yáng)光作業(yè)制度，使之公開(kāi)透明。有人說(shuō)“陽(yáng)光是最好的防腐劑”,單位所有重大事項(xiàng)的決定與執(zhí)行，都必需要客觀公正，透明有序，自覺(jué)接受各種監(jiān)督。堅(jiān)持做到管理公開(kāi)，程序辦事，決策民主，群眾參與。
第五，落實(shí)外部監(jiān)督制度，使之體系完善?！皼](méi)有制約的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗”。加強(qiáng)監(jiān)督制約，是促進(jìn)正確使用權(quán)力，不犯或少犯錯(cuò)誤的重要保證。要健全發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正錯(cuò)誤和追究責(zé)任的監(jiān)督機(jī)制，建立健全紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、審計(jì)的工作監(jiān)督和人大政協(xié)的法律、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)糾正問(wèn)題。
第六，規(guī)范“一把手”權(quán)力行使制度，使之首端控制?，F(xiàn)實(shí)生活中，一把手的權(quán)力得不到嚴(yán)格有效的制約，存在有權(quán)無(wú)責(zé)、權(quán)大責(zé)小、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題。因此，應(yīng)建立健全規(guī)范“一把手”權(quán)力的系列配套制度，形成首端控制的權(quán)力制約機(jī)制。堅(jiān)持重大問(wèn)題集體決策，討論重大問(wèn)題一把手末位表態(tài)，一把手不直接參與項(xiàng)目工程和分管財(cái)務(wù)，對(duì)用人失察、決策失誤的要追究責(zé)任。
在建立和完善制度的同時(shí)，應(yīng)盡量做到以下幾點(diǎn)。
1.制度要合理。要保障和維護(hù)大多數(shù)人的合法利益，要真正體現(xiàn)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”的執(zhí)政理念。
2.制度要切實(shí)。要符合客觀環(huán)境，要不斷的修訂和完善。一項(xiàng)行之有效的制度，一定是客觀事物內(nèi)在規(guī)律的反應(yīng)。不切實(shí)際或盲目照抄照搬的條款，無(wú)疑是一紙空文。
3.制度要穩(wěn)定。執(zhí)行制度要保持相對(duì)連續(xù)性，不能朝三暮四，朝令夕改，讓人無(wú)所適從。
4.制度要含情。制度要體現(xiàn)人情味，單位應(yīng)推行人性化管理。制定制度時(shí)，在規(guī)定一般要求的前提下，盡量包容可能存在的個(gè)體差異，以便充分發(fā)揮個(gè)體優(yōu)勢(shì)，為共同目標(biāo)服務(wù)。
5.領(lǐng)導(dǎo)要垂范。執(zhí)行制度領(lǐng)導(dǎo)要身體力行，要做遵紀(jì)守法的模范，執(zhí)行制度的表率。不論何時(shí)，榜樣的力量都是很大的，有道是：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。
總之，只有堅(jiān)持用紀(jì)律束人，制度管事，令行禁止，才能使我們的工作有章可循，保證我們的干部少走彎路，不走邪路，才能保證一個(gè)單位健康、有序、效率的推進(jìn)各項(xiàng)工作，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。
依法治國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義民主政治的基本要求,而行政管理法制化則是依法治國(guó)的重要內(nèi)容。只有扎實(shí)推進(jìn)行政管理法制化,才能實(shí)現(xiàn)依法行政和建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。
一、行政管理法制化的意義
行政管理法制化是指按照相關(guān)法規(guī)的要求,將行政管理置于法律的調(diào)整與支配下,切實(shí)保證行政活動(dòng)能夠依照法律進(jìn)行,從而使行政行為走向制度化、規(guī)范化、程序化的道路。行政法制化主要體現(xiàn)在法制意識(shí)的培養(yǎng)、行政管理組織法制化、行政管理職能法制化、行政管理程序法制化等方面。法制是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)核心觀念,是憲政和人權(quán)保護(hù)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,政府的法制意識(shí)薄弱、依法行政能力欠缺,因而,推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府對(duì)推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的法制化進(jìn)程有著重要的意義。依法行政是維護(hù)政府形象和保障人民群眾合法權(quán)益的重要途徑,是提高政府行政能力的重要手段。在現(xiàn)代社會(huì)中,公民生活的各個(gè)方面都和政府有著密切的聯(lián)系,政府的行政行為直接影響著公民的各種權(quán)益。依法行政不僅是一種政治理念,更是一種政治道德和社會(huì)價(jià)值。要建設(shè)社會(huì)主義政治文明,落實(shí)人民群眾當(dāng)家作主的地位,實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安就必須扎實(shí)推進(jìn)依法行政。
二、我國(guó)行政管理法制化的現(xiàn)狀
1、行政管理程序法制化滯后當(dāng)前,我國(guó)的許多行政程序還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)法律化、規(guī)范化,許多行政行為的步驟、方式仍處于雜亂無(wú)章的狀態(tài),野蠻執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以權(quán)壓法等行政違法行為屢見(jiàn)不鮮,行政執(zhí)法的合法性與合理性受到了很大的質(zhì)疑。這些大大降低了行政執(zhí)法的效率,影響了政府的公信力。此外,由于執(zhí)法體制不暢、行政管理體系不完善帶來(lái)了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、擾民執(zhí)法等許多執(zhí)法問(wèn)題。以食品安全監(jiān)管為例,涉及的監(jiān)管部門(mén)有十幾個(gè),結(jié)果是大家都管,但是都管不好。這種重復(fù)執(zhí)法不僅帶來(lái)了行政執(zhí)法資源的巨大浪費(fèi),還擾亂了正常的社會(huì)秩序。
2、行政管理執(zhí)法方式落后行政管理執(zhí)法方式落后集中體現(xiàn)在城市管理中。由于執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法機(jī)制等因素的影響,城市行政管理中存在諸多問(wèn)題。例如,社會(huì)管理主體單一,政府是唯一的社會(huì)管理主體,社會(huì)機(jī)構(gòu)、民間組織等很少參與社會(huì)管理;缺少長(zhǎng)效管理機(jī)制,執(zhí)法部門(mén)熱衷于專項(xiàng)執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法,總是“頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳”,缺少整體考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,缺少長(zhǎng)效管理機(jī)制,以致于群眾滿意度低、暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。
三、推進(jìn)行政管理法制化的幾點(diǎn)建議
1、牢固樹(shù)立依法行政的理念法治是現(xiàn)代社會(huì)的基本內(nèi)容,法治不僅體現(xiàn)在法律的制定和執(zhí)行上,更體現(xiàn)在人們的法制意識(shí)、法律素養(yǎng)等方面。因此,推進(jìn)依法行政也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)文化變革,是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過(guò)程。在現(xiàn)實(shí)中許多執(zhí)法者將法律作為統(tǒng)治百姓的工具,執(zhí)法手段簡(jiǎn)單粗暴,在民眾中產(chǎn)生了不良的影響。為此,廣大執(zhí)法人員應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念,應(yīng)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)、理性執(zhí)法意識(shí),將執(zhí)法作為增進(jìn)民眾福利、促進(jìn)社會(huì)和諧的一種手段。執(zhí)法觀念決定著行政人員的執(zhí)法行為,影響著執(zhí)法效果。因此,執(zhí)法者應(yīng)樹(shù)立行政服務(wù)、民主參與、平等互動(dòng)的執(zhí)法理念,自覺(jué)約束自己的執(zhí)法行為,自覺(jué)接受社會(huì)各界的監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)在嚴(yán)格遵守法律的情況下,提高執(zhí)法的能動(dòng)性,實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的完美統(tǒng)一,真正做到全心全意為人民服務(wù)。
2、全面提高行政執(zhí)法能力要提高行政執(zhí)法能力就必須高度重視執(zhí)法人員素質(zhì)建設(shè)。應(yīng)通過(guò)政治學(xué)習(xí)和思想教育等方式,使廣大執(zhí)法人員樹(shù)立正確的正確的金錢(qián)觀、權(quán)力觀、人生觀,能夠自覺(jué)提高自身的政治素養(yǎng)和職業(yè)道德水平,能自覺(jué)做到文明執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)應(yīng)完善法律制定與修改的程序,根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化不斷修改和完善法律,促進(jìn)法律建設(shè)的科學(xué)化、合理化、規(guī)范化;應(yīng)建立完善的法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度,定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行法律培訓(xùn),以提高其法律素養(yǎng)。此外,還要培養(yǎng)執(zhí)法人員的行政程序意識(shí),使執(zhí)法者能夠嚴(yán)格按程序執(zhí)法,能夠充分保障當(dāng)事人的各種合法權(quán)利,促進(jìn)執(zhí)法公正。推進(jìn)執(zhí)法組織建設(shè)也是加強(qiáng)行政能力建設(shè)的重要內(nèi)容,為此應(yīng)理順行政管理體制。依法行政是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及到許多部門(mén)和多種利益關(guān)系,現(xiàn)實(shí)中因部門(mén)利益沖突而導(dǎo)致的推諉扯皮、重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此,必須從體制上理順各個(gè)執(zhí)法主體之間的關(guān)系,建立完善的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。此外,應(yīng)按照憲法和法律的要求進(jìn)一步明確執(zhí)法主體和執(zhí)法責(zé)任,建立完善的執(zhí)法責(zé)任制,將執(zhí)法工作常態(tài)化、規(guī)范化、制度化,杜絕行政不作為、亂作為的行為;應(yīng)建立明確的執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法,加強(qiáng)執(zhí)法管理監(jiān)督,強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的責(zé)任和義務(wù)。
3、進(jìn)一步完善執(zhí)法工作改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)已基本建立了完善的法律體系,基本實(shí)現(xiàn)了有法可依,但是在行政執(zhí)法上還存在著許多漏洞,如行政法規(guī)中背離法律等級(jí)性,越權(quán)立法的現(xiàn)象普遍存在;行政法規(guī)之間相互沖突,造成執(zhí)法難的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,等等。為此,應(yīng)完善行政立法制度,提高行政立法質(zhì)量。如在立法之前應(yīng)建立科學(xué)的立法規(guī)劃,并對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行充分的論證;應(yīng)完善立法程序,通過(guò)調(diào)查、座談等多種方式廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn),通過(guò)立法聽(tīng)證會(huì)等方式來(lái)保證立法的公平性、合理性。另外,還應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要及時(shí)修訂過(guò)時(shí)的、不符合社會(huì)需要的各種法律法規(guī),確保法律法規(guī)的科學(xué)性。依法治國(guó)是我黨的基本治國(guó)方略,依法行政是依法治國(guó)的基本內(nèi)容。為此,我們應(yīng)深入研究行政管理法制化建設(shè)中的新問(wèn)題、新情況,不斷提高行政人員的法制意識(shí)和依法行政的能力,全面提高行政管理的法制化水平,深入推進(jìn)我國(guó)的行政管理法制化建設(shè)。
為貫徹落實(shí)黨的十七大精神,中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議研究了深化行政管理體制改革問(wèn)題,提出了相關(guān)意見(jiàn)。認(rèn)真學(xué)習(xí)之,深感推進(jìn)行政管理體制改革意義重大,機(jī)構(gòu)編制部門(mén)責(zé)無(wú)旁貸,必須深刻領(lǐng)會(huì)深化行政管理體制改革的重要性、緊迫性、艱巨性和復(fù)雜性,認(rèn)真學(xué)習(xí),加強(qiáng)研究,統(tǒng)籌安排,突出重點(diǎn),精心部署,堅(jiān)定不移地把行政管理體制改革繼續(xù)推向前進(jìn)。機(jī)構(gòu)編制部門(mén)應(yīng)切實(shí)做到“五要”：
一、要明確深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)
行政管理體制改革是一項(xiàng)政治性和政策性都很強(qiáng)的工作,必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,從國(guó)情出發(fā),從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求出發(fā),從人民群眾的愿望出發(fā),積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想是：高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟,以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求,著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能,做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力,為全面建設(shè)小康社會(huì)提供體制保障。
深化行政管理體制改革的基本原則有：堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民,把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；堅(jiān)持與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)；堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn),正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國(guó)情與借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系；堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性,在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新；堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn),做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合,處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。
深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是：到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制。
二、要掌握行政管理體制改革的基本要求和主要方法
為了全面貫徹落實(shí)十七大提出的戰(zhàn)略任務(wù),保證行政管理體制改革總體方案的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性,我們需要深入研究和進(jìn)一步明確我國(guó)行政管理體制改革的基本要求和主要方法,為全面建立和不斷完善中國(guó)特色的行政管理體制提供理論支撐。
加快推進(jìn)行政管理體制改革的基本要求:從本縣實(shí)際情況出發(fā),確立行政管理體制改革基本原則和步驟方法；堅(jiān)持在縣委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,緊緊抓住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)重點(diǎn),統(tǒng)籌兼顧,穩(wěn)步推進(jìn)；重視民主在行政管理體制改革中的基礎(chǔ)性作用,運(yùn)用法治手段推進(jìn)和保障改革；遵循行政管理的一般規(guī)律,積極借鑒國(guó)內(nèi)外公共行政改革的有益經(jīng)驗(yàn)和通行做法。
加快推進(jìn)行政管理體制改革的主要方法:在改革戰(zhàn)略的謀劃上,要注重系統(tǒng)思維與問(wèn)題意識(shí)的統(tǒng)一；在改革任務(wù)的部署上,要注重長(zhǎng)期目標(biāo)與近期重點(diǎn)的統(tǒng)一；在改革舉措的實(shí)施上,要注重質(zhì)的突破與量的積累的統(tǒng)一；在改革進(jìn)程的推動(dòng)上,要注重自下而上廣泛參與與自上而下集中推進(jìn)的統(tǒng)一。
三、要抓住行政管理體制改革的核心
加快政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心。在改革過(guò)程中,機(jī)構(gòu)編制部門(mén)的主要職責(zé)是合理界定政府部門(mén)職能,明確部門(mén)責(zé)任,確保權(quán)責(zé)一致。必須 做到:理順部門(mén)職責(zé)分工,堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé),確需多個(gè)部門(mén)管理的事項(xiàng),要明確牽頭部門(mén),分清主次責(zé)任。健全部門(mén)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。
四、要落實(shí)推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)
根據(jù)各級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn)，合理調(diào)整地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置。在中央、省、州確定的限額內(nèi),需要統(tǒng)一設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)上下對(duì)口,其他機(jī)構(gòu)因地制宜設(shè)置;調(diào)整和完善垂直管理體制,進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè);精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu),不再保留的,任務(wù)交由職能部門(mén)承擔(dān)。要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置,涉及跨部門(mén)的事項(xiàng),由主辦部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)。確需設(shè)立的,嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟?一般不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu);推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,按照政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的原則,對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位分三類進(jìn)行改革。主要承擔(dān)行政職能的,逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機(jī)構(gòu);主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的,逐步轉(zhuǎn)為企業(yè);主要從事公益服務(wù)的,強(qiáng)化公益屬性,整合資源,完善法人治理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府監(jiān)管。推進(jìn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和人事制度改革,完善相關(guān)財(cái)政政策;認(rèn)真執(zhí)行政府組織法律法規(guī)和機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定,嚴(yán)格控制編制,嚴(yán)禁超編進(jìn)人,對(duì)違反規(guī)定的限期予以糾正。建立健全機(jī)構(gòu)編制管理與財(cái)政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)機(jī)構(gòu)編制執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查,加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理的法制化進(jìn)程。
五、要積極配合做好改革的組織實(shí)施工作
深化行政管理體制改革意義重大、任務(wù)艱巨,機(jī)構(gòu)編制部門(mén)要在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下,與其他部門(mén)一道精心組織,周密部署,狠抓落實(shí)。要抓緊制定縣政府機(jī)構(gòu)改革、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革的方案,制定和完善縣政府工作部門(mén)“三定”規(guī)定;要嚴(yán)肅紀(jì)律,杜絕上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門(mén)干預(yù)下級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制配備的行為發(fā)生;要重視研究和解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題,加強(qiáng)思想政治工作,正確引導(dǎo)輿論,確保改革順利推進(jìn)。
一、海洋行政管理學(xué)發(fā)展現(xiàn)狀
海洋行政管理學(xué)始自20世紀(jì)后期人類對(duì)于海洋利益的高度重視。超越陸地,走向海洋,拓展人類生存發(fā)展空間成為社會(huì)共識(shí),如果說(shuō)古代海洋開(kāi)發(fā)利用與近代航海時(shí)代停留在尚未完全成型、統(tǒng)治管理職能不夠明晰的政府的引導(dǎo)之下,那么近幾十年來(lái)海洋事務(wù)的興盛,則是由成熟的管理型行政的政府統(tǒng)攝之下推進(jìn)而成,海洋行政管理獲得理論與實(shí)踐的雙重內(nèi)涵。海洋行政管理學(xué)正是在工業(yè)化時(shí)代背景下研究人類海洋事務(wù)管理規(guī)律,服務(wù)于社會(huì)對(duì)于海洋快速增長(zhǎng)的需求。中國(guó)海洋行政管理學(xué)發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)90年代,學(xué)者與海洋部門(mén)官員對(duì)于海洋領(lǐng)域具體管理問(wèn)題的論述。進(jìn)入21世紀(jì),學(xué)者逐漸開(kāi)始由實(shí)證研究轉(zhuǎn)向理論提升的過(guò)程,作為一門(mén)學(xué)問(wèn)的海洋行政管理學(xué)也在其中不斷地得到展開(kāi),如鄭敬高于2002年出版的《海洋行政管理》一書(shū)。目前學(xué)界的研究集中在海洋行政管理學(xué)定義以及海洋行政管理學(xué)框架體系設(shè)計(jì)上。最初的研究尚無(wú)明確的“海洋行政管理學(xué)”定義。學(xué)者通過(guò)基于海洋管理學(xué)探討“海洋行政管理”,略加闡述海洋行政管理學(xué)的基本理論。學(xué)界對(duì)于海洋管理學(xué)的定義突出政府的主體作用,這與海洋行政管理學(xué)以政府為核心主體相合。
王琪在《海洋管理:從理念到制度》一書(shū)中引述以往有關(guān)海洋管理的定義,如美國(guó)學(xué)者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國(guó)海洋管理》對(duì)于“海洋管理”的定義:“指政府能對(duì)海洋空間和海洋活動(dòng)采取的一系列的干預(yù)行動(dòng)”。早期國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于海洋管理的理解近似于海洋行政管理的定義,比如“海洋管理市政府對(duì)海洋及其環(huán)境和資源的研究和開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的計(jì)劃、組織和控制活動(dòng)”。而王琪等編著的《海洋管理:從理念到制度》多是從倡導(dǎo)海洋管理的高度,著重介紹海洋管理的已有研究成果,并且將海洋管理歸于公共管理范疇,認(rèn)為“海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態(tài)平衡、維護(hù)海洋權(quán)益、解決海洋開(kāi)發(fā)利用中的各種矛盾沖突所依法對(duì)海洋事務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)”,這一思路與世界公共管理運(yùn)動(dòng)的興起一脈相承,海洋行政管理學(xué)只是以專業(yè)名詞的身份出現(xiàn),并沒(méi)有形成獨(dú)立的篇章,也沒(méi)有構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的理論體系。2013年3月出版的《變革中的海洋管理》一書(shū)中在公共管理的思路下審視行政管理,辟有“海洋行政管理”一章。在該書(shū)中,王琪等認(rèn)為“海洋行政管理是指國(guó)家尤其是政府部門(mén)依法對(duì)涉海行業(yè)及涉海事務(wù)進(jìn)行的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)”,并且按照理論聯(lián)系實(shí)際、突出海洋特色、系統(tǒng)性、以政府為核心等原則,將海洋行政管理體系劃分為基本理論、管理組織、管理行為以及工具、具體實(shí)踐、海洋行政倫理、海洋行政管理發(fā)展等六個(gè)方面,并結(jié)合國(guó)內(nèi)海洋管理實(shí)際,具體分析了海洋執(zhí)法體制與海洋政策問(wèn)題。這部分論述關(guān)涉海洋行政管理定義、構(gòu)建原則、體系設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)內(nèi)容,可以視為學(xué)界系統(tǒng)探索海洋行政管理的代表,為海洋行政管理學(xué)科以及海洋行政管理學(xué)自身的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)?！逗Ｑ笮姓芾韺W(xué)》一書(shū)是國(guó)內(nèi)第一本系統(tǒng)總結(jié)海洋行政管理學(xué)理論的著作。
海洋行政管理學(xué)從屬于行政管理學(xué),行政管理學(xué)是“研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法有效地對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)以及一般規(guī)律的科學(xué)”,因而行政管理學(xué)的基礎(chǔ)理論對(duì)于海洋行政管理學(xué)具有總體的規(guī)范效應(yīng),但是海洋行政管理學(xué)有其獨(dú)特的研究對(duì)象,具有學(xué)科的獨(dú)立性,它是“以涉海行政組織及其行政實(shí)踐行為為研究對(duì)象,要揭示海洋行政組織的職能、結(jié)構(gòu)特征,海洋行政組織的運(yùn)行過(guò)程和運(yùn)行規(guī)律,更要研究海洋領(lǐng)域中的特殊管理問(wèn)題”,由此海洋行政管理學(xué)既要研究傳統(tǒng)行政管理已有的行政職能、行政組織、海洋政策、行政法治等內(nèi)容,也要展現(xiàn)海洋信息管理、海域使用管理、海洋環(huán)境管理、海島管理、海洋應(yīng)急管理等特色部分,海洋行政管理學(xué)的理論體系從而兼具行政管理學(xué)以及海洋特色內(nèi)容。針對(duì)海洋行政管理學(xué)的框架體系,國(guó)內(nèi)學(xué)者還有其他表述。鄭敬高在《海洋行政管理》一書(shū)中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制;海洋立法與執(zhí)法管理;海洋政策與決策;海洋權(quán)益管理;海洋資源管理;海洋環(huán)境管理等幾個(gè)方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書(shū)主要從行政法的角度進(jìn)行闡述,全書(shū)的體系也類似于行政法教材的體系。呂建華等從公共管理的視角出發(fā),將海洋行政管理學(xué)的體系設(shè)計(jì)為“海洋職能、海洋制度、海洋戰(zhàn)略、海洋決策、海洋實(shí)施、海洋財(cái)政、海洋倫理”等七個(gè)方面。現(xiàn)有的海洋行政管理學(xué)理論體系已經(jīng)初具規(guī)模,但是依然沒(méi)有達(dá)致理論自洽。其一表現(xiàn)在海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ)研究不足。原有研究只是原則性的將其理論基礎(chǔ)劃分為行政管理學(xué)以及海洋科學(xué)理論,這種思路無(wú)疑是對(duì)的,然而由于缺乏細(xì)致的理論再分解,因而缺乏較強(qiáng)的理論解釋力;第二海洋行政管理學(xué)理論體系缺少管理行為工具層面的論述。以往只是在論述政府職能時(shí)提及經(jīng)濟(jì)職能,體現(xiàn)資源分配作用的海洋政策以及海洋財(cái)政沒(méi)有凸顯出來(lái),而海洋政策與海洋財(cái)政正是與海洋管理實(shí)踐結(jié)合最為密切的部分。此外,正式著作中缺少海洋戰(zhàn)略的規(guī)劃設(shè)計(jì),這與國(guó)家層面海洋強(qiáng)國(guó)的整體實(shí)踐不能有效銜接,因而也不能體現(xiàn)行政管理學(xué)的問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)。理論體系的前瞻性設(shè)計(jì)影響著后續(xù)理論發(fā)展乃至具體實(shí)踐,實(shí)踐的需求又會(huì)反作用于理論,推動(dòng)理論的不斷發(fā)展。中國(guó)的海洋行政管理學(xué)本就是由海洋管理實(shí)踐所觸發(fā),當(dāng)前海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的實(shí)踐更是呼喚著完善海洋行政管理學(xué)理論體系的指導(dǎo),由此需要重新構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的基本理論體系。
二、海洋行政管理學(xué)理論體系構(gòu)建原則
中國(guó)海洋行政管理理論與實(shí)踐歷
經(jīng)幾十載發(fā)展,海洋行業(yè)管理、海洋綜合管理、海洋區(qū)域管理等方面已經(jīng)具備較為豐富的素材,從明確構(gòu)建原則出發(fā)統(tǒng)合素材、形成海洋行政管理學(xué)的理論體系就水到渠成。 (一)工具性原則
行政管理學(xué)自19世紀(jì)末誕生之日起就有著濃厚的工具性與應(yīng)用性色彩,它是以威爾遜為代表的美國(guó)學(xué)者為了解決政府管理無(wú)效現(xiàn)實(shí)以及政黨分肥現(xiàn)象而逐步創(chuàng)造出來(lái)。技術(shù)與效率成為行政管理學(xué)研究的主題,尤其以馬克思?韋伯的官僚制組織理論為最顯著。雖然此后新公共行政與新公共服務(wù)等理論對(duì)行政管理工具性價(jià)值取向大加鞭撻,然而,新公共管理運(yùn)動(dòng)卻不斷提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理學(xué)的發(fā)展本身就是民主與效率價(jià)值此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。行政管理的發(fā)展史證明面對(duì)新興事物,效率是初始階段的首要價(jià)值。針對(duì)海洋這一新興領(lǐng)域發(fā)展而來(lái)的海洋行政管理幾乎是不可避免的走上追求工具性價(jià)值的道路。突出工具性價(jià)值,強(qiáng)調(diào)應(yīng)用性,能夠引導(dǎo)人類實(shí)踐迅速適應(yīng)海洋的易變性;并且海洋事務(wù)的發(fā)展首先需要海洋科技的支撐,技術(shù)的發(fā)展本身就蘊(yùn)含著對(duì)于工具性管理的需求,因而,海洋行政管理學(xué)的發(fā)展不應(yīng)放棄工具性價(jià)值,應(yīng)結(jié)合海洋科技,更好的服務(wù)人類海洋實(shí)踐。
(二)差異性原則
海洋賦予海洋行政管理學(xué)相較于傳統(tǒng)行政管理學(xué)的鮮明特質(zhì),這樣海洋行政管理學(xué)在研究目的、研究對(duì)象以及具體研究領(lǐng)域等方面不同于傳統(tǒng)的行政管理學(xué)。一方面,海洋行政管理學(xué)以維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益、為國(guó)家海洋權(quán)益維護(hù)提供制度支持為研究目標(biāo);其研究對(duì)象聚焦于國(guó)家海洋事務(wù)有效管理的規(guī)律;另一方面,海洋又使得海洋行政管理學(xué)具有獨(dú)具特色的研究領(lǐng)域,比如針對(duì)海洋信息、海洋環(huán)境保護(hù)的研究。因而,構(gòu)建海洋行政管理學(xué)的理論體系需要遵循與傳統(tǒng)行政管理學(xué)相差異的原則。
(三)系統(tǒng)化原則
構(gòu)建海洋行政管理學(xué)理論體系需遵循系統(tǒng)化原則,即“海洋行政管理學(xué)理論體系的各個(gè)組成部分要相互聯(lián)系、符合邏輯性,構(gòu)成一個(gè)不可分割的有機(jī)體”。這就需要認(rèn)真考察理論整體與部分、各部分之間的關(guān)系,是否能夠達(dá)到邏輯自洽的效果。比如,海洋行政管理學(xué)的內(nèi)涵與外延意指何在,其外延能否已由各個(gè)子部分有效呈現(xiàn);子部分之間演進(jìn)的邏輯順序又是如何,是否遵循一般行政管理學(xué)的規(guī)律等。系統(tǒng)化原則有助于海洋行政管理學(xué)形成完整規(guī)范的體系結(jié)構(gòu),解決以往該領(lǐng)域理論的碎片化現(xiàn)象。
(四)生態(tài)性原則
生態(tài)性原則可做兩層意思來(lái)理解。一是與工具性原則相對(duì),生態(tài)性原則呼應(yīng)人類對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重關(guān)切,在海洋行政管理學(xué)中注入可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)理念,側(cè)重海洋環(huán)境管理的研究,為人類現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境問(wèn)題提供解決工具;二是注意西方理論在中國(guó)文化生態(tài)環(huán)境下的適應(yīng)性,海洋行政管理學(xué)在美國(guó)也有著自己的學(xué)術(shù)觀點(diǎn),發(fā)展中國(guó)海洋行政管理學(xué)必然要借鑒國(guó)外成果,然而需要利用中國(guó)的文化生態(tài)加以檢驗(yàn)和甄別,不可盲目照搬,單純從純學(xué)理角度引入國(guó)外理論。
三、海洋行政管理學(xué)的框架體系
按照人類一般的認(rèn)知規(guī)律以及行政管理學(xué)現(xiàn)有的框架體系,海洋行政管理學(xué)的基本框架可以包括海洋行政管理學(xué)概念闡釋、海洋行政管理理論基礎(chǔ)、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實(shí)踐等六個(gè)部分。理論基礎(chǔ)部分主要包括一般行政管理學(xué)理論和海洋科學(xué)理論;理念層面包括海洋意識(shí)與海洋價(jià)值、海洋倫理相關(guān)理論;管理主體部分按照傳統(tǒng)行政管理的定位,應(yīng)該是以政府為核心的公共組織;管理實(shí)踐部分內(nèi)涵管理客體內(nèi)容,并且應(yīng)該是海洋行政管理學(xué)海洋性特色的體現(xiàn),意即包括海洋權(quán)益管理、海洋環(huán)境管理等。由此,從管理理念到管理主體、行為工具、管理實(shí)踐部分的設(shè)計(jì),體現(xiàn)了由精神層面過(guò)渡到制度層面再到操作層面的演變。
(一)概念闡釋
在構(gòu)建框架體系時(shí),概念的區(qū)別為體系構(gòu)建提供邊界,因而厘清概念尤為必要。海洋行政管理學(xué)研究首先應(yīng)該認(rèn)真處理“海洋管理”、“海洋行政管理”、“海洋綜合管理”等基本概念的關(guān)系。對(duì)于海洋管理與海洋行政管理,一般將“海洋管理”定義為“政府以及海洋開(kāi)發(fā)主體對(duì)海洋資源、海洋環(huán)境、海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)、海洋權(quán)益等進(jìn)行的調(diào)查、決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制工作”,海洋管理涉及多元主體,這與強(qiáng)調(diào)政府單一主體的海洋行政管理有著明顯區(qū)別,借助于公共管理和行政管理的區(qū)分,比較容易在海洋管理與海洋行政管理的概念區(qū)分上達(dá)成共識(shí)。然而海洋綜合管理與海洋行政管理的關(guān)系則很難簡(jiǎn)單加以分別?，F(xiàn)有的研究將海洋綜合管理定義為“國(guó)家和地方海洋行政部門(mén)依據(jù)法律法規(guī),綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、科技和教育等手段,對(duì)海洋權(quán)益、海洋資源和海洋環(huán)境等事關(guān)全局、影響海洋可持續(xù)發(fā)展的公共問(wèn)題進(jìn)行決策、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的一系列活動(dòng)及行為過(guò)程”,海洋綜合管理與海洋行政管理的主體都是國(guó)家和地方海洋行政機(jī)關(guān),海洋綜合管理屬于高層次的戰(zhàn)略管理層面。學(xué)者在編寫(xiě)教材體例上多將海洋綜合管理與海洋行政管理并列,但是沒(méi)有給出明確的分類理由。筆者認(rèn)為,隨著行政國(guó)家的發(fā)展,政府往往借助行政、立法乃至部分司法功能達(dá)成預(yù)定的公共目標(biāo),加強(qiáng)海洋的區(qū)域管理亦或是綜合管理,都是政府行政管理中的應(yīng)有之義,因而海洋綜合管理可以歸于海洋行政管理之列。此外在美國(guó)學(xué)術(shù)界。美國(guó)的海洋行政管理分為海洋資源管理、海洋工業(yè)管理、政策與沖突解決、海洋環(huán)境管理四類。這種分類方法側(cè)重于海洋經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開(kāi)發(fā)以及海洋環(huán)境保護(hù),但是不能完全照搬。海洋資源管理內(nèi)涵廣闊,參與主體以企業(yè)為主,更多的屬于工商管理或者經(jīng)濟(jì)管理的范疇;海洋工業(yè)管理可以說(shuō)是政府經(jīng)濟(jì)職能的體現(xiàn),沒(méi)有必要單獨(dú)列出;至于強(qiáng)調(diào)海洋政策以及沖突解決,意在加強(qiáng)所屬海洋權(quán)益的維護(hù)以及國(guó)際國(guó)內(nèi)海洋爭(zhēng)端的處理,這對(duì)于目前中國(guó)復(fù)雜的海洋事務(wù)具有借鑒意義。而美國(guó)海洋行政管理(Marine Administration)已經(jīng)將研究范圍從“海岸帶(coastal zone)擴(kuò)展到海洋深處(marine),并且將陸地、海岸帶、海洋行政管理結(jié)合起來(lái);在具體的海洋行政管理實(shí)踐中還將注入全球、地區(qū)、國(guó)家視野?！痹谥袊?guó)海洋行政管理學(xué)體系的構(gòu)建中應(yīng)注意明晰海岸帶管理與海洋行政管理的關(guān)系,在設(shè)計(jì)基本框架時(shí)要突顯海洋行政管理與陸地行政管理的差異,與國(guó)外海洋行政管理相接軌。
(二)理論基礎(chǔ)
一般性行政管理學(xué)理論是指發(fā)展較為成熟,可以為海洋行政管理學(xué)借鑒的管理理論。權(quán)變理論強(qiáng)調(diào)組織所處的環(huán)境決定著所適用的管理觀念與技術(shù)手段,以變化與因地制宜的思維方式指
導(dǎo)管理實(shí)踐;整體治理理論賦予管理者統(tǒng)攝全局的視野、管理過(guò)程的開(kāi)放性。海洋科學(xué)理論側(cè)重于海洋生態(tài)學(xué)理論、系統(tǒng)理論在海洋事務(wù)方面的運(yùn)用以及提升總結(jié)。海洋生態(tài)學(xué)是“研究海洋生物及其與海洋環(huán)境間相互關(guān)系的科學(xué)。它是生態(tài)學(xué)的一個(gè)分支,也是海洋生物學(xué)的主要組成部分。通過(guò)研究海洋生物在海洋環(huán)境中的繁殖、生長(zhǎng)、分布和數(shù)量變化,以及生物與環(huán)境相互作用,闡明生物海洋學(xué)的規(guī)律,為海洋生物資源的開(kāi)發(fā)、利用、管理和增養(yǎng)殖,保護(hù)海洋環(huán)境和生態(tài)平衡等提供科學(xué)依據(jù)。”系統(tǒng)論是研究系統(tǒng)的一般模式,結(jié)構(gòu)和規(guī)律的學(xué)問(wèn),它研究各種系統(tǒng)的共同特征,用數(shù)學(xué)方法定量地描述其功能,尋求并確立適用于一切系統(tǒng)的原理、原則和數(shù)學(xué)模型,是具有邏輯和數(shù)學(xué)性質(zhì)的一門(mén)新興的科學(xué)。海洋是具有高度復(fù)雜性與流動(dòng)性的存在,海洋行政管理學(xué)需要重視海洋自身的客觀規(guī)律。海洋生態(tài)學(xué)與系統(tǒng)論作為海洋行政管理學(xué)的理論基礎(chǔ),體現(xiàn)出海洋行政管理學(xué)謀求可持續(xù)發(fā)展的理論旨趣與尊重海洋自身規(guī)律的科學(xué)精神。 (三)管理理念
海洋行政管理學(xué)的理念包含整體性、國(guó)際性、生態(tài)性。海洋事務(wù)具有明顯的整體性與國(guó)際性特征,海洋行政管理關(guān)涉的領(lǐng)域包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海等,其管理在地域上有著明顯的梯度,由于海洋自身的流動(dòng)性特征,使得在上述范圍內(nèi)的行政管理需具備整體化思維;海洋行政管理相對(duì)傳統(tǒng)行政管理,一國(guó)政府在海洋行政管理領(lǐng)域的行政行為不僅對(duì)本國(guó)公民產(chǎn)生影響,而且對(duì)于周邊國(guó)家乃至更廣的范圍產(chǎn)生影響,換句話說(shuō),海洋行政管理政府行為的影響具有強(qiáng)烈的國(guó)際化色彩;此外,海洋本身也是全球最大的生態(tài)系統(tǒng),海洋行政管理學(xué)的理論與實(shí)踐均需遵循海洋環(huán)境的生態(tài)規(guī)律,否則將會(huì)付出高昂的管理成本,因而海洋行政管理理念更應(yīng)該突出整體性、國(guó)際性、生態(tài)性,注意海洋生態(tài)環(huán)境的整體保護(hù),協(xié)調(diào)國(guó)際海洋事務(wù),不要局限于傳統(tǒng)的一國(guó)或者一區(qū)的范圍之內(nèi)。
(四)管理主體
海洋行政管理學(xué)的管理主體自然以政府為核心,研究?jī)?nèi)容包括政府職能、涉海行政組織。政府職能包括政治統(tǒng)治職能與管理服務(wù)職能,海洋行政管理學(xué)更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于行政組織的管理服務(wù)職能的研究,尤其要明晰行政組織職能的邊界與職責(zé),以優(yōu)化涉海行政組織結(jié)構(gòu)。中國(guó)海警局的成立是對(duì)海洋行政組織具有的維護(hù)海洋公共秩序與海洋國(guó)土權(quán)益職能的確認(rèn)與優(yōu)先體現(xiàn),但是不能就此忽視引導(dǎo)海洋有序開(kāi)發(fā)利用和激發(fā)國(guó)民海洋意識(shí)等經(jīng)濟(jì)、文化職能的有效實(shí)現(xiàn)。職能決定組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)?！敖M織的結(jié)構(gòu)域過(guò)程影響著組織的行為,也影響著組織成員的行為方式。同樣,組織的結(jié)構(gòu)與過(guò)程對(duì)其顧客或者服務(wù)對(duì)象也有深刻的影響……因此,組織問(wèn)題是公共行政研究者和實(shí)務(wù)者必須首先考慮的中心問(wèn)題?！币酝熬琵堲[?！?、多頭治理海洋事務(wù)的局面使得中國(guó)在處理國(guó)際海洋事務(wù)時(shí)捉襟見(jiàn)肘,雖然這一情況隨著海洋事務(wù)委員會(huì)以及中國(guó)海洋局重置、中國(guó)海警局的設(shè)立得以一定程度的緩解,但是如何有效整合原有的涉海行政部門(mén)、優(yōu)化涉海組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一項(xiàng)全新而又緊迫的課題。
(五)行為工具
海洋行政管理學(xué)需要研究海洋行政管理實(shí)務(wù)中的行為工具,以更好地服務(wù)實(shí)踐要求,這主要包含海洋戰(zhàn)略、海洋政策、海洋財(cái)政、海洋法治。海洋戰(zhàn)略大致分為總體戰(zhàn)略與子戰(zhàn)略,如海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略與海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的劃分;海洋政策主要是為落實(shí)海洋戰(zhàn)略服務(wù),注重微觀層面的規(guī)劃設(shè)計(jì);海洋財(cái)政主要針對(duì)政府在海洋領(lǐng)域的財(cái)政收入與財(cái)政支出狀況,包括海洋財(cái)政占總體財(cái)政的比重以及財(cái)政手段在海洋開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)中的有效使用;海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋執(zhí)法等一系列過(guò)程,其中海洋執(zhí)法集中體現(xiàn)出海洋行為與技術(shù)工具的發(fā)展?fàn)顩r。
(六)管理實(shí)踐
這部分內(nèi)容應(yīng)該著力突出海洋行政管理學(xué)的特色,體現(xiàn)海洋行政管理學(xué)的具體門(mén)類,可分為海洋信息管理、海洋環(huán)境管理、海洋應(yīng)急管理等。海洋信息管理依托現(xiàn)代信息技術(shù),構(gòu)建海洋信息數(shù)據(jù)庫(kù),將其作為海洋行政管理的資源共享平臺(tái);海洋環(huán)境管理是政府為維護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋持續(xù)發(fā)展,綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等手段進(jìn)行的管理活動(dòng);海洋應(yīng)急管理包括一般性海洋突發(fā)事件應(yīng)對(duì)(如海上溢油事件)以及非傳統(tǒng)型海洋突發(fā)事件(如各種形式的海上恐怖主義活動(dòng))。
四、深化海洋行政管理學(xué)發(fā)展的思考
(一)跨學(xué)科整合
亞里士多德最早進(jìn)行了學(xué)科劃分,近代啟蒙思想時(shí)期科學(xué)技術(shù)的突飛猛進(jìn)帶來(lái)自然科學(xué)領(lǐng)域的重大變革,學(xué)科細(xì)分成為發(fā)展潮流。社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)等也有了較為明確的邊界,威爾遜與古德諾的學(xué)術(shù)努力又將行政學(xué)從政治學(xué)分離出來(lái),使行政學(xué)獲得獨(dú)立學(xué)科地位。然而,隨著社會(huì)發(fā)展的日新月異,后工業(yè)化社會(huì)特征凸顯,這就使得原有涇渭分明的學(xué)科之間有了許多共同主題或者學(xué)問(wèn)交叉點(diǎn),甚至有學(xué)者如張康之認(rèn)為,“諸如社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等可能會(huì)整合成為社會(huì)治理的科學(xué)”,這就意味著后工業(yè)社會(huì)環(huán)境下,學(xué)科間由分化走向綜合將成為趨勢(shì)。隨著當(dāng)今行政管理領(lǐng)域?qū)τ诠残缘葍r(jià)值理性的高度認(rèn)知,以往過(guò)分注重效率等工具理性的做法得以糾正,海洋行政管理學(xué)正是在這樣的學(xué)術(shù)背景下發(fā)展,作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科,其理念中具有工具理性與價(jià)值理性的雙重品格。海洋科學(xué)從本質(zhì)上是對(duì)技術(shù)的推崇,也就是對(duì)于工具理性的重視,如果僅僅出于認(rèn)識(shí)海洋的目的,工具理性已經(jīng)足以應(yīng)對(duì),然而,海洋的多重價(jià)值使得人類的開(kāi)發(fā)利用不會(huì)單純停留在認(rèn)知角度,人類必將對(duì)海洋展開(kāi)全方位、立體式的利用,其中涉及大量組織、協(xié)調(diào)工作,單靠海洋科學(xué)無(wú)力回答實(shí)踐要求,因而從學(xué)科整合的角度入手,海洋行政管理學(xué)的發(fā)展一方面要借鑒海洋科學(xué)研究所揭示出來(lái)的海洋自身活動(dòng)規(guī)律,掌握涉海科技,尊重海洋的客觀規(guī)律,探求人類開(kāi)發(fā)利用海洋的限度;另一方面應(yīng)該探索政府與涉海其他主體的關(guān)系,探索政府管理海洋事務(wù)的有效方式,為海洋事業(yè)的發(fā)展供給完整的制度架構(gòu)與管理手段,開(kāi)拓海洋科學(xué)的運(yùn)用平臺(tái),并為海洋科學(xué)的實(shí)際應(yīng)用注入價(jià)值理性。
(二)爭(zhēng)取學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)
“話語(yǔ)權(quán)”一詞多見(jiàn)于國(guó)際政治與國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域,學(xué)術(shù)意義上的話語(yǔ)權(quán)是指“在學(xué)術(shù)領(lǐng)域中,說(shuō)話權(quán)利和說(shuō)話權(quán)力的統(tǒng)一,話語(yǔ)資格和話語(yǔ)權(quán)威的統(tǒng)一,也就是權(quán)的主體方面與客體方面的統(tǒng)一”。從“權(quán)利”來(lái)看有“創(chuàng)造更新權(quán)、意義賦予權(quán)、學(xué)術(shù)自主權(quán)”;從“權(quán)力”角度則有“指引導(dǎo)向權(quán)、鑒定評(píng)判權(quán)、行動(dòng)支配權(quán)”。學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)的取得,有賴于學(xué)術(shù)
的數(shù)量與質(zhì)量以及相關(guān)學(xué)術(shù)組織的建立。海洋行政管理學(xué)歸屬于行政管理學(xué),但是目前海洋行政管理學(xué)在行政管理學(xué)難以進(jìn)入正統(tǒng)研究行列,缺乏基本的學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)。僅以中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)歷屆年會(huì)以及《中國(guó)行政管理》雜志為例,歷屆年會(huì)收錄的文章中,《中國(guó)行政管理》自1994年到2013年間僅有孫迎春的《公共部門(mén)協(xié)作治理改革的新趨勢(shì)———以美國(guó)國(guó)家海洋政策協(xié)同框架為例》、呂建華與高娜的《整體性治理對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境管理體制改革的啟示》、李白齊的《對(duì)我國(guó)海洋綜合管理問(wèn)題的幾點(diǎn)思考》等少數(shù)文章。海洋管理類學(xué)術(shù)組織也只有中國(guó)海洋學(xué)會(huì)、太平洋學(xué)會(huì)、中國(guó)海洋發(fā)展研究中心等。黨的十八大報(bào)告海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出以及中國(guó)海洋領(lǐng)域如海警局的設(shè)置等實(shí)踐的廣泛開(kāi)展,為海洋行政管理學(xué)的發(fā)展提供了大量的素材,實(shí)踐上海洋事務(wù)的勃興與理論層面海洋行政管理學(xué)研究的“失語(yǔ)”形成鮮明對(duì)比,這就迫切要求海洋行政管理學(xué)從加強(qiáng)海洋特色管理研究入手謀取學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán),積極響應(yīng)海洋實(shí)踐的需求,以期成為中國(guó)行政管理學(xué)的重要理論分支。 (三)深度開(kāi)展海洋管理實(shí)踐
“全部社會(huì)生活在本質(zhì)上是實(shí)踐的”。中國(guó)的海洋管理實(shí)踐由來(lái)已久,春秋時(shí)期齊國(guó)就開(kāi)始重視開(kāi)發(fā)漁鹽之利。建國(guó)后也比較重視海洋領(lǐng)域的管理,并且由最初的行業(yè)管理發(fā)展到綜合管理、區(qū)域管理,重點(diǎn)集中于海洋行政執(zhí)法體制的有效整合以及國(guó)際海洋事務(wù)處理,但是,相比美國(guó)、日本、韓國(guó)等海洋強(qiáng)國(guó)前瞻性的出臺(tái)海洋基本法律以及相應(yīng)的海洋發(fā)展戰(zhàn)略等舉措,中國(guó)的海洋管理實(shí)踐具有較強(qiáng)的被動(dòng)性,缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。同時(shí)海洋實(shí)踐缺少傳統(tǒng)行政管理有關(guān)行政組織的成熟理論,因而,學(xué)界應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于諸如三沙市等涉海行政組織內(nèi)部運(yùn)行規(guī)律的研究,為海洋行政組織的深入整合提供借鑒。
五、結(jié)語(yǔ)
不可否認(rèn)的是,世界范圍內(nèi)的公共管理思潮已經(jīng)給自威爾遜、韋伯等就已確立起來(lái)的傳統(tǒng)行政管理學(xué)帶來(lái)一定程度的沖擊。誠(chéng)然,公共管理以其多元主體參與、民主協(xié)商的對(duì)話方式等特點(diǎn)有著強(qiáng)大的生命力,然而公共管理并不是完美無(wú)缺的理論范式,其中就有管理主體空心化的危險(xiǎn)。有學(xué)者指出,西方公共事務(wù)管理經(jīng)歷了“政府科層、企業(yè)市場(chǎng)、公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)”三種治理模式,以上三種模式的協(xié)同互補(bǔ)出現(xiàn)的“元治理”模式則使得政府成為唯一主體,近年來(lái)金融危機(jī)、各類非傳統(tǒng)安全等社會(huì)治理需求也使得政府重新扮演著應(yīng)有的重要角色,這說(shuō)明以政府為中心研究的行政管理學(xué)并沒(méi)有喪失發(fā)展活力。與此相對(duì)應(yīng),海洋以其流動(dòng)性、復(fù)雜性、國(guó)際性等特征更加需要政府的良性介入與有效引導(dǎo),加強(qiáng)對(duì)于政府管理海洋事務(wù)的研究有助于國(guó)家海洋事業(yè)的順利發(fā)展,海洋行政管理學(xué)未來(lái)也將有著長(zhǎng)久的學(xué)術(shù)價(jià)值與生命力。
房地產(chǎn)行政管理是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政管理學(xué)相交叉的一門(mén)邊緣學(xué)科,它主要研究在房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)領(lǐng)域內(nèi),政府及其職能部門(mén)的管理工作。作為房地產(chǎn)專業(yè)的一門(mén)專業(yè)課程,它對(duì)于幫助學(xué)生打好理論基礎(chǔ),了解房地產(chǎn)管理的政策、法規(guī)級(jí)管理規(guī)定和物業(yè)管理法律法規(guī),提高分析和解決房地產(chǎn)業(yè)和物業(yè)管理實(shí)際問(wèn)題的能力都是十分重要的。因此,搞好這門(mén)課程教學(xué)方案設(shè)計(jì)和實(shí)施是十分必要的。
1.課程教學(xué)方案
制定課程教學(xué)方案是課程教學(xué)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。近年來(lái)建筑工程學(xué)院開(kāi)展畢業(yè)生職業(yè)崗位適應(yīng)情況的專項(xiàng)調(diào)研為基礎(chǔ),全面修訂了各專業(yè)人才培養(yǎng)方案,同時(shí)對(duì)課程教學(xué)方案的制定提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。房地產(chǎn)和物業(yè)管理課程組的成員,以高等職業(yè)教育理念為先導(dǎo),全面分析專業(yè)人才培養(yǎng)方案,明確課程教學(xué)目標(biāo),從教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法、教學(xué)團(tuán)隊(duì)、教學(xué)環(huán)境、教學(xué)資源建設(shè)等方面系統(tǒng)思考和設(shè)計(jì)了本課程教學(xué)方案。
課程教學(xué)目標(biāo)是制定課程教學(xué)方案的基礎(chǔ)和落腳點(diǎn)?！斗康禺a(chǎn)行政管理》課程以“懂”與“會(huì)”、“學(xué)”與“做”、“知識(shí)”與“能力”的跟進(jìn)關(guān)系為主線,主要設(shè)計(jì)了掌握房地產(chǎn)行政管理的基本知識(shí)和房地產(chǎn)行政管理工作流程;依據(jù)目前建筑市場(chǎng)特征,能夠?qū)嶋H進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研、分析,項(xiàng)目實(shí)踐的參與,對(duì)房地產(chǎn)管理項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證,通過(guò)實(shí)務(wù)、案例、實(shí)際調(diào)研、編制可行性研究報(bào)告和目標(biāo)規(guī)劃,培養(yǎng)學(xué)生發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題的基本能力,培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)精神和創(chuàng)新能力等傳授知識(shí)、培養(yǎng)能力、提高素質(zhì)“三位一體”的具體教學(xué)目標(biāo)。
課程教學(xué)團(tuán)隊(duì)明確課程教學(xué)目標(biāo)的基礎(chǔ)上,從建筑企業(yè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、項(xiàng)目咨詢公司邀請(qǐng)企業(yè)專家和技術(shù)骨干,針對(duì)崗位任職要求,共同研究、設(shè)計(jì)了本課程教學(xué)方案,具體內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)。
(1)根據(jù)房地產(chǎn)企業(yè)行政管理的實(shí)際工作過(guò)程系統(tǒng)設(shè)計(jì)課程教學(xué)內(nèi)容,編制課程標(biāo)準(zhǔn)和具體授課計(jì)劃,合理選擇教學(xué)場(chǎng)所。
(2)結(jié)合校企合作、工學(xué)結(jié)合人才培養(yǎng)模式的改革,推進(jìn)“教學(xué)做合一”教學(xué)模式,打破傳統(tǒng)單一的知識(shí)傳授教學(xué)模式。在能力本位的課程體系構(gòu)架下,課程教學(xué)方法由傳統(tǒng)的歸納、分析、綜合等方法向項(xiàng)目教學(xué)法、案例教學(xué)法、角色扮演教學(xué)法、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)法等模式轉(zhuǎn)換。
(3)結(jié)合房地產(chǎn)行政管理崗位任職要求,在分析典型工作的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)教學(xué)情境,實(shí)現(xiàn)模塊化教學(xué)、模塊化考核。
2.課程教學(xué)方案實(shí)施
(1)教學(xué)內(nèi)容
按照職業(yè)教育課程開(kāi)發(fā)思路,針對(duì)房地產(chǎn)行政管理職業(yè)崗位的任職要求,科學(xué)創(chuàng)設(shè)學(xué)習(xí)情境,認(rèn)真選取教學(xué)內(nèi)容,本著“基礎(chǔ)知識(shí)以必須、夠用、兼顧后續(xù)發(fā)展為度”的原則,根據(jù)市場(chǎng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人才不斷細(xì)化的要求,將《房地產(chǎn)行政管理》課程的學(xué)習(xí)情境確定為城市房屋拆遷管理、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理、房地產(chǎn)交易市場(chǎng)管理、房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理和物業(yè)管理政策與制度等。為了確保教學(xué)組織的可行性和有效性,進(jìn)行細(xì)致的分析和論證該課程與其他相關(guān)課程之間的內(nèi)容銜接及滲透關(guān)系,使理論教學(xué)和案例分析一體化,實(shí)現(xiàn)了課程內(nèi)容的整合與秩序化。
(2)教學(xué)方法與手段
為了更好地推進(jìn)工學(xué)結(jié)合的人才培養(yǎng)模式,課程建設(shè)團(tuán)隊(duì)積極進(jìn)行教學(xué)方法的改革和創(chuàng)新,創(chuàng)建一系列以學(xué)生為主體的教學(xué)方法,如“實(shí)例+實(shí)戰(zhàn)”教學(xué)法、“溝通+鼓勵(lì)”教學(xué)法、“項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)+情境體驗(yàn)”教學(xué)法、“啟發(fā)+互動(dòng)”教學(xué)法和“學(xué)+做+考+創(chuàng)”教學(xué)法等。在教學(xué)組織進(jìn)程中針對(duì)不同模塊的內(nèi)容特點(diǎn),采取不同的教學(xué)方法,全面提高學(xué)生的聽(tīng)、說(shuō)、寫(xiě)、做的能力。隨著教學(xué)方法的更新和改革,實(shí)現(xiàn)了教學(xué)手段的現(xiàn)代化,教師普遍采用多媒體技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代教育手段進(jìn)行教學(xué),應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺(tái)與學(xué)生互動(dòng),開(kāi)發(fā)了與課程教學(xué)模塊對(duì)應(yīng)的教學(xué)課件、教學(xué)視頻,實(shí)現(xiàn)了專兼教師在網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)共同組織教學(xué)。
摘要:行政管理效能評(píng)估是指對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行政管理能力和水平進(jìn)行監(jiān)督檢查,通過(guò)對(duì)行政管理結(jié)果的考察評(píng)估,促進(jìn)行政管理能力和水平的提升。筆者在提出如何尋找行政管理評(píng)估的有效性問(wèn)題后,論述了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的成本一收益分析方法,探討了利用該方法進(jìn)行行政管理效能評(píng)估的可行性以及實(shí)施過(guò)程中的主要內(nèi)容。
關(guān)鍵詞:行政管理;效能評(píng)估;成本收益;機(jī)制
行政管理工作是各類行政機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)經(jīng)常性、主導(dǎo)性工作,提高行政管理效能是行政管理的首要目標(biāo)。行政管理效能評(píng)估是指對(duì)行政機(jī)構(gòu)的行政管理能力和水平進(jìn)行監(jiān)督檢查,看其是否認(rèn)真貫徹執(zhí)行了國(guó)家的法律法規(guī)、方針政策以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,是否認(rèn)真、正確地履行了自己的職責(zé),是否努力為人民服務(wù),是否降低了行政成本。具體內(nèi)容包括,(1)是否依法依規(guī)辦事。即在行政管理中是否執(zhí)行了黨和國(guó)家的方針政策,是否遵守國(guó)家的法律法規(guī),是否按規(guī)定的程序辦事,是否執(zhí)行了內(nèi)部行政管理制度。(2)是否完成計(jì)劃。計(jì)劃既是行政管理的指南,又是行政管理的目標(biāo),也是行政機(jī)構(gòu)之間的一種定約形式。定約的執(zhí)行情況就成為評(píng)價(jià)行政管理效能的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。(3)是否合理。即在行政管理中是否合理地、有效地使用了人力、物力、財(cái)力、時(shí)間和條件,充分發(fā)揮了現(xiàn)有潛力,最大限度地調(diào)動(dòng)了人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,取得了理想的行政管理效能。
一、行政管理效能評(píng)估的有效性
行政管理效能越來(lái)越多地成為考量行政機(jī)構(gòu)行政能力的指標(biāo),但是由于行政管理效能評(píng)估機(jī)制的缺位,行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理效能評(píng)估存在著不科學(xué)、不合理的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:一是效能評(píng)估不及時(shí),不能有效發(fā)現(xiàn)行政管理中出現(xiàn)的低效問(wèn)題,不能及時(shí)對(duì)管理方案進(jìn)行糾正和完善;二是效能評(píng)估不到位,不能評(píng)估到行政管理中的每個(gè)環(huán)節(jié)。評(píng)估了面上的工作,不能深入到點(diǎn)。或者正相反,評(píng)估了個(gè)別點(diǎn)上的工作,忽視了整個(gè)面的工作。
行政管理效能評(píng)估方法選擇的不恰當(dāng),往往是由于不能選擇成本一收益比最低的行政管理效能評(píng)估方法。為了更好地發(fā)揮行政管理效能評(píng)估的作用,就要提高行政機(jī)構(gòu)科學(xué)決策的水平,就要設(shè)計(jì)更好的效能評(píng)估工作程序。以成本一收益為核心的績(jī)效評(píng)估可以為行政管理效能評(píng)估提供科學(xué)工具,有助于工作程序的科學(xué)化,有助于提高行政管理效能評(píng)估質(zhì)量。通過(guò)成本一收益分析,一是對(duì)不同行政管理領(lǐng)域及相應(yīng)行政管理效能評(píng)估的成本和收益進(jìn)行比較,能選擇具有最高凈收益的行政管理效能評(píng)估的目標(biāo);二是對(duì)不同行政管理效能評(píng)估方法的成本一收益比較,能選擇行政管理成本最低、凈收益最高的行政管理效能評(píng)估方法。
二、成本一收益分析方法
成本一收益分析是指以貨幣單位為基礎(chǔ)對(duì)投入與產(chǎn)出進(jìn)行估算和衡量的方法。它是一種計(jì)劃方案,是預(yù)先做出的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,任何一個(gè)單位在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí),都要考慮具體經(jīng)濟(jì)行為在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上的得失,以便對(duì)投入與產(chǎn)出關(guān)系有一個(gè)盡可能科學(xué)的估計(jì)。成本一收益分析是一種量入為出的經(jīng)濟(jì)理念,它要求對(duì)未來(lái)行動(dòng)有預(yù)期目標(biāo),并對(duì)預(yù)期目標(biāo)的幾率有所把握。經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本一收益分析方法是一個(gè)普遍的方法。經(jīng)濟(jì)學(xué)可以用它來(lái)研究各種條件下的行為與效果的關(guān)系,探究如何以最小的成本取得最大的收益。將成本和收益的概念推而廣之,幾乎可以無(wú)所不包,其他社會(huì)科學(xué)也可運(yùn)用它來(lái)分析人的行為。
行政管理行為是一種公共物品,是既無(wú)排它性又無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性的物品,是供整個(gè)社會(huì)共同享用的物品。事實(shí)證明,公共物品的生產(chǎn)和消費(fèi)不能完全由市場(chǎng)上的個(gè)人決策來(lái)解決,必須由行政機(jī)構(gòu)提供,這就是行政機(jī)構(gòu)行為的指向和價(jià)值。用成本一收益分析方法來(lái)分析行政機(jī)構(gòu)管理行為的效率是可行的,對(duì)于行政管理效能評(píng)估工作同樣也可以用成本一收益分析方法來(lái)考察其有效性和可行性。
行政機(jī)構(gòu)的成本一收益分析是一項(xiàng)艱難的工作,行政機(jī)構(gòu)管理行為的對(duì)象是龐大的社會(huì)成員,每個(gè)人的價(jià)值取向不同,分析所用的數(shù)據(jù)收集更是一項(xiàng)復(fù)雜的工作,但是,不建立一個(gè)有效的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行有效地評(píng)估,就可能因?yàn)闊o(wú)效的行政管理行為導(dǎo)致的行政成本提高,資源浪費(fèi)更是難以計(jì)算。相對(duì)來(lái)說(shuō),建立行政管理效能有效評(píng)估機(jī)制不失為一項(xiàng)正確的選擇。
三、建立符合成本一收益原則的行政管理效能評(píng)估機(jī)制
行政管理效能有效評(píng)估機(jī)制的建立和運(yùn)行是非常復(fù)雜的,其中的制約因素很多,有政治問(wèn)題,涉及價(jià)值沖突、權(quán)力沖突;有法律問(wèn)題,涉及評(píng)估機(jī)制的法律框架;有技術(shù)問(wèn)題,涉及評(píng)估的適用范圍、分析方法、以及質(zhì)量控制和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì);還有行政文化傳統(tǒng)等等。
借鑒經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有效評(píng)估的成功經(jīng)驗(yàn),在行政管理效能評(píng)估中引入有效評(píng)估機(jī)制要做以下工作。
1.制定法規(guī),確立行政管理效能的有效評(píng)估制度。行政管理效能評(píng)估是行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政管理的必要內(nèi)容,所以,此項(xiàng)工作要依法依規(guī)進(jìn)行,需要相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范。
2.確定行政效能評(píng)估有效評(píng)估的適用范圍。要充分考慮到分析能力、資源有限性以及效率等,應(yīng)根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際情況確定行政效能評(píng)估中有效評(píng)估程序的適用范圍,可集中在關(guān)鍵部門(mén)、關(guān)鍵領(lǐng)域,針對(duì)突出問(wèn)題,從而增強(qiáng)行政管理有效評(píng)估的可信度和可用性,由點(diǎn)到面,不斷摸索經(jīng)驗(yàn),穩(wěn)步推進(jìn)。
3.確定行政管理效能評(píng)估機(jī)制的責(zé)任,要具體落實(shí)到相應(yīng)部門(mén),明確職責(zé)、明確任務(wù)、明確方法。
4.使用統(tǒng)一、靈活的分析方法。對(duì)所有行政管理效能評(píng)估事件都運(yùn)用成本一收益分析方法進(jìn)行分析,具體的分析方法可根據(jù)對(duì)可行性和成本分析的實(shí)際判斷來(lái)確定。在選擇分析方法時(shí)要有一定的靈活性,因?yàn)楹玫姆治鲂枰欢ǖ膶I(yè)判斷,不能拘泥于一種方法,也不可能只用一種方式。
5.尋找有效的數(shù)據(jù)收集機(jī)制。數(shù)據(jù)收集是有效評(píng)估最困難的環(huán)節(jié)之一,有效的評(píng)估取決于有效的數(shù)據(jù)收集,有效的數(shù)據(jù)收集是做出正確評(píng)估的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)收集的方法是:(1)直接征求公眾意見(jiàn),尤其是受行政管理行為影響的公眾的意見(jiàn),具體方法有公開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查、接待來(lái)訪、熱線電話、網(wǎng)絡(luò)收集等等,這種收集方法得到的數(shù)據(jù)要進(jìn)行認(rèn)真分析,去偽存真,要保證數(shù)據(jù)的真實(shí);(2)相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的研究成果,對(duì)于政府工作,相關(guān)研究機(jī)構(gòu)也在做一定的數(shù)據(jù)收集,其中的部分?jǐn)?shù)據(jù)是有價(jià)值的。
6.相關(guān)信息的公開(kāi)。行政管理效能評(píng)估的分析、資料及其數(shù)據(jù)收集過(guò)程要公開(kāi),要接受群眾的監(jiān)督。
總之,行政管理效能評(píng)估機(jī)制不僅涉及復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)、技術(shù)操作,還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等不同層面的問(wèn)題。實(shí)踐中,可區(qū)分不同行政管理效能評(píng)估對(duì)象,有針對(duì)性地選擇一些具有普遍性或者是突出的問(wèn)題進(jìn)行分析、實(shí)驗(yàn),從而找出一種具有可操作性、可行性而且較為穩(wěn)妥的評(píng)估方法。
摘 要:隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷推進(jìn),計(jì)劃生育行政執(zhí)法工作近年來(lái)得到不斷加強(qiáng)和提高,但仍然存在一些問(wèn)題。本文在深刻剖析計(jì)劃生育行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題,規(guī)范計(jì)劃生育行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為的同時(shí),提出了相關(guān)的解決措施,以供參考。
關(guān)鍵詞:計(jì)劃生育 行政執(zhí)法 理性思考
一、準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵與規(guī)范計(jì)劃生育行政執(zhí)法
什么是行政執(zhí)法?“執(zhí)法”是指國(guó)家機(jī)關(guān)依法實(shí)施法律的活動(dòng),它包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng),也包括國(guó)家司法機(jī)關(guān)的司法活動(dòng),以及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法。因此,所謂行政執(zhí)法,是人們對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中執(zhí)行法律、法規(guī)活動(dòng)的統(tǒng)稱,是行政主體執(zhí)行法律的行為。
要準(zhǔn)確把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵,規(guī)范計(jì)劃生育行政執(zhí)法行為,應(yīng)當(dāng)特別注意行政執(zhí)法的幾個(gè)最重要特征:行政執(zhí)法主體的法定性,行政執(zhí)法主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織;行政執(zhí)法行為的職權(quán)性,這就是說(shuō)行政執(zhí)法必須是行政主體行使行政職權(quán),履行行政職責(zé)并具有法律意義的行為;行政執(zhí)法保障的強(qiáng)制性,行政執(zhí)法是行政主體代表國(guó)家,以國(guó)家的名義實(shí)施的行為,故其以國(guó)家強(qiáng)制力作為實(shí)施的保障;行政執(zhí)法過(guò)程的程序性,這就是說(shuō)行政主體在行政執(zhí)法過(guò)程中必須遵循相應(yīng)的準(zhǔn)則和程序。
總之,只有深刻把握行政執(zhí)法的內(nèi)涵和其最基本的特征,計(jì)劃生育行政部門(mén)才能在其工作過(guò)程中真正做到規(guī)范執(zhí)法。
二、目前計(jì)劃生育行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題
(—)“自費(fèi)執(zhí)法”現(xiàn)象仍然存在
計(jì)劃生育行政部門(mén)在其執(zhí)法過(guò)程中往往因利益的驅(qū)動(dòng),使其執(zhí)法行為扭曲、變異,特別是部分基層計(jì)生行政部門(mén),往往對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行自收自支或差額撥款的方針,由此導(dǎo)致計(jì)劃生育行政執(zhí)法以“利益”為指向,出現(xiàn)了“不給好處不辦事,給了好處亂辦事”的現(xiàn)象?！白再M(fèi)執(zhí)法”現(xiàn)象造成了計(jì)劃生育行政執(zhí)法行為與執(zhí)法目的的嚴(yán)重背離,并衍生出了一系列嚴(yán)重問(wèn)題。
(二)違反程序執(zhí)法時(shí)有發(fā)生
法律的執(zhí)行要求執(zhí)行者必須嚴(yán)格依據(jù)法律所規(guī)定的一整套程序和步驟來(lái)展開(kāi)。而在計(jì)劃生育管理工作中,由于長(zhǎng)期以來(lái)就存在這樣一些認(rèn)識(shí)偏差:計(jì)劃生育是國(guó)策,怎么干都有理;計(jì)生工作任務(wù)重、時(shí)間緊,而計(jì)生法規(guī)條條框框太多,按照法律程序辦事太繁瑣、太慢,削弱了工作力度;基層不必講法制,執(zhí)法就是凌駕其上……。這些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)使一部分計(jì)生執(zhí)法者無(wú)視計(jì)生法律、法規(guī)之規(guī)定,或者為了追求工作的效率,不依法定程序,甚至違反程序執(zhí)法的現(xiàn)象十分普遍。雖然它沒(méi)有背離執(zhí)法目的,但違反計(jì)生法律法規(guī)之法定程序的執(zhí)法行為同樣是對(duì)法律的贄瀆。
(三)職權(quán)異化
計(jì)劃生育行政管理人員的執(zhí)法權(quán)是一種職權(quán),但在實(shí)際的運(yùn)作過(guò)程中,職權(quán)往往被異化為個(gè)人權(quán)利或者個(gè)人特權(quán)。其職權(quán)異化的表現(xiàn)有:一是以“人情”作為計(jì)生執(zhí)法的尺度。其執(zhí)法尺度的依據(jù)是違法者與自己是否有人情關(guān)系,這種關(guān)系的親密度如何。二是權(quán)錢(qián)交易。在計(jì)生行政執(zhí)法中,有些執(zhí)法人員把職權(quán)蛻變?yōu)閭€(gè)人私權(quán),并將其作為籌碼進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易,使得違反計(jì)生法規(guī)者逃避了應(yīng)受的懲罰。三是濫用權(quán)力。比如,在計(jì)生執(zhí)法中以權(quán)謀私,武斷專橫,拖延履行職責(zé),該罰不罰,處罰程度隨意而定,甚至因個(gè)人恩怨而刻意報(bào)復(fù)等等?？傊?職權(quán)異化在計(jì)生執(zhí)法中形式繁多,幾乎難以羅列窮盡。
三、解決問(wèn)題的對(duì)策
尋找計(jì)劃生育行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題和原因,目的是為了規(guī)范計(jì)劃生育行政執(zhí)法工作,并把計(jì)生工作推向更高層次,因此,必須尋找積極有效的措施來(lái)解決這些問(wèn)題。
(一)加強(qiáng)宣傳,增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)
法律意識(shí)是人們關(guān)于法律現(xiàn)象的觀點(diǎn)、思想、心理和知識(shí)的總稱,它對(duì)法治實(shí)踐具有重大影響?，F(xiàn)代社會(huì)強(qiáng)調(diào)“法律統(tǒng)治”,崇尚法治,政府同公民一樣必須受法律的支配,所有國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員都必須服從法律規(guī)定。因此,要克服計(jì)劃生育行政執(zhí)法中的問(wèn)題,首先必須加強(qiáng)宣傳,增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)。
(二)切實(shí)強(qiáng)化計(jì)生行政執(zhí)法人員依法行政的意識(shí)
社會(huì)主義法制建設(shè)的基本要求是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”,其中“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”是針對(duì)執(zhí)法人員而言的。計(jì)生行政執(zhí)法中出現(xiàn)的這些問(wèn)題,與未能很好貫徹這一精神有關(guān),比如“自費(fèi)執(zhí)法”、違法程序執(zhí)法就是沒(méi)有貫徹“有法必依”,而以“人情”為執(zhí)法的尺度則是對(duì)“執(zhí)法必嚴(yán)”的違背。因此,必須按照“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”的要求切實(shí)強(qiáng)化計(jì)生行政執(zhí)法人員的依法行政意識(shí)。通過(guò)教育引導(dǎo),轉(zhuǎn)變他們對(duì)依法行政、依法執(zhí)法的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)使他們真正認(rèn)識(shí)到,法律才是其執(zhí)法權(quán)力的來(lái)源和依據(jù),不依法就無(wú)權(quán)執(zhí)法;最終要使“依法行政、依法執(zhí)法”成為他們工作的習(xí)慣。
(三)健全和完善計(jì)生行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制
要克服計(jì)生行政執(zhí)法中的種種問(wèn)題,必須健全和完善計(jì)生行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制。計(jì)生行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的完善,一方面要靠整個(gè)國(guó)家行政監(jiān)督機(jī)制的完善,例如探索更有效發(fā)揮人大、司法等機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式。然而這些監(jiān)督機(jī)制監(jiān)督的范圍和領(lǐng)域較廣,所以另一方面,也是更為重要的一方面是健全和完善計(jì)生行政事業(yè)自身的監(jiān)督機(jī)制。
四、結(jié)語(yǔ)
總之,在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,在新舊管理體制的轉(zhuǎn)換過(guò)程中,計(jì)生行政執(zhí)法領(lǐng)域存在一些問(wèn)題是難以避免的,但只要我們正視這些問(wèn)題,并不斷探索各種解決的方法,這些問(wèn)題是一定會(huì)得到解決的。
作者簡(jiǎn)介:
趙作杰,渭源縣會(huì)川鎮(zhèn)計(jì)劃生育辦公室主任。
一、我國(guó)政府體育事業(yè)管理方式的回顧
我國(guó)現(xiàn)代體育從西方傳入至今,大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:
第一階段,19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉,現(xiàn)代體育傳入中國(guó)。但由于舊中國(guó)連年戰(zhàn)爭(zhēng),經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩,現(xiàn)代體育雖然得以傳入,但運(yùn)動(dòng)技術(shù)水平長(zhǎng)期處于極為低下的水平。
第二階段,上世紀(jì)50年代初到70年代末。新中國(guó)成立后,為了打破國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力的封鎖,利用體育作為展示新中國(guó)形象、提高我國(guó)國(guó)際地位的重要手段。由國(guó)家集中全社會(huì)資源,建設(shè)專業(yè)運(yùn)動(dòng)隊(duì)伍,通過(guò)體育運(yùn)動(dòng)成就來(lái)體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性,是最大的政治需要。這一時(shí)期,體育為政治服務(wù)、為外交服務(wù)的特點(diǎn)十分突出。經(jīng)過(guò)20多年的努力,我國(guó)在體育戰(zhàn)線上把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的威力發(fā)揮到極致。
第三階段,20世紀(jì)70年代后期到上世紀(jì)末,這是我國(guó)改革開(kāi)放,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的重要階段。在改革開(kāi)放這一偉大的社會(huì)變革中,伴隨著我國(guó)重返國(guó)際奧運(yùn)舞臺(tái),體育扮演了極為重要的特殊角色,在激發(fā)愛(ài)國(guó)主義熱情,增強(qiáng)民族凝聚力方面發(fā)揮了不可替代的作用。20世紀(jì)80年代是中國(guó)專業(yè)競(jìng)技運(yùn)動(dòng)體制的黃金時(shí)期,取得了輝煌的業(yè)績(jī),我國(guó)的體育綜合實(shí)力已經(jīng)大大超過(guò)綜合國(guó)力在世界上的排名。在這一階段,中國(guó)體育運(yùn)動(dòng)開(kāi)始打破封閉,逐步開(kāi)放,專業(yè)競(jìng)技體制形成并鞏固,競(jìng)技體育在國(guó)際上取得了輝煌的成就。由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然導(dǎo)致全社會(huì)普遍的價(jià)值重建。隨著政治功能的弱化,體育的其他功能越來(lái)越被人們關(guān)注。政府對(duì)體育事業(yè)的管理職能也隨之發(fā)生變化,長(zhǎng)期以來(lái)由政府包辦的體育事業(yè)面臨著深刻的改革。
新中國(guó)成立以來(lái),從1949年到黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)的30年里,我國(guó)體育一直是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下運(yùn)行和發(fā)展的。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在體育發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用,“舉國(guó)體制”的建立與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制高度相關(guān),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制特有的集權(quán)能力使我國(guó)在很短的時(shí)間里迅速提高了部分競(jìng)技運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的水平,運(yùn)用行政手段推廣和普及了學(xué)校體育和群眾體育,集中資源培養(yǎng)、造就了一支體育工作者隊(duì)伍。這一時(shí)期體育事業(yè)管理方式既針對(duì)競(jìng)技體育發(fā)展,也針對(duì)群眾體育發(fā)展,它是一種組織資源,在這種體制下,政府的宏觀調(diào)控作用得到極大的發(fā)揮。
隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化和體育事業(yè)自身不斷的發(fā)展,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的體育組織管理方式固有的缺陷日益暴露,即“一切體育事務(wù)都由政府的體育行政部門(mén)來(lái)操辦和控制”的方式已經(jīng)對(duì)我國(guó)體育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)非常不利的影響。1992年全國(guó)體育工作會(huì)議上明確提出要發(fā)展我國(guó)的體育產(chǎn)業(yè),1996年全國(guó)人民代表大會(huì)八屆四次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》進(jìn)一步明確了我國(guó)體育要走“社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的道路”,特別是2002年8月首次以國(guó)務(wù)院名義召開(kāi)的全國(guó)體育工作會(huì)議和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》的頒布,更進(jìn)一步明確提出了新時(shí)期我國(guó)體育體制改革的總目標(biāo)是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構(gòu)和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)作方式”。由此,以政府自身改革為主的政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的探索得到進(jìn)一步的深化和發(fā)展。
到本世紀(jì)20年代,我國(guó)人均GDP將翻兩番,實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)將隨收入水平的提高發(fā)生變化,從衣食住行的基本層次向文化娛樂(lè)、教育保健等方面較高層面發(fā)展。體育在滿足人民娛樂(lè)健身消費(fèi)方面將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的持續(xù)增強(qiáng),體育作為生產(chǎn)健康的產(chǎn)業(yè),將在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要的地位,發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。新世紀(jì)的中國(guó)體育正在與國(guó)際接軌,以適應(yīng)現(xiàn)代體育功能轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)。不僅要通過(guò)體育來(lái)彰顯民族精神,弘揚(yáng)愛(ài)國(guó)熱情。同時(shí),還要發(fā)揮現(xiàn)代體育的其他功能,使體育比賽和表演成為現(xiàn)代文化娛樂(lè)的主要載體之一。
應(yīng)該看到,體育活動(dòng)的本質(zhì)是文化的而不是經(jīng)濟(jì)的,它起碼不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的生產(chǎn)部門(mén)。但是,文化對(duì)經(jīng)濟(jì)可以有積極的促進(jìn)作用,新時(shí)代,我國(guó)體育不但要為提高國(guó)民素質(zhì)服務(wù),而且要積極通過(guò)體育的綜合功能,以健康為導(dǎo)向,滿足現(xiàn)代社會(huì)人們?cè)絹?lái)越廣泛多樣的身心需求。
二、我國(guó)體育事業(yè)傳統(tǒng)模式的缺陷
新中國(guó)成立以來(lái),我國(guó)體育事業(yè)蓬勃發(fā)展,政府體育行政部門(mén)從無(wú)到有,并在管理全國(guó)體育事業(yè)發(fā)展過(guò)程中形成了比較完善的發(fā)展模式;但按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求,我國(guó)現(xiàn)有的體育事業(yè)發(fā)展模式尚存在明顯缺陷。主要表現(xiàn)是:
第一,政府機(jī)構(gòu)自身改革滯后。政府體育管理職能的有效發(fā)揮有賴于政府本身的改革。當(dāng)前政府體育行政機(jī)構(gòu)政事不分、管辦不分,致使體育事業(yè)在很大程度上成為了體育局系統(tǒng)內(nèi)的事業(yè)。同時(shí),社會(huì)體育組織職能虛化,社會(huì)各方面興辦體育的積極性、創(chuàng)造性很難發(fā)揮。
第二,在體育私人產(chǎn)品和(準(zhǔn))公共產(chǎn)品管理方面,政府職能定位不清。在觀念上視體育為純公益性事業(yè),在實(shí)踐上把體育機(jī)構(gòu)作為事業(yè)型單位來(lái)對(duì)待,排斥公有制以外的體育企事業(yè)單位的生存和適度發(fā)展,這顯然違背了社會(huì)主義體育事業(yè)的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)該和我國(guó)多層次的生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的基本準(zhǔn)則,在一定程度上制約了體育事業(yè)的發(fā)展。
第三,政府對(duì)體育事業(yè)的財(cái)政投入難以確保。由于我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的職業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化程度很低,不能很好的按市場(chǎng)需求來(lái)擴(kuò)大體育服務(wù)和發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),使得體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的來(lái)源渠道單一,經(jīng)費(fèi)異常緊張。尤其在體育事業(yè)整體的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)還比較薄弱的情況下,沒(méi)有財(cái)政投入的持續(xù)增加就難以確保政府對(duì)體育事業(yè)發(fā)展始終保持足夠的控制力。而隨著經(jīng)濟(jì)全球化的到來(lái),各國(guó)之間的相互交往日趨頻繁,體育事業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大,體育經(jīng)費(fèi)需求日益增加與國(guó)家財(cái)政供給乏力之間的矛盾越來(lái)越突出。
第四,體育資源利用的低效率。體育資源分配中的平均主義和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的用人制度使得體育事業(yè)單位缺乏應(yīng)有的活力和動(dòng)力,各種體育資源浪費(fèi)嚴(yán)重,體育管理工作效率和效益低下,制約體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府體育管理職能的再定位
目前國(guó)際上體育管理方式大致可概括為兩種:政府辦體育和社會(huì)辦體育。它們的區(qū)別體現(xiàn)在辦體育的主體、動(dòng)力和資源配置方式三方面。政府辦體育的主體是各級(jí)政府的體育行政部門(mén),動(dòng)力源于滿足政府的需求以及由此得到的財(cái)政投入和自身?yè)碛械男姓?quán)力,資源則是用計(jì)劃手段來(lái)進(jìn)行配置; 社會(huì)辦體育的主體是各類事業(yè)法人、社團(tuán)法人、企業(yè)法人和自然人,動(dòng)力源于滿足大眾多樣化的體育需求以及由此得到的實(shí)際利益,而資源是由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行配置的。因此,從實(shí)質(zhì)上講,政府辦體育是指通過(guò)行政力量來(lái)管理體育的方式,而社會(huì)辦體育則指通過(guò)市場(chǎng)力量來(lái)管理體育的方式。
自20世紀(jì)60年代開(kāi)始,出現(xiàn)了世界性的政府改革大趨勢(shì)。新的政府理念為各國(guó)政府管理職能轉(zhuǎn)變提供了嶄新的思路,代表著政府管理職能轉(zhuǎn)變的新趨勢(shì),其中,也包含了政府的體育管理職能的再定位。
第一,政府服務(wù)以公眾或市場(chǎng)為導(dǎo)向。新的政府行政理念注重政府的服務(wù)作用,認(rèn)為政府的社會(huì)職責(zé)是根據(jù)公眾的需求向公眾提供服務(wù)。我國(guó)的體育管理工作已經(jīng)處于新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,過(guò)去那種以行政命令為政府行為導(dǎo)向的管理方式已不能給我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展帶來(lái)活力,必須改革我國(guó)體育管理部門(mén)的決策機(jī)制,淡化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行為方式,加強(qiáng)市場(chǎng)導(dǎo)向力度。
第二,政府重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量。新的理念認(rèn)為政府行政必須關(guān)心其行為的產(chǎn)出和結(jié)果,在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中也應(yīng)該相應(yīng)的考慮改革成本,包括經(jīng)濟(jì)代價(jià)、政治代價(jià)和人力資源代價(jià)等方面。這對(duì)于我國(guó)政府體育管理職能的轉(zhuǎn)變具有非?，F(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。因此,我國(guó)的體育工作必須重視成本和收益,提高工作質(zhì)量。
第三,政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。新的管理理念主張政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣可以縮小政府規(guī)模、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu),減少開(kāi)支,提高行政效率。我國(guó)政府體育行政部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀間接調(diào)控職能(分級(jí)管理、授權(quán)監(jiān)管),微觀的直接操作則應(yīng)交給相應(yīng)的利益主體,從而實(shí)現(xiàn)微觀主體責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。
第四,政府行政中引入市場(chǎng)化模式。新的管理理念主張將市場(chǎng)機(jī)制引進(jìn)到政府的管理活動(dòng)中去。在體育領(lǐng)域,市場(chǎng)化模式可以表現(xiàn)為兩方面:一是政府體育行政部門(mén)采用私人部門(mén)成功的管理手段和經(jīng)驗(yàn)行使某些管理職能,如重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本———效益分析、提高效率等。二是政府體育行政部門(mén)應(yīng)在公共領(lǐng)域的社會(huì)體育管理活動(dòng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
四、我國(guó)政府體育管理職能改革的重心、方式和關(guān)系
針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府行政改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新趨勢(shì),結(jié)合我國(guó)政府體育管理職能發(fā)揮現(xiàn)狀,有必要深入研究我國(guó)政府體育管理職能改革的重心、方向和關(guān)系。
第一,職能重心的轉(zhuǎn)變。按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,政府體育管理職能的重心要向運(yùn)用各種必要措施和合法手段,為每一個(gè)體育組織、團(tuán)體和個(gè)人參加體育活動(dòng)制定規(guī)則,為體育事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的內(nèi)外環(huán)境的方向轉(zhuǎn)變,并把主要注意力、發(fā)揮作用的基本點(diǎn)明確無(wú)誤地放到創(chuàng)造有效率的市場(chǎng)環(huán)境和無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的體育社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域。
第二,職能方式的轉(zhuǎn)變。由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主,由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主,由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合起來(lái),構(gòu)造起在政府指導(dǎo)下的以滿足大眾多樣化的體育需求為動(dòng)力,以市場(chǎng)為資源配置基本手段,激勵(lì)與約束并存、權(quán)力與義務(wù)對(duì)等的社會(huì)化的體育組織與管理方式的微觀基礎(chǔ),承擔(dān)基本公共體育服務(wù)、公益性體育和有影響的重大競(jìng)技體育項(xiàng)目的發(fā)展任務(wù)。目前我國(guó)在這幾方面雖已取得重大突破,但并未真正建立起理想的“組織架構(gòu)”和“運(yùn)作方式”,而僅僅處于向新體制的過(guò)渡之中。
第三,職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責(zé)權(quán)限的劃分問(wèn)題,是實(shí)現(xiàn)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前,應(yīng)按照“要明確政府和社會(huì)的事權(quán)劃分,實(shí)行管、辦分離,把不應(yīng)由政府行使的職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和中介組織”的要求,①理順政府體育行政部門(mén)與體育總會(huì)、奧委會(huì)、運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心、單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、各類體育企業(yè)以及其它社會(huì)體育組織之間的關(guān)系,進(jìn)一步明確其“定位”,改善各微觀主體的運(yùn)行不規(guī)范、職能不明確、自我生存能力弱以及組織化程度低等問(wèn)題。
五、我國(guó)政府體育管理職能轉(zhuǎn)變的新途徑
1.精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),適應(yīng)市場(chǎng)化形勢(shì)
經(jīng)濟(jì)全球化背景下,我國(guó)政府體育行政部門(mén)也將面臨一個(gè)更加開(kāi)放的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,那種“無(wú)處不在,無(wú)所不能,包打天下”的角色與國(guó)際通行規(guī)則相悖,也與市場(chǎng)多元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。當(dāng)務(wù)之急是按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管辦分離和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則,簡(jiǎn)政放權(quán),集中精力把握大勢(shì),增強(qiáng)宏觀調(diào)控部門(mén)的職能意識(shí),能綜合協(xié)調(diào)和正確運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)、經(jīng)濟(jì)杠桿的機(jī)制,讓市場(chǎng)機(jī)制更好的發(fā)揮作用。
2.從以直接參與體育事業(yè)發(fā)展為主向以為體育事業(yè)發(fā)展提供服務(wù)為主轉(zhuǎn)變
政府的體育行政部門(mén)不應(yīng)再包攬由市場(chǎng)和社會(huì)承擔(dān)的事務(wù),而應(yīng)將其重點(diǎn)放在市場(chǎng)失靈、社會(huì)不能的公共服務(wù)領(lǐng)域,為體育事業(yè)的發(fā)展提供全方位、多角度、高質(zhì)量的服務(wù)。
3.將政府體育管理部門(mén)的公共服務(wù)職能市場(chǎng)化
所謂公共服務(wù)職能市場(chǎng)化是指在體育事業(yè)的公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制,將政府權(quán)威與市場(chǎng)交換的功能優(yōu)勢(shì)有機(jī)組合,提高政府功能輸出的能力,其目的在于利用市場(chǎng)功能的優(yōu)勢(shì)來(lái)彌補(bǔ)政府功能的劣勢(shì)。公共服務(wù)市場(chǎng)化恰恰是利用政府權(quán)威制度對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行決策,利用市場(chǎng)交換機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)的供給效率。
4.從體育資源配置職責(zé)向管理體育發(fā)展秩序職責(zé)轉(zhuǎn)變
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征是優(yōu)化資源配置,在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,如何將全球范圍的體育資源進(jìn)行最有利的配置以便更好地提高優(yōu)勢(shì)體育資源的效率是各國(guó)政府關(guān)注的重要問(wèn)題,但政府本身并不是這一問(wèn)題的直接解決者。政府的職能應(yīng)向管理體育發(fā)展秩序轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下,體育事業(yè)的發(fā)展當(dāng)中包含很多雙方或多方的合作與交易行為,這需要各方付出相當(dāng)大的成本。如果市場(chǎng)秩序條件比較完備,交易的成功率就高,合作的成本就低,使市場(chǎng)主體預(yù)期收益得以順利實(shí)現(xiàn),最終促進(jìn)體育事業(yè)向前發(fā)展。體育發(fā)展秩序離不開(kāi)一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)及法律環(huán)境,培育良好的宏觀大環(huán)境對(duì)于建立合理、良性的體育發(fā)展秩序非常重要。對(duì)良好宏觀大環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給只能由政府承擔(dān),這不僅體現(xiàn)方便、節(jié)省和效率,而且也體現(xiàn)了社會(huì)的公正。
5.大力培育體育中介組織,建立、健全體育經(jīng)紀(jì)人制度
社會(huì)中介組織是社會(huì)利益關(guān)系日趨多元化和復(fù)雜化的產(chǎn)物,是資源控制權(quán)由政府部門(mén)高度集中向社會(huì)和市場(chǎng)分散轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物,同時(shí)它又促成多元化、社會(huì)化的資源控制體制和配置體制的形成。政府職能轉(zhuǎn)變需要中介組織來(lái)參與,因?yàn)樗鼈兪钦毮苻D(zhuǎn)變的土壤,離開(kāi)中介組織,容易出現(xiàn)權(quán)利真空,而這會(huì)使政府行政體制改革重新走入惡性循環(huán)。我國(guó)現(xiàn)階段的體育中介組織為數(shù)甚少,運(yùn)作不規(guī)范,功能單一,組織機(jī)構(gòu)不健全,缺乏強(qiáng)有力的管理和約束,對(duì)促進(jìn)我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展所起的作用非常有限。政府應(yīng)該從制度、法律等方面為我國(guó)體育中介組織的發(fā)展提供良好的環(huán)境和條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,體育經(jīng)紀(jì)人的運(yùn)行在激勵(lì)體育消費(fèi)、繁榮和規(guī)范體育市場(chǎng),以及推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起著越來(lái)越重要的作用,作為體育產(chǎn)業(yè)的后發(fā)國(guó)家,我們必須加快體育經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍建設(shè),為體育事業(yè)的發(fā)展提供不可缺少的人才支持和智力支持。
最近一段時(shí)間以來(lái)，有關(guān)公共管理學(xué)的問(wèn)題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問(wèn)題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來(lái)看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒(méi)有做出有說(shuō)服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來(lái)探討。本文試圖首先通過(guò)對(duì)公共部門(mén)的科學(xué)界定來(lái)確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。
一、關(guān)于“純粹的”公共部門(mén)與“純粹的”非公共部門(mén)之區(qū)別
人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門(mén)等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門(mén)的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門(mén)分為政治部門(mén)、經(jīng)濟(jì)部門(mén)、文化教育部門(mén)、科學(xué)技術(shù)部門(mén)，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門(mén)進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門(mén)管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門(mén)區(qū)分為三大部門(mén)：第一部門(mén)為政府組織，這是純粹的公共部門(mén)；第二部門(mén)為工商企業(yè)，這是非公共部門(mén)，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門(mén)；第三部門(mén)是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門(mén)，這些部門(mén)非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。
政府作為所謂“純粹的”公共部門(mén)，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫(xiě)入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒(méi)有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢(qián)也可能享受公共物品 ，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢(qián)來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門(mén)利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門(mén)的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。
競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門(mén)，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門(mén)過(guò)渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來(lái)提供；其價(jià)格完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)加以確定，而不必由政府來(lái)加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過(guò)程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書(shū)中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利己心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”[1]（第14頁(yè)）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。
以上分析表明，“純粹的”公共部門(mén)與“純粹的”非公共部門(mén)之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門(mén)的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。
二、關(guān)于第三部門(mén)及其與公共部門(mén)的關(guān)系
第三部門(mén)即公共企業(yè)或非政府公共機(jī)構(gòu)既不同于競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)，也不同于政府組織，但又既與競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在保羅·A薩繆爾森、威廉·D.諾德豪斯所著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書(shū)中有這樣一道供討論的問(wèn)題：“思考一下一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張紙上畫(huà)出這種序列并用下面這些例子填上：純粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、純粹公共。”[2]（第1211頁(yè)）這個(gè)問(wèn)題表明，從私人物品到公共物品之間存在一個(gè)鏈條，并且這個(gè)鏈條又存在著由細(xì)（私）到粗（公）的變化。同樣，在競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)與政府組織之間也存在著一個(gè)鏈條，這個(gè)鏈條也是變化的，即第三部門(mén)由這樣一個(gè)鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來(lái)水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。如果套用薩繆爾森等人的話來(lái)說(shuō)，這類組織所生產(chǎn)的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性質(zhì)屬于（競(jìng)爭(zhēng)性）企業(yè)化傾向比較明顯的準(zhǔn)公共部門(mén)。第二類組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。這類機(jī)構(gòu)的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財(cái)政提供，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；其基本功能是為社會(huì)提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；但一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制，要求這些組織的活動(dòng)優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，甚至直接用來(lái)為實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)服務(wù)。這類組織所生產(chǎn)的物品或提供的服務(wù)，按薩繆爾森的說(shuō)法，是大部分公共的。第三類組織即非政府公共機(jī)構(gòu)，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等，這類組織活動(dòng)所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)便是如此。但無(wú)論其經(jīng)費(fèi)是否由政府或財(cái)政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。這類組織所提供的服務(wù)基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三類組織除了分別具有上述特征外，它們還有一個(gè)共同特征，這就是非營(yíng)利性。當(dāng)然由于這三類組織所具有的“公共性”程度的不同，它們所具有的“非營(yíng)利性”程度也不同。一般說(shuō)來(lái)，第一類組織還具有一定的“贏利”，即“非營(yíng)利性”程度較低；第二類組織基本無(wú)“贏利”或只有少量“微利”，“非營(yíng)利性”程度較高；第三類組織就其實(shí)質(zhì)而言屬于完全無(wú)“贏利”組織，因而是真正“非營(yíng)利性”的?？梢?jiàn)，從“營(yíng)利性”這一特征來(lái)看，第三部門(mén)由從“少量贏利”組織到“微利”組織再到“無(wú)贏利”組織這一系列組織或部門(mén)構(gòu)成。
人們通常所說(shuō)的公共部門(mén)應(yīng)該既包括“純粹的”公共部門(mén)即政府組織，也包括“準(zhǔn)”公共部門(mén)即第三部門(mén)。第三部門(mén)之所以被歸入公共部門(mén)，主要原因在于：第一，第三部門(mén)主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即“純粹的”公共部門(mén)的目標(biāo)是一致的。第二，第三部門(mén)市場(chǎng)化程度較低或非市場(chǎng)化，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)做政府組織用來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。第三，第三部門(mén)為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品，這與政府為社會(huì)所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部門(mén)的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門(mén)也應(yīng)向私人資本開(kāi)放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門(mén)，毫無(wú)疑問(wèn)這是對(duì)的，甚至是一種趨勢(shì)。但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場(chǎng)化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格必須接受政府的行政管制。第五，第三部門(mén)的“非營(yíng)利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價(jià)值取向的目標(biāo)或原則是一致的，即都是以一種“公益人”而非“經(jīng)濟(jì)人”的面貌出現(xiàn)的。從這個(gè)意義上說(shuō)，第三部門(mén)很難被歸入私人企業(yè)部門(mén)或競(jìng)爭(zhēng)性工商部門(mén)，盡管它不屬于“純粹的”公共部門(mén)，將它稱之為“準(zhǔn)”公共部門(mén)是合理的。
三、關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍及其與行政管理學(xué)之同異
什么是公共管理學(xué)？簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是研究公共部 門(mén)管理過(guò)程及其規(guī)律的科學(xué)，主要是研究公共部門(mén)如何高效率地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的科學(xué)。既然公共部門(mén)既包括作為“純粹的”公共部門(mén)的政府組織，又包括作為“準(zhǔn)”公共部門(mén)的第三部門(mén)，因此，公共管理學(xué)不僅僅要研究政府組織的管理問(wèn)題，而且也要研究作為第三部門(mén)的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問(wèn)題。政府組織的管理問(wèn)題與第三部門(mén)的管理問(wèn)題共同構(gòu)成公共管理學(xué)的研究范圍。
從上述關(guān)于公共管理學(xué)的研究范圍的觀點(diǎn)看，公共管理學(xué)與目前我國(guó)學(xué)界所公認(rèn)的行政管理學(xué)至少在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在20世紀(jì)30年代，英語(yǔ)中的PublicAdministration一詞就被譯為“公共行政”，至80年代這一學(xué)科在我國(guó)恢復(fù)時(shí)，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學(xué)界的共同推動(dòng)下，行政管理學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科被很快地發(fā)展起來(lái)。從那個(gè)時(shí)候起，我國(guó)的行政管理學(xué)就被定義為研究政府組織及其管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律的科學(xué)，這是人所共知的事實(shí)。也就是說(shuō)，從目前我國(guó)的實(shí)際狀況看，行政管理學(xué)的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政府組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。至于第三部門(mén)的管理問(wèn)題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織的管理問(wèn)題、非政府公共機(jī)構(gòu)的管理問(wèn)題，則在行政管理學(xué)的視野之外。
據(jù)此，我們認(rèn)為，僅就研究范圍而言，行政管理學(xué)與公共管理學(xué)在以下方面是共同的：無(wú)論是行政管理學(xué)還是公共管理學(xué)都必須研究“純粹的”公共部門(mén)即政府組織的管理問(wèn)題，把探討政府組織如何高效率地運(yùn)用公共資源為社會(huì)提供更有效的公共服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重要研究?jī)?nèi)容。因此，政府部門(mén)的組織問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題、決策問(wèn)題、執(zhí)行問(wèn)題、監(jiān)督問(wèn)題及其管理過(guò)程中的規(guī)律性問(wèn)題，既是行政管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了行政管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問(wèn)題，也就是二者之間的相同點(diǎn)。
但是，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)至少在以下幾個(gè)方面存在著差別：
第一，公共管理學(xué)的研究領(lǐng)域不僅僅是作為“純粹的”公共部門(mén)的政府組織的管理及其規(guī)律問(wèn)題，而且還應(yīng)包括作為“準(zhǔn)”公共部門(mén)的第三部門(mén)的管理及其規(guī)律性問(wèn)題，而行政管理學(xué)的研究領(lǐng)域僅僅限于“純粹的”公共部門(mén)即政府組織的管理及其規(guī)律性問(wèn)題。僅就這一點(diǎn)而言，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)就存在著明顯的區(qū)別：前者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或者說(shuō)，前者所探討的范圍是后者的一部分。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。
第二，公共管理學(xué)所研究的是“純粹的”公共部門(mén)與“準(zhǔn)”公共部門(mén)管理過(guò)程中共有的規(guī)律性問(wèn)題。在公共部門(mén)中，“純粹的”公共部門(mén)與“準(zhǔn)”公共部門(mén)之間是存在著明顯區(qū)別的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也就是說(shuō)，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公共管理學(xué)的任務(wù)，而是行政管理學(xué)、公共事業(yè)管理學(xué)等學(xué)科的研究任務(wù)。同時(shí)，我們還應(yīng)看到，“純粹的”公共部門(mén)和“準(zhǔn)”公共部門(mén)既然都是公共部門(mén)，因此，它們除了具有各自特殊的管理方式和管理規(guī)律外，還應(yīng)有共同的管理方式和管理規(guī)律，研究各種公共部門(mén)所共有的管理方式和管理規(guī)律才是公共管理學(xué)的任務(wù)。由此看來(lái)，公共管理學(xué)的研究對(duì)象是全部公共部門(mén)所共有的管理方式與管理規(guī)律，而行政管理學(xué)的研究對(duì)象則僅僅是“純粹的”公共部門(mén)所特有的管理方式和管理規(guī)律。從這個(gè)意義上說(shuō)，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的研究對(duì)象之間的關(guān)系可以看成是一般與個(gè)別的關(guān)系。
第三，公共管理學(xué)所關(guān)注的是公共部門(mén)如何高效率地利用現(xiàn)有公共資源為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，它在研究“純粹的”公共部門(mén)即政府組織時(shí)，也是把政府組織當(dāng)成一個(gè)為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)的，研究的重點(diǎn)是如何把政府機(jī)構(gòu)自身管理好，以便更有效地為社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；在公共管理學(xué)看來(lái)，包括政府組織在內(nèi)的所有公共部門(mén)都是管理的客體，至于政府機(jī)構(gòu)作為管理社會(huì)公共事務(wù)的主體地位，公共管理學(xué)則關(guān)心不多，而這一點(diǎn)正是行政管理學(xué)所十分強(qiáng)調(diào)的。行政管理學(xué)把政府機(jī)構(gòu)既看成是管理的客體，又看成是管理的主體。當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的客體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要把政府機(jī)構(gòu)自身管理好；當(dāng)它把政府機(jī)構(gòu)看成是管理的主體時(shí)，它所強(qiáng)調(diào)的是要求政府把社會(huì)公共事務(wù)管理好。而在公共管理學(xué)的視野里，政府組織與工商企業(yè)一樣，只是性質(zhì)以及方式不同罷了。因此，公共管理學(xué)更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)自身的管理，而行政管理學(xué)則更強(qiáng)調(diào)公共部門(mén)（“純粹的”公共部門(mén)）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，這也是公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的區(qū)別。
【摘 要】企業(yè)行政管理對(duì)于企業(yè)的生存和發(fā)展都具有顯著的影響作用,是企業(yè)立足市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的根本保障。因此,正確認(rèn)識(shí)企業(yè)行政管理對(duì)于企業(yè)發(fā)展的重要性以及當(dāng)前企業(yè)行政管理存在的問(wèn)題,并提出相應(yīng)的改革措施與建議具有顯著的社會(huì)意義和現(xiàn)實(shí)意義。
【關(guān)鍵詞】行政管理;問(wèn)題;改革;發(fā)展
一、企業(yè)行政管理作用
有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,提高企業(yè)的總體效益。我國(guó)企業(yè)可以通過(guò)有效的行政管理促進(jìn)企業(yè)員工的學(xué)習(xí)與發(fā)展,建立學(xué)習(xí)型的先進(jìn)企業(yè);也可以積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)與設(shè)備,并且將其轉(zhuǎn)化到企業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展中去。這樣,就能夠提高我國(guó)企業(yè)的科技競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力,增強(qiáng)我國(guó)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
二、企業(yè)行政管理存在的問(wèn)題
(1)企業(yè)的行政管理往往被忽視,照搬黨政機(jī)關(guān)的模式過(guò)多。當(dāng)前,我國(guó)的很多企業(yè)都處于一種比較新興的發(fā)展階段,過(guò)多地重視企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益,把生產(chǎn)和銷售發(fā)展主要的地位,其他部門(mén)幾乎可有可無(wú)。尤其在一些中小型企業(yè)當(dāng)中,在管理方式上非常教條。有些企業(yè)甚至不去設(shè)置專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)和管理部門(mén),沒(méi)有系統(tǒng)的管理體系。(2)一些企業(yè)管理缺乏現(xiàn)代化模式,無(wú)法做到真正的現(xiàn)代化管理。這些企業(yè)在日常的行政管理中只是粗獷地進(jìn)行一些日常事務(wù)的登記。這樣不僅缺乏現(xiàn)代管理的手段,更是沒(méi)有現(xiàn)代管理的意識(shí),而帶來(lái)的后果往往是企業(yè)事務(wù)部透明,間接地導(dǎo)致員工積極性受損。(3)企業(yè)行政管理體系不健全。目前我國(guó)企業(yè)行政管理的關(guān)注點(diǎn)仍然較為集中在企業(yè)行政活動(dòng)中的具體事務(wù)上,例如辦公室的管理、后勤提供管理、檔案擺設(shè)管理等等,這樣的一種管理體系與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不匹配,從而也忽視了行政管理本身所能發(fā)揮的重大的作用。
三、企業(yè)行政管理改革措施
(1)選擇合適的企業(yè)行政管理模式。為了解決我國(guó)企業(yè)行政管理現(xiàn)存的一些問(wèn)題,有必要在考慮企業(yè)的實(shí)際需要和企業(yè)行政管理的特點(diǎn)的基礎(chǔ)上選擇合適的企業(yè)行政管理模式。企業(yè)行政管理必須時(shí)刻著眼于為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù),這要求企業(yè)行政管理部門(mén)甘當(dāng)幕后英雄,企業(yè)行政管理的理想境界應(yīng)該是“潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”。還必須強(qiáng)化企業(yè)行政管理部門(mén)的企業(yè)管理職能,社會(huì)上許多企業(yè)都設(shè)有企業(yè)管理部,但由于很大一部分企業(yè)管理職能往往還保留在企業(yè)行政管理部門(mén),“企管口”和“行政口”二者的職能往往發(fā)生重疊和沖突。為了避免這種互相重疊和沖突造成的互相削弱,“行政口”與“企管口”必須合而為一,要將一般企業(yè)的“企業(yè)管理部”的職能注入企業(yè)行政管理部門(mén),強(qiáng)化其企業(yè)管理職能。(2)選擇規(guī)范的企業(yè)行政管理模式。
目前我國(guó)企業(yè)行政管理中的“游擊作風(fēng)”、“打亂仗”的現(xiàn)象是我們應(yīng)當(dāng)大力反對(duì)的。企業(yè)行政管理是企業(yè)內(nèi)部管理不可缺少的一部分,如果沒(méi)有健全有效的內(nèi)部管理,企業(yè)的制定的各項(xiàng)規(guī)章制度就不可能得到很好的執(zhí)行,經(jīng)營(yíng)者也不可能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的失誤,從而給企業(yè)帶來(lái)敗局。所以為了改變這種現(xiàn)狀,企業(yè)行政管理的核心應(yīng)該在于設(shè)置合理有效的行政管理規(guī)章制度和結(jié)構(gòu)體制,使各部門(mén)各崗位在行政管理工作的協(xié)調(diào)下處于良好的運(yùn)作狀態(tài)。(3)聯(lián)系實(shí)際開(kāi)展工作。企業(yè)行政管理必須時(shí)刻著眼于為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益服務(wù),反對(duì)“為管理而管理”;必須堅(jiān)決擯棄形式主義,切實(shí)講究實(shí)效;必須大力講究勤儉節(jié)約,反對(duì)大手大腳;必須根據(jù)企業(yè)實(shí)際需要和可能采取靈活變通的方式方法,一切以企業(yè)利益為最高原則,反對(duì)泥古不化、因循守舊。(4)構(gòu)建企業(yè)行政管理新體系。首先要構(gòu)建企業(yè)行政管理的權(quán)力體系。構(gòu)建企業(yè)行政管理的權(quán)力體系就是設(shè)計(jì)企業(yè)行政架構(gòu),企業(yè)行政架構(gòu)的設(shè)計(jì)與應(yīng)時(shí)而變是企業(yè)行政管理的核心內(nèi)容,這一問(wèn)題主要涉及企業(yè)組織的概念、類型、治理結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的原理和內(nèi)容、企業(yè)組織力量的整合、行政流程的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、職能分解、崗位設(shè)置、人事相合等。其次要構(gòu)建企業(yè)行政管理的技術(shù)體系。企業(yè)行政管理需要技術(shù)支撐,企業(yè)行政管理的技術(shù)體系包括:企業(yè)行政管理中的領(lǐng)導(dǎo)與管理,這部分是關(guān)于在組織中行政管理人員如何進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)與管理的內(nèi)容;企業(yè)行政管理中的溝通與協(xié)調(diào);企業(yè)行政控制與監(jiān)督。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,企業(yè)行政管理對(duì)于企業(yè)的生存及發(fā)展具有重要的意義。有效的行政管理制度可以提高企業(yè)內(nèi)部員工的積極性,有效的行政管理制度可以保障企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,提高企業(yè)的總體效益。當(dāng)前國(guó)內(nèi)的企業(yè)行政管理存在管理模式單一、流于形式缺乏現(xiàn)代化管理模式等問(wèn)題,針對(duì)這些問(wèn)題企業(yè)應(yīng)該根據(jù)自身的發(fā)展特點(diǎn)以及企業(yè)文化積極構(gòu)建合適的、規(guī)范化的企業(yè)行政管理,為保證企業(yè)的長(zhǎng)足競(jìng)爭(zhēng)力,維持企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
行政管理及其有效性主要以科學(xué)、效率、效果、效益為基本著眼點(diǎn),立足于改革和創(chuàng)新,重在實(shí)效。它涵蓋著不同的層面,涉及到方方面面,是當(dāng)前我國(guó)整個(gè)改革進(jìn)程中日益引起人們關(guān)注的熱點(diǎn),也是改革總體推進(jìn)中一個(gè)至為重要的環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的深入展開(kāi),對(duì)日常行政的指揮、監(jiān)督、控制成為強(qiáng)烈的必需,科學(xué)化管理的需求日益上升。實(shí)踐證明管理者素質(zhì)的高低,在極大程度上影響著政務(wù)效率與質(zhì)量。對(duì)新時(shí)期行政管理科學(xué)化問(wèn)題的探討具有十分重要意義。
一、行政管理要達(dá)到理想的管理效果
管理是一個(gè)歷史范疇,其作為實(shí)踐是歷經(jīng)無(wú)數(shù)人的努力,步步演變,才走向科學(xué)化。從最初的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到工業(yè)化時(shí)期的泰羅制和福特制管理,管理開(kāi)始進(jìn)入科學(xué)管理時(shí)期,科學(xué)管理是由組織、協(xié)調(diào)、合作、發(fā)揮每個(gè)人最高的效率,實(shí)現(xiàn)最大的富裕等多種要素結(jié)合而成的?，F(xiàn)代行政管理正在發(fā)生一系列的趨勢(shì)性變化,行政體制的改革逐步深入。首先是從流行程序管理變?yōu)槌珜?dǎo)目標(biāo)管理。其次,是從單一管理發(fā)展為分層管理。再次,是從剛性管理發(fā)展為柔性管理。剛性管理強(qiáng)調(diào)硬性行政命令約束,管理思維是非此即彼,容不得權(quán)變。而柔性管理認(rèn)為管理存在彈性,管理者往往根據(jù)不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法,從而達(dá)到理想的管理效果。第四,從無(wú)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展為危機(jī)管理。
不僅僅是管理模式在變,管理的指導(dǎo)思想也在變。如“鯰魚(yú)效應(yīng)”和“木桶原理”,面對(duì)被管理者的差異與管理環(huán)節(jié)問(wèn)題的差異,最薄弱的那一個(gè)環(huán)節(jié),可能會(huì)導(dǎo)致管理上/:請(qǐng)記住我站域名/的麻煩與致命傷。因此,一名優(yōu)秀管理者應(yīng)從最薄弱環(huán)節(jié)改進(jìn)入手,去提升整體的管理績(jī)效。只有經(jīng)常性檢查,經(jīng)常性抓落實(shí),抓責(zé)任制的貫徹才會(huì)獲得滿意的管理效果?，F(xiàn)代科學(xué)還告訴管理者,如何將自己所管理的組織發(fā)展成為一個(gè)學(xué)習(xí)型的組織,已是十分迫切的問(wèn)題。傳統(tǒng)的管理認(rèn)為,被管理者一次充電,受益終生,知識(shí)、才能運(yùn)用只須儲(chǔ)備一次,便可應(yīng)付全部的挑戰(zhàn)。
二、現(xiàn)行行政管理存在的誤區(qū)
當(dāng)前,一些人戲稱流行的行政管理模式為“領(lǐng)導(dǎo)就是開(kāi)會(huì)、管理就是收費(fèi)、協(xié)調(diào)就是喝醉”,一些管理人士并將其作為管理上的金科玉律。這其實(shí)是行政管理庸俗化的表現(xiàn),是一認(rèn)識(shí)誤區(qū),在這種指導(dǎo)思想下進(jìn)行管理將貽害無(wú)窮。首先,將開(kāi)會(huì)布置任務(wù),理解為科學(xué)決策的替代,這首先是管理者的悲哀。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“會(huì)?！边B綿,管理者開(kāi)了會(huì)就等于事情完成了,長(zhǎng)此以往,落實(shí)工作成為頑癥。而沒(méi)有落實(shí)的政策一切都是空的,管理的效能無(wú)從體現(xiàn)。其次,管理的中心任務(wù)是什么,把管理權(quán)限混同于單項(xiàng)財(cái)權(quán)行使、賺錢(qián)的行為,這是極端簡(jiǎn)單化的表現(xiàn)。的確,好的管理可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益,但管理不是為了收費(fèi)了事。這是管理導(dǎo)向的錯(cuò)誤,會(huì)造成管理可有可無(wú),機(jī)構(gòu)形同虛設(shè),人浮于事,最終斷送了事業(yè)。再次,協(xié)調(diào)就是喝醉,這是將管理極端庸俗化的表現(xiàn)。當(dāng)然,協(xié)調(diào)是需要將方方面面的利益進(jìn)行平衡,對(duì)各方傾向、意見(jiàn)進(jìn)行妥協(xié),但絕對(duì)不是一喝了事。還有一種管理誤區(qū)就是多定制度,認(rèn)為有了制度就有了管理。從而導(dǎo)致規(guī)章多如牛毛,有否貫徹執(zhí)行則無(wú)人問(wèn)津。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)容易造成“文山”現(xiàn)象,管理者須簽閱大量的文件,哪有時(shí)間、精力去真正管理呢?其實(shí),有了制度不等于就有管理,有了制度,只是為管理準(zhǔn)備了一些基本前提、準(zhǔn)備了一些條件,這只是管理的開(kāi)始,實(shí)際上,被管理者是否自覺(jué)執(zhí)行這些規(guī)章,這需要監(jiān)控、需要調(diào)研,這都是管理題中之義。制訂過(guò)多的規(guī)章等于沒(méi)有規(guī)章,因此,規(guī)章過(guò)濫也會(huì)影響管理的效能。
三、加快行政體制改革是促進(jìn)政府管理創(chuàng)新的基本措施
1.推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換,推進(jìn)行政層次和行政機(jī)構(gòu)改革
政府首先要明確自己的身份:一是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者;二是良好社會(huì)環(huán)境的刨造者;三是人民群眾公共利益的維護(hù)者。而不應(yīng)該受某些利益集團(tuán)的左右。
在這個(gè)前提下。改革和完善政府職能要突出理順“四個(gè)關(guān)系”;理順政府與企業(yè)的關(guān)系;理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系;理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系;理順政府與社會(huì)中介組織的關(guān)系。不能“缺位”。針對(duì)當(dāng)前政府工作存在的“錯(cuò)位”現(xiàn)象。要強(qiáng)凋由“經(jīng)濟(jì)管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”,即轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。
2.推進(jìn)與行政管理相關(guān)的宏觀管理體制改革
在推進(jìn)行政管理體制改革中。不可避免地會(huì)涉及到與之相關(guān)的宏觀管理體制,如財(cái)政稅收改革、政府投資體制改革等。在財(cái)政體制改革方面,根據(jù)打造公共服務(wù)型政府的要求,應(yīng)建立、健全公共財(cái)政體制,科學(xué)界定中央政府與地方各級(jí)政府之間的財(cái)政責(zé)任,并相應(yīng)調(diào)整收支關(guān)系。
3.推進(jìn)與行政管理體制改革緊密相關(guān)的社會(huì)管理和政治體制改革
隨著市場(chǎng)化以及參與經(jīng)濟(jì)全球化的影響,我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)并正在繼續(xù)發(fā)生一系列新的變化。在這場(chǎng)中國(guó)歷史上從未有過(guò)的變遷面前。應(yīng)該說(shuō)社會(huì)體制改革是滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革的。如何推進(jìn)社會(huì)體制改革,協(xié)調(diào)多元力量之間的關(guān)系,以最充分地調(diào)動(dòng)一切積極因素,就成為制度創(chuàng)新的新課題,在探索社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)服務(wù)新機(jī)制,形成一套與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化和文化多元化相適應(yīng)的新型社會(huì)治理模式方面做出努力。此外,隨著人民群眾民主法治意識(shí)的增強(qiáng)和政治參與積極性的提高,對(duì)發(fā)展社會(huì)主義民主政治和落實(shí)依法治國(guó)基本方略也提出了新的要求。
論文摘要:行政管理 政府行為 行政行為
論文摘要摘要:當(dāng)前行政管理面臨新的形勢(shì),但我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制在觀念、管理方式、程序、隊(duì)伍建設(shè)和管理水平方面跟時(shí)代要求存在一定差距。按照政府行為的科學(xué)性、民主性、法治性要求,行政管理必須在嚴(yán)格依法行政、轉(zhuǎn)變政府職能、完善行政程序、加強(qiáng)行政監(jiān)督方面做出切實(shí)努力。
進(jìn)入新時(shí)期,我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面既迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇,也面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。新的形勢(shì)對(duì)我國(guó)社會(huì)的影響是全方位的,非凡是在政治領(lǐng)域,其對(duì)我國(guó)的整個(gè)政府管理體系帶來(lái)了巨大的沖擊,促使我們必須正視現(xiàn)行行政管理體制中存在的新問(wèn)題,并探索使之完善并適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行政管理模式。
一、我國(guó)行政管理中存在的新問(wèn)題和不足
首先,我國(guó)現(xiàn)行的行政管理觀念有待改變。改革開(kāi)放*&多年來(lái),我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化,尤其是為了適應(yīng)以市場(chǎng)取向?yàn)橹鲗?dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,進(jìn)行了四次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革,取得了很大的成就。但是,整個(gè)行政管理體制的改革仍然滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,市場(chǎng)培植資源的運(yùn)行機(jī)制尚未完善,社會(huì)保障體系方面的改革進(jìn)展緩慢,尤其是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一些行政管理觀念尚未擯棄,諸如直接干預(yù)、微觀管理、人治管理等,在部分人的頭腦中根深蒂固;相反,許多和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念,如民主參和的管理、法治化管理、自治管理等,又尚未建立起來(lái)。假如不及時(shí)解決這個(gè)新問(wèn)題,將難以和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)要求下,首先約束的是政府行為,要求政府必須遵守市場(chǎng)法則,制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則,盡快樹(shù)立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理觀念,加快行政體制改革的步伐,清除舊的管理體制、觀念和壟斷利益。我們要盡快擯棄那些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的、被實(shí)踐證實(shí)已經(jīng)是過(guò)時(shí)了的行政管理理念,形成新的符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理理念。
其次,我國(guó)現(xiàn)行的行政管理方式有待改進(jìn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求在一切行政管理活動(dòng)中,必須堅(jiān)持以法律手段為主,尤其是在對(duì)外活動(dòng)中必須按照國(guó)際慣例辦事,和國(guó)際接軌。為此,必須盡快建立起一個(gè)統(tǒng)一的、穩(wěn)定的、健全的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系,提高政府管理人員的法律意識(shí)。中國(guó)在加入,-.的談判中,承諾按照,-.規(guī)則辦事/即應(yīng)該按照被時(shí)間和實(shí)踐檢驗(yàn)了的、被大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)接受和公認(rèn)的、迄今為止仍被視為公正和節(jié)約成本的國(guó)際規(guī)則辦事,再也不能片面強(qiáng)調(diào)所謂的“中國(guó)國(guó)情”“、中國(guó)特色”。過(guò)去,我們雖然也宣稱要按國(guó)際規(guī)則辦事,但往往是中國(guó)化的“國(guó)際慣例”,如我國(guó)目前雖然也實(shí)行了工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)制度這樣一些國(guó)際慣例,但由于缺乏有效的制約機(jī)制,在實(shí)際操作過(guò)程中往往不盡如人意。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì) 0個(gè)國(guó)家投資項(xiàng)目的稽查發(fā)現(xiàn),其中真正公開(kāi)、公平招投標(biāo)的只有’1,有"21的項(xiàng)目招投標(biāo)失靈,未嚴(yán)格按照規(guī)定的要求進(jìn)行。我們要切實(shí)改變行政管理方式,堅(jiān)持以法律手段為主,建立一套規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系,并使這套法律體系和國(guó)際上的規(guī)則相銜接,以便形成真正公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。就目前而言,必須系統(tǒng)地清理各部門(mén)的法律、法規(guī),對(duì)那些不符合法治精神的法規(guī)、規(guī)章,必須逐步進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善。
第三,我國(guó)行政管理的程序有待完善。我國(guó)至今尚沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序立法,既缺乏行政程序的憲法規(guī)范,也沒(méi)有缺乏法典化的行政程序予以規(guī)則。并且在現(xiàn)有的行政程序立法中,往往重事后程序,輕事前和事中程序。行政程序的參和性弱,公開(kāi)度低,對(duì)違反行政程序的責(zé)任追究制度不健全。行政程序的參和性的強(qiáng)弱和公開(kāi)度的高低,是行政程序民主化程度的重要體現(xiàn)。在我國(guó),相當(dāng)一部分行政程序缺乏民主性和參和性,沒(méi)有說(shuō)明理由、聽(tīng)證程序,甚至于當(dāng)事人沒(méi)有申訴權(quán)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要我們按照行政管理程序辦事,提高辦事的效率,真正做到政務(wù)公開(kāi)和依法行政。這對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政程序提出了新的要求,必須按照法治化的要求構(gòu)建完備、透明、適應(yīng)國(guó)際規(guī)則的行政程序體系。
第四,我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平有待提高。由于各種原因,我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平在很多方面還不能適應(yīng)新時(shí)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理提出的要求。從總體上來(lái)看,我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)還不高,政府行政管理水平也比較低,開(kāi)放市場(chǎng)后,國(guó)外企業(yè)進(jìn)來(lái)了,要求和國(guó)內(nèi)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng),從而需要政府提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,尤其是對(duì)各級(jí)政府的行政管理能力、管理水平、工作效率和公務(wù)員的素質(zhì)提出了更高的要求。非凡是各級(jí)政府的決策水平和行政領(lǐng)導(dǎo)的決策能力,這也是政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。所以說(shuō),在新的形勢(shì)下,我們必須不斷提高公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和行政管理水平。
二、完善行政管理對(duì)政府行為的要求
完善行政管理對(duì)政府行為提出了新的要求,這主要表現(xiàn)在以下三方面。首先,政府行為的民主性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,企業(yè)而非政府才是唯一的經(jīng)濟(jì)主體,企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是其主體地位的真正體現(xiàn)。政府應(yīng)將蠶食、侵奪企業(yè)的權(quán)利還給企業(yè),政府行為的政治價(jià)值定位是追求民主。通觀歷史,國(guó)家權(quán)力重心下移是歷史的潮流和內(nèi)在選擇,其趨向表現(xiàn)為國(guó)家本位讓位于社會(huì)本位,官本位讓位于民本位。入世后,中國(guó)的這一歷史進(jìn)程必將加快。民主在經(jīng)濟(jì)緯度上表現(xiàn)為企業(yè)主位,在政治緯度上則凸現(xiàn)為人民主位,政府政治行為的民主性是其經(jīng)濟(jì)民主性的集中體現(xiàn),社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的地位不斷強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn),必然促使其作為政治主體地位的強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn),這一歷史進(jìn)程是不可逆轉(zhuǎn)的。按照市場(chǎng)規(guī)則運(yùn)作決非僅在經(jīng)濟(jì)框架范圍,更是政治觀念、制度設(shè)計(jì)及運(yùn)作等方面的一系列變革。民主憲政觀念下的傳統(tǒng)文化改造、構(gòu)筑民主的生存土壤對(duì)我們而言決非輕松,更非過(guò)時(shí)。政府行為的民主性是經(jīng)濟(jì)民主的迫切需要,這就要求我們的政治制度設(shè)計(jì)、運(yùn)作符合民主的人文關(guān)懷,擯除傳統(tǒng)體制下的政府行為的非民主性及民主不充分性,加快由管理行政向服務(wù)行政的現(xiàn)代政治行為模式轉(zhuǎn)換。政府行為的民主性是其科學(xué)性的前提。廣泛、充分地實(shí)現(xiàn)民主,汲取社會(huì)力量和資源,才可能從根本上保證政府行為科學(xué)性的實(shí)現(xiàn)。
其次,政府行為的科學(xué)性。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),非凡 是加入世界貿(mào)易組織,并不僅僅意味著中國(guó)以更加開(kāi)放的姿態(tài)融入世界經(jīng)濟(jì),更意味著政府應(yīng)在全球視角下解讀其管理行為。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融合,政府間的交融、溝通進(jìn)一步加強(qiáng)。借此機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)、借鑒它國(guó)政府行為所體現(xiàn)出的時(shí)代進(jìn)步意義和科技成果,可以促進(jìn)我國(guó)政府行為的科學(xué)性。電子政府和網(wǎng)絡(luò)政府的迅速成長(zhǎng),行政信息的快速膨脹、政府行為的公開(kāi)性和透明性等都需要我國(guó)政府?dāng)[脫傳統(tǒng)的和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的陳舊管理模式和管理行為。同時(shí),在加入世界統(tǒng)一大市場(chǎng)后我國(guó)和世界的交往將進(jìn)一步加深,和此相適應(yīng),政府間交流也應(yīng)上升一個(gè)更高層次,諸如選派優(yōu)秀的公務(wù)人員出國(guó)學(xué)習(xí)、交流,邀請(qǐng)國(guó)外優(yōu)秀的管理專家到我國(guó)講學(xué),加強(qiáng)政府間信息的溝通等。政府行為的科學(xué)性體現(xiàn)的是和意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念無(wú)關(guān)的實(shí)踐理性,是全人類共同的進(jìn)化文明。從政府行為的行政成本而言,科技界乃至政府內(nèi)部都應(yīng)努力提高我國(guó)行政技術(shù)的科技含量。在追求政府行為科學(xué)性的過(guò)程中,努力降低行政成本,這也是企業(yè)化政府、廉價(jià)政府的內(nèi)在要求。
第三,政府行為的法治性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì),法治文明的成熟性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的必要條件。政府行為的法治性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中社會(huì)主體對(duì)政府行為的必然要求,也是政府面臨的一次嚴(yán)重挑戰(zhàn)。不論是具體行政行為,還是抽象行政行為,不但要符合形式法治的要求,更要符合實(shí)質(zhì)法治的要求;不僅要符合實(shí)體正義的內(nèi)涵,更要符合程序正義的內(nèi)涵。在法治行政下,社會(huì)的主體地位從以往隱性、附從地位上升到顯性、主體地位。政府行為的法治性要求立法、司法、執(zhí)法、普法等諸環(huán)節(jié)加強(qiáng)法治建設(shè),即嚴(yán)格依法行政,樹(shù)立法律在社會(huì)生活中的最高權(quán)威和終裁的法治意識(shí)。政府公務(wù)人員應(yīng)該率先垂范,任何對(duì)法治的破壞即是對(duì)正義的最大諷刺。政府行為的法治性應(yīng)在開(kāi)放性、全球性的視角下,面向世界,面向現(xiàn)代化,更多地和國(guó)際接軌,而非盲目自閉地強(qiáng)調(diào)特色。從形式法治到實(shí)質(zhì)法治,從法制行政到法治行政,對(duì)我們而言仍有很長(zhǎng)的路要走,就目前而言,要有效地控制政府權(quán)力、規(guī)范政府行為、構(gòu)筑社會(huì)權(quán)利的保障機(jī)制,這是政府行為法治性實(shí)現(xiàn)的重要舉措。
三、完善行政管理的途徑
適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì),大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新形勢(shì)和依法治國(guó)的進(jìn)程,建設(shè)法治政府,必須從以下幾個(gè)方面著手,完善我國(guó)行政管理體制。
首先,嚴(yán)格依法行政,將行政行為契合在法律和理性的框架之內(nèi)。依法行政就要做到既嚴(yán)格地合法行政,又充分地合理行政。實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行;沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,必須遵循公平、公正的原則。平等對(duì)待行政管理相對(duì)人,不偏私、不歧視。自由裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)?shù)姆赡康?排除不相關(guān)因素的干擾;所采取的辦法和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng);行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的,應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。
其次,轉(zhuǎn)變政府職能,深化行政管理體制改革。要依法界定和規(guī)范經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能;推進(jìn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi),實(shí)行政府公共管理職能和政府履行出資人職能分開(kāi),充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性功能。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段管理經(jīng)濟(jì),依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職能,保證市場(chǎng)監(jiān)管的公正性和有效性,打破部門(mén)保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷,建設(shè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的方式,切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí),完善政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。建立健全統(tǒng)一、公開(kāi)、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制,強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí),簡(jiǎn)化公共服務(wù)程序,降低公共服務(wù)成本。
第三,加快行政程序建設(shè),保證行政相對(duì)人的程序權(quán)利。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。在行政管理過(guò)程中,要公平、公正、公開(kāi),聽(tīng)取行政管理相對(duì)人的意見(jiàn),要依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參和權(quán)和救濟(jì)權(quán),并嚴(yán)格實(shí)行回避的制度。要切實(shí)保證行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人,事前陳述和申辯,事后申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟,以及對(duì)重大事項(xiàng),要求聽(tīng)證的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的,必須在行政決定中說(shuō)明理由。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使權(quán)力侵犯人民群眾切身利益的,嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。通過(guò)法律化和制度化的完備規(guī)范,切實(shí)保護(hù)行政管理相對(duì)人的程序權(quán)利。
第四,完善行政管理監(jiān)督制度和機(jī)制,強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督。要完善人大監(jiān)督,對(duì)行政規(guī)章和規(guī)范性文件,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實(shí)行依法報(bào)送備案的制度,對(duì)報(bào)送備案的規(guī)章和規(guī)范性文件,權(quán)力機(jī)關(guān)必須依法嚴(yán)格審查,做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾,不能使這種備案審查流于形式。要完善司法審查制度,人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對(duì)行政管理活動(dòng)依法實(shí)施監(jiān)督,對(duì)行政行為的合法性予以審查。同時(shí),還必須加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督。包括強(qiáng)化上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和專門(mén)監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度,通過(guò)層級(jí)監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的監(jiān)督。強(qiáng)化監(jiān)察、審計(jì)等專門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作,并和檢察機(jī)關(guān)密切配合,互通有無(wú),形成監(jiān)督合力。最后,要完善 政協(xié)的民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督以及新聞?shì)浾摫O(jiān)督。通過(guò)拓寬監(jiān)督渠道,完善監(jiān)督機(jī)制,促使行政管理工作嚴(yán)格依法、公正地進(jìn)行
內(nèi)容摘要:旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個(gè)重要內(nèi)容,它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。本文在對(duì)我國(guó)旅游景區(qū)資源特征分析的基礎(chǔ)上,從委托理論的角度提出了我國(guó)公共資源型景區(qū)的行政管理模式,促進(jìn)我國(guó)旅游景區(qū)的健康持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:旅游景區(qū) 行政管理 管理模式
旅游景區(qū)行政管理是旅游行政管理的一個(gè)重要內(nèi)容,它直接關(guān)系到旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)公共行政管理和旅游行政管理的基本理論觀點(diǎn),旅游景區(qū)行政管理可以初步理解為:從中央到地方的各級(jí)人民政府,通過(guò)其授權(quán)的相關(guān)旅游職能機(jī)構(gòu),依據(jù)國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)、方針、遵循旅游景區(qū)自身的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn),對(duì)本國(guó)、本地區(qū)的旅游景區(qū)進(jìn)行總體管理和綜合調(diào)控的過(guò)程。簡(jiǎn)言之,就是旅游行政部門(mén)對(duì)旅游景區(qū)的總體管理。
張聽(tīng)竹對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的政府規(guī)制研究中指出,應(yīng)取消地方政府對(duì)公共資源類景區(qū)的直接管理,使旅游景區(qū)變成一個(gè)小級(jí)別的行政單位,把資源保護(hù)的職能內(nèi)生化,將旅游景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)一體化,而劉秉升卻認(rèn)為旅游景區(qū)作為旅游經(jīng)營(yíng)單位,從事企業(yè)化經(jīng)營(yíng),政府在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)管理的力度,尤其是法制管理、規(guī)劃管理及技術(shù)管理。張凌云認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)旅游景區(qū)實(shí)行行政事業(yè)性管理必須采取市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式,推行企業(yè)化管理。張吉林在研究我國(guó)西部旅游景區(qū)管理模式時(shí)認(rèn)為采用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)委托的方式可能更有利于政府和企業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
旅游景區(qū)資源特征分析
(一)景區(qū)資源壟斷性特征
旅游景區(qū)位置的獨(dú)特性、資源特點(diǎn)的唯一性、景區(qū)資產(chǎn)的不可分割性、游客觀光體驗(yàn)的差異性,決定了景區(qū)的不可替代性和自然壟斷性。這種自然壟斷性意味著對(duì)景區(qū)經(jīng)營(yíng)者收費(fèi)必須實(shí)施經(jīng)濟(jì)管制,否則,景區(qū)經(jīng)營(yíng)者可能濫用其壟斷地位,為獲取壟斷利潤(rùn)而制定較高價(jià)格,從而損害公眾利益的實(shí)現(xiàn)。
(二)景區(qū)資源公共物品特征
經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明,公共物品在不具有排它性的同時(shí),根據(jù)其有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性又可分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。準(zhǔn)公共物品一個(gè)非常重要的特點(diǎn)就是具有“擁擠性”,即公有資源消費(fèi)者的數(shù)目從零增加到某一個(gè)可能大的正數(shù),即擁擠點(diǎn)時(shí),公有資源消費(fèi)就顯得十分擁擠。在沒(méi)有超過(guò)擁擠點(diǎn)的范圍內(nèi),可以增加額外的消費(fèi)而不會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng),即每增加一個(gè)消費(fèi)者的邊際成本為零;當(dāng)超過(guò)擁擠點(diǎn)之后,增加更多的消費(fèi)者將減少所有消費(fèi)者的效用,增加額外消費(fèi)者的邊際成本趨于無(wú)窮大。按照以上理論,風(fēng)景名勝資源無(wú)疑屬于準(zhǔn)公共物品。
(三)景區(qū)資源外部性特征
景區(qū)資源外部性表現(xiàn)為旅游者的消費(fèi)不僅可以給景區(qū)帶來(lái)收益,而且景區(qū)所在地居民也都能從中獲利。因?yàn)槁糜萎a(chǎn)品不僅可以給游客帶來(lái)休閑和娛樂(lè),提高所在地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量而且?guī)?dòng)了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高了當(dāng)?shù)氐闹?增加了就業(yè)機(jī)會(huì)與隱性收入,從而提高了當(dāng)?shù)氐恼w社會(huì)福利,旅游地整體形象的推廣能大大促進(jìn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展,會(huì)使旅游目的地的企業(yè)從形象推廣中獲得收益。
(四)景區(qū)資源信息不對(duì)稱性
信息不對(duì)稱性是指經(jīng)濟(jì)效益的雙方對(duì)商品價(jià)格與質(zhì)量的有關(guān)信息了解程度不一致。在選擇出行旅游時(shí),旅游目的地對(duì)旅游者來(lái)說(shuō)是一個(gè)陌生的對(duì)象,旅游者在獲得關(guān)于產(chǎn)品的信息方面處于劣勢(shì),旅游產(chǎn)品的提供者與需求者顯然在信息方面存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的紊亂,甚至?xí)霈F(xiàn)“劣品驅(qū)逐良品”的現(xiàn)象。景區(qū)資源只有通過(guò)政府正確信息的才能實(shí)現(xiàn)資源合理利用及社會(huì)公平。
基于委托理論的旅游景區(qū)行政管理模式
(一)委托理論概述
委托理論是過(guò)去30多年里契約理論最重要的發(fā)展之一。它是20世紀(jì)60年代末70年代初一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過(guò)深入研究企業(yè)內(nèi)部信息不對(duì)稱和激勵(lì)問(wèn)題發(fā)展起來(lái)的。委托理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下,委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)人。委托關(guān)系也廣泛地存在于旅游業(yè)中, 但是在旅游業(yè)中的研究和應(yīng)用卻幾乎空白。
委托關(guān)系是隨著生產(chǎn)力大發(fā)展和規(guī)模化大生產(chǎn)的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。其原因一方面是生產(chǎn)力發(fā)展使得分工進(jìn)一步細(xì)化,權(quán)利的所有者由于知識(shí)、能力和精力的原因不能行使所有的權(quán)利了;另一方面專業(yè)化分工產(chǎn)生了一大批具有專業(yè)知識(shí)的人,他們有精力、有能力行使好被委托的權(quán)利。實(shí)際上不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托關(guān)系。為了使人的行為符合委托人的效用函數(shù),委托人一方面對(duì)其人進(jìn)行激勵(lì);另一方面充分發(fā)揮“經(jīng)理人市場(chǎng)”的監(jiān)督作用。
(二)委托管理模式
如果說(shuō)公共型景區(qū)資源特征是旅游行政管理委托模式的必要性,那么旅游景區(qū)企業(yè)作為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算和承擔(dān)民事義務(wù)的企業(yè)則有權(quán)利根據(jù)自己的實(shí)際以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出。依據(jù)委托理論,旅游景區(qū)資源行政管理過(guò)程中就產(chǎn)生了一系列的委托關(guān)系。
旅游景區(qū)實(shí)施委托模式的建議
(一)完善相關(guān)法律法規(guī)
目前,國(guó)家所頒布的有關(guān)旅游區(qū)(點(diǎn))經(jīng)營(yíng)管理上的主要法律文件有《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》以及《旅游景區(qū)(點(diǎn))的質(zhì)量等級(jí)規(guī)劃與評(píng)定》等。這些規(guī)定在一定程度上規(guī)范了旅游景區(qū)(點(diǎn))的經(jīng)營(yíng),促進(jìn)了環(huán)境與資源的保護(hù)。但是,也應(yīng)看到,隨著旅游業(yè)的發(fā)展,旅游景區(qū)在旅游業(yè)中的地位、作用已經(jīng)不可同日而語(yǔ),其所面臨的制約性因素也相繼發(fā)生了變化,一些條例在立法的高度和操作性上都已無(wú)法適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的需要。
此外,有很多是以“暫行條例”、“暫行規(guī)定”、“暫行辦法”等形式存在。這種法律的不成熟和不穩(wěn)定大大削弱了旅游法律的權(quán)威性,使其對(duì)旅游活動(dòng)的管理、規(guī)范、指導(dǎo)和保障作用等功能被大大削弱。因此,旅游行政管理部門(mén)在對(duì)現(xiàn)有的旅游法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上,對(duì)不同歸口管理單位的法律法規(guī)進(jìn)行整合至關(guān)重要;同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)旅游行政執(zhí)法的力度,統(tǒng)一處理旅游違法行為;此外,還可借鑒國(guó)際旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的旅游立法經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)旅游法制建設(shè)的現(xiàn)代化和國(guó)際化進(jìn)程。
(二)合理規(guī)劃旅游景區(qū)
目前,在旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,由于旅游資源大多屬于公共資源,大部分經(jīng)營(yíng)者、管理者都只追求其經(jīng)濟(jì)利益,規(guī)劃缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性,過(guò)度開(kāi)發(fā)、先開(kāi)發(fā)后治理的現(xiàn)象普遍存在。這就要求有關(guān)部門(mén)摒棄以往的資源導(dǎo)向的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略,轉(zhuǎn)向創(chuàng)新規(guī)劃開(kāi)發(fā)。創(chuàng)新規(guī)劃開(kāi)發(fā)即景區(qū)必須面向市場(chǎng)、適應(yīng)市場(chǎng)、對(duì)內(nèi)部資源進(jìn)行篩選加工。因此,國(guó)家相關(guān)旅
游行政部門(mén)特別是各地方政府旅游局首先應(yīng)對(duì)旅游規(guī)劃工作給予足夠的重視。其次在規(guī)劃編制單位由旅游行政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo),規(guī)劃編制完成后力求認(rèn)真實(shí)施,使其在開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)景區(qū)的過(guò)程中注重景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,加強(qiáng)對(duì)景區(qū)資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù),將短期利益和長(zhǎng)期利益結(jié)合起來(lái),以實(shí)現(xiàn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。此外,在景區(qū)的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中要顧及到周圍社區(qū)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)共贏局面。
(三)景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離
景區(qū)景點(diǎn)多頭管理是我國(guó)目前旅游景區(qū)發(fā)展過(guò)程中面臨的一大頑疾,而其中最令人關(guān)注的就是旅游景區(qū)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題。因此,政府作為國(guó)家的最高管理者應(yīng)該繼續(xù)推行產(chǎn)權(quán)制度改革,不僅要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi),把一部分職能轉(zhuǎn)讓給有能力、有責(zé)任的企業(yè)和承包商,從宏觀上給予企業(yè)一定的指導(dǎo);而且政府應(yīng)根據(jù)景區(qū)資源隸屬不同的行政管理主體的現(xiàn)狀,基于委托理論,把旅游行政管理部門(mén)應(yīng)該作為國(guó)家旅游資源歸口管理的唯一法人,集中行使景區(qū)的行政管理權(quán),原有歸口部門(mén)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督管理和委托管理。這樣一來(lái),旅游管理部門(mén)就有了明確的權(quán)限和職能,企業(yè)有了明確的責(zé)任,激發(fā)了企業(yè)的積極性和熱情。
(四)改善景區(qū)投資環(huán)境以擴(kuò)寬資金來(lái)源
雖然近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視旅游業(yè)的發(fā)展,相繼投入了大量資金,但是單靠政府單方面的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,致使許多景區(qū)景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目得不到資金支持。因此,積極營(yíng)造良好的投資環(huán)境,吸引和引導(dǎo)投資成為擺在地方旅游管理部門(mén)眼前的迫切問(wèn)題。首先,要積極促成平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。由于中國(guó)旅游企業(yè)以中小型為主,因此個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展旅游業(yè)、完善旅游各個(gè)領(lǐng)域供給方面具有特殊意義。但是目前大多自有資本運(yùn)作時(shí),不能享受外資企業(yè)所得稅方面的優(yōu)惠政策。此外,在費(fèi)改稅之后,部分收費(fèi)項(xiàng)目模糊,因企業(yè)而定,在這種情況下旅游企業(yè)通常要承擔(dān)比其他企業(yè)重的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。部分地區(qū)的相關(guān)部門(mén)巧立名目,對(duì)景區(qū)內(nèi)的企業(yè)亂攤派,這就需要旅游主管部門(mén)對(duì)亂收費(fèi)現(xiàn)象予以制止,提高企業(yè)投資的積極性,增加企業(yè)投資的信心。其次,增大銀行貸款力度。旅游管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著發(fā)展旅游業(yè)的目的對(duì)旅游項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化財(cái)務(wù)分析,做可行性研究和宣傳,以贏得銀行的信任和支持,努力增大銀行的貸款規(guī)模;再次,采用景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)各出一部分資金的辦法成立旅游發(fā)展專項(xiàng)基金,由旅游管理部門(mén)負(fù)責(zé)基金的具體運(yùn)作,景區(qū)資源歸口管理單位、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)給予一定的監(jiān)督以保證資金的實(shí)際用途。
(五)注重交叉地帶景區(qū)的開(kāi)發(fā)與管理
目前,處在交叉地帶的許多景區(qū)景點(diǎn),由于在行政劃分上同時(shí)屬于多個(gè)地區(qū)管理,導(dǎo)致出現(xiàn)了實(shí)際上的無(wú)人管理,或只從自己受益的角度規(guī)劃與開(kāi)發(fā),注重局部利益,沒(méi)有形成大旅游的觀念。鑒于全國(guó)都存在許多處在交叉地帶的旅游資源,建議在這些區(qū)域打破行政界限成立高于行政劃分之上的專門(mén)的旅游發(fā)展組織,負(fù)責(zé)交叉地帶旅游資源的規(guī)劃與開(kāi)發(fā),地方不再對(duì)其進(jìn)行直接管理,而是托管形式。該組織直屬上一級(jí)旅游局并對(duì)其負(fù)責(zé),但在景區(qū)的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)過(guò)程中地方各級(jí)相關(guān)部門(mén)要給予一定的配合和支持,爭(zhēng)取發(fā)揮特有資源的優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的共贏局面。
(六)加強(qiáng)景區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)與管理
雖然目前旅游從業(yè)人員日漸增多,但其從業(yè)人員整體素質(zhì)水平層次不齊。根據(jù)《中國(guó)旅游業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃和2015年、2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》要求,首先制訂旅游人才建設(shè)整體規(guī)劃。其次,從委托理論出發(fā),對(duì)旅游從業(yè)人員進(jìn)行指定地點(diǎn)的集中培訓(xùn),提升區(qū)域整體服務(wù)質(zhì)量。此外,加強(qiáng)對(duì)旅游教育的管理,包括控制和調(diào)整旅游教育整體結(jié)構(gòu);強(qiáng)化旅游人才素質(zhì)教育;加強(qiáng)旅游學(xué)科和課程建設(shè)等。
【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國(guó)家服務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對(duì)象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價(jià)值取向。在社會(huì)主義初級(jí)階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國(guó)家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。
【關(guān) 鍵 詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度
21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國(guó)政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)，并自覺(jué)把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評(píng)判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評(píng)判尺度。
一、服務(wù)：21世紀(jì)中國(guó)行政管理的職能設(shè)計(jì)
管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國(guó)政府必然也應(yīng)樹(shù)立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進(jìn)行職能的再設(shè)計(jì)。
1.管理就是服務(wù) 管理是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會(huì)主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國(guó)家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴(yán)重的利益沖突，各組織成員為避免無(wú)謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來(lái)，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護(hù)組織及其成員的利益。同時(shí)，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國(guó)家政府），管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。管理的實(shí)質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。
2.服務(wù)是政府職能的必然選擇 政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織。隨著社會(huì)的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會(huì)之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過(guò)是服務(wù)的對(duì)象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會(huì)組織中的一種，也是為社會(huì)需要而存在，為社會(huì)利益而存在。因而，它必須為促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步服務(wù)，為社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能?，F(xiàn)代西方各國(guó)政府的職能再設(shè)計(jì)也正是出于這種選擇。
20世紀(jì)70年代開(kāi)始，西方各國(guó)行政管理陷入信任危機(jī)，引起了國(guó)際性的公共管理改革，要求政府的職能進(jìn)行重新定位和設(shè)計(jì)。西方各國(guó)通過(guò)多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開(kāi)始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國(guó)的行政管理，離不開(kāi)國(guó)際公共行政發(fā)展的歷史背景和時(shí)代特殊性，更何況中國(guó)政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實(shí)現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。
3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實(shí)踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強(qiáng)調(diào)行政管理。這首先是因?yàn)?，我們的各?jí)領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒(méi)有意識(shí)到政府就是服務(wù)機(jī)關(guān)，政府的職能就是為公民、為國(guó)家、為社會(huì)服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭(zhēng)取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對(duì)政府過(guò)分依賴。公民更是“勢(shì)單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒(méi)意識(shí)到自己的權(quán)力，自然也不對(duì)政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力。現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹(shù)立新的行政理念，從制度和體制及運(yùn)作機(jī)制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認(rèn)識(shí)自己的權(quán)力，爭(zhēng)取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動(dòng)要求政府提供服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。
二、政府該為誰(shuí)服務(wù)
既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰(shuí)服務(wù)呢？
1.為公民服務(wù) 從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認(rèn)為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來(lái)自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護(hù)全體公民的公共利益，維護(hù)和平的社會(huì)秩序，充當(dāng)公民的忠實(shí)“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機(jī)關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，它們的運(yùn)轉(zhuǎn)和活動(dòng)靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來(lái)供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。
經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，政府管理過(guò)程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費(fèi)者，政府存在的目的就是滿足“消費(fèi)者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭(zhēng)取消費(fèi)者的支持。 按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。
各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個(gè)觀點(diǎn)：政府必須為公民服務(wù)。
2.為國(guó)家服務(wù) 行政管理是國(guó)家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過(guò)自身的管理活動(dòng)來(lái)發(fā)揮、實(shí)現(xiàn)國(guó)家的職能，執(zhí)行國(guó)家的意志。它不可能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在。任何行政管理活動(dòng)都服從于國(guó)家、服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)。行政管理在本質(zhì)上是為國(guó)家服務(wù)的，政府代表并為國(guó)家的利益開(kāi)展活動(dòng)
。
任何國(guó)家都有安全的需要，從內(nèi)外兩個(gè)方面表現(xiàn)出來(lái)。 內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。政府為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部安全，維護(hù)統(tǒng)治，一方面要代表國(guó)家利用暴力工具強(qiáng)制被統(tǒng)治階級(jí)服從國(guó)家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級(jí)的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護(hù)內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級(jí)利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國(guó)家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國(guó)侵犯，維護(hù)國(guó)家的尊嚴(yán)。政府代表國(guó)家通過(guò)外交、戰(zhàn)爭(zhēng)等方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家的這種安全需要。
在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級(jí)還要努力發(fā)展本國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府通過(guò)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理職能，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國(guó)家與它國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)和科技等方面的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行綜合國(guó)力的較量，也是政府為國(guó)家服務(wù)的應(yīng)有之義。
3.為社會(huì)服務(wù) 政府職能除了為國(guó)家服務(wù)和具有強(qiáng)制性的一面之外，還具有為社會(huì)服務(wù)的非強(qiáng)制性的一面，這是由國(guó)家和社會(huì)關(guān)系決定的。專制社會(huì)，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國(guó)家日益凌駕于社會(huì)之上，對(duì)社會(huì)超常控制?，F(xiàn)代民主社會(huì)，才真正體現(xiàn)了社會(huì)決定國(guó)家，國(guó)家按照社會(huì)的指意運(yùn)作的內(nèi)在涵義。國(guó)家與社會(huì)的這種關(guān)系“具體化為政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會(huì)、國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系”，所以， 國(guó)家要為社會(huì)服務(wù)。政府則代表國(guó)家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場(chǎng)服務(wù)，如“培育市場(chǎng)體系、制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行宏觀調(diào)控、克服市場(chǎng)缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會(huì)良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護(hù)、治理污染、維護(hù)生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。
三、21世紀(jì)中國(guó)政府：掌舵而非劃槳
“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”。 政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國(guó)各級(jí)政府必須思考的關(guān)鍵問(wèn)題。
1.掌舵與劃槳 現(xiàn)代國(guó)家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳?jiǎng)t是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來(lái)理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。
2.掌舵而非劃槳 彼得·德魯克在《不連續(xù)的時(shí)代》一書(shū)中說(shuō)：“我們面對(duì)的不是‘國(guó)家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個(gè)龐大的但軟弱無(wú)力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實(shí)干’讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府”。我們需要一個(gè)能夠以治理而實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)‘實(shí)干’的政府，不是一個(gè)‘執(zhí)行’的政府，這是一個(gè)‘治理’的政府”。當(dāng)代管理者也認(rèn)為：“任何想要把治理和‘實(shí)干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會(huì)嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實(shí)干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說(shuō)那也不是它的事?！闭皇恰皩?shí)干”的機(jī)構(gòu)，而是“決策機(jī)構(gòu)”。因?yàn)椤罢⒉簧朴趧潣保穆氊?zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實(shí)干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)。
3.滿足公眾的需要 政府是決策機(jī)構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說(shuō)了算，而要根據(jù)服務(wù)對(duì)象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。
政府使用納稅人的錢(qián)，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說(shuō)政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對(duì)公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動(dòng)要圍繞著公眾的切身利益，樹(shù)立“公眾至上”意識(shí)，一切以服務(wù)對(duì)象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。
4.把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)工作中去 政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟(jì)行為，需要進(jìn)行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場(chǎng)機(jī)制，把競(jìng)爭(zhēng)注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時(shí)，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。
政府服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要考慮三個(gè)方面。一是政府內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)。在政府同類部門(mén)中政府雇員以及為政府服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如印刷、會(huì)計(jì)、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊(duì)、修理等之間開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，可以解開(kāi)官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營(yíng)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷，給政府形成競(jìng)爭(zhēng)壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營(yíng)部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過(guò)招標(biāo)方式出租或承包給私營(yíng)部門(mén)，實(shí)行“有償服務(wù)”，由市場(chǎng)來(lái)完成，可減輕政府負(fù)擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。
競(jìng)爭(zhēng)不能解決一切問(wèn)題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。
四、效率與效益：政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判
行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問(wèn)題，貫穿于行政服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)，是全部行政活動(dòng)追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過(guò)效率與效益這一對(duì)價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。
1.效率與效益的可比性 廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會(huì)和政治價(jià)值，看其是否達(dá)到了有益于社會(huì)，能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人謀福利的既定價(jià)值目標(biāo)，即“效益”，這是對(duì)行政效率的社會(huì)性評(píng)價(jià)。
“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說(shuō)，二者之間具有某些可比性。長(zhǎng)期以來(lái)，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問(wèn)題還有另一面，如果行政服務(wù)活動(dòng)遠(yuǎn)離了原定目標(biāo)，或給社會(huì)帶來(lái)不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負(fù)值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者 以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來(lái)，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會(huì)給國(guó)家、社會(huì)和人民的利益帶來(lái)重大損失。
2.短期與長(zhǎng)期的統(tǒng)一性 衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。有些行政活動(dòng)剛開(kāi)始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時(shí)間的推移，條件的日趨成熟，效率會(huì)逐步提高，效益也會(huì)日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對(duì)效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長(zhǎng)期的效率和效益。任何放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)效率和效益的行政行為，都不可能真正實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對(duì)效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護(hù)等，更應(yīng)把眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)些，把長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長(zhǎng)期效率和效益的統(tǒng)一。
3.以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度 效率和效益的統(tǒng)一及二者長(zhǎng)期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價(jià)值評(píng)判原則問(wèn)題。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，終極目的是要實(shí)現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)進(jìn)行衡量。
我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段。這一基本國(guó)情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴(yán)重的矛盾。這種現(xiàn)實(shí)也就決定了“社會(huì)主義初級(jí)階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語(yǔ)）。通過(guò)生產(chǎn)力的發(fā)展，來(lái)增強(qiáng)社會(huì)主義國(guó)家的綜合國(guó)力，提高人民的生活水平。社會(huì)主義初級(jí)階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷。我國(guó)的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會(huì)主義的生產(chǎn)力，是否增強(qiáng)了綜合國(guó)力，是否提高了人民的生活水平。
“三個(gè)有利于”是一種實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達(dá)到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個(gè)尺度來(lái)衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護(hù)不擁護(hù)”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對(duì)政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價(jià)值評(píng)判。
隨著改革開(kāi)放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民的思想已經(jīng)發(fā)生了很大的變化,農(nóng)村工作已經(jīng)出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程中,如何抓好農(nóng)村思想政治工作是我們必須面臨和深思的一個(gè)重要問(wèn)題。
一、在新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作對(duì)基層行政管理工作的重要性
思想政治工作從根本上來(lái)說(shuō)是做人的工作,人民群眾的理想信念、精神狀態(tài)最終決定我們事業(yè)的成敗。中共共產(chǎn)黨人早在1934年2月召開(kāi)的“紅軍第一次全國(guó)政治工作會(huì)議”上就“突出強(qiáng)調(diào)了思想政治工作‘生命線’的地位?！薄八枷胝谓逃俏覀凕h的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì),是我們黨領(lǐng)導(dǎo)群眾奪取革命和建設(shè)偉大勝利的傳家寶?！比魏螘r(shí)候都不能放松思想政治工作,否則就會(huì)使人們的根本信仰、根本信念產(chǎn)生動(dòng)搖,甚至迷失方向。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)民收入增加,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展,農(nóng)村改革穩(wěn)定推進(jìn),甚至有不少地方過(guò)上了小康生活。同時(shí)應(yīng)當(dāng)清醒地看到,當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中還存在著許多矛盾和問(wèn)題,突出的就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滑坡,農(nóng)村發(fā)展滯后,農(nóng)民增收困難,與此相應(yīng)的思想政治工作的作用越來(lái)越重要。
二、在新時(shí)期農(nóng)村思想政治工作面臨的問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)村發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化。經(jīng)濟(jì)成分、經(jīng)濟(jì)利益的多樣化,生活方式、就業(yè)方式的多樣化給思想政治工作提出了新的課題。各種落后思想卷土重來(lái),一些深層次矛盾逐漸顯露出來(lái),給農(nóng)村思想政治工作帶來(lái)壓力和挑戰(zhàn)。當(dāng)前,農(nóng)村思想政治工作面臨的問(wèn)題有如下幾種表現(xiàn):一是有的農(nóng)民思想覺(jué)悟滑坡,對(duì)共產(chǎn)主義理想信念淡漠。由于有些地方對(duì)農(nóng)村思想政治工作抓得不夠,再加上一些利益失調(diào),甚至個(gè)別干部腐敗現(xiàn)象,有的農(nóng)民對(duì)社會(huì)主義漸漸失去信心,價(jià)值觀混亂。二是思想政治工作地位下降,有的基層干部對(duì)思想政治工作認(rèn)識(shí)不足。思想政治工作存在著一定程度的“假”、“大”、“空”、“形式主義”的問(wèn)題,部分工作人員從主觀上忽視思想政治工作,為了政績(jī),往往主要抓經(jīng)濟(jì)建設(shè),搞形象工程。對(duì)群眾的主觀思想看得比較輕,認(rèn)為是一項(xiàng)可有可無(wú)的工作,看不到思想政治工作的緊迫性和重要性。有的干部素質(zhì)偏低,精力不集中,工作方法簡(jiǎn)單、模式化,缺乏靈活的工作藝術(shù),這就導(dǎo)致思想政治工作難做,對(duì)思想政治工作缺乏信心。三是干群關(guān)系緊張。有的基層干部作風(fēng)不硬,自身不廉,脫離群眾嚴(yán)重,搞特權(quán)主義,有的甚至走上犯罪的道路。于是群眾思想上存在抵觸情緒,影響思想政治工作的順利開(kāi)展。有些集體單位經(jīng)濟(jì)薄弱,村里各種開(kāi)支都向農(nóng)民伸手,這就導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)有增無(wú)減。四是農(nóng)村集體觀念的弱化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,農(nóng)業(yè)由集體經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為家庭經(jīng)營(yíng)。雖然一方面提高了農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)的積極性,但另一方面,個(gè)人主義、拜金主義、利己主義膨脹了。許多青壯年外出務(wù)工多年,根本不參與集體活動(dòng),更不交稅、交費(fèi)。另外,隨著部分地方集體經(jīng)濟(jì)的衰落,村集體吸引力弱化,農(nóng)民不滿和失望情緒增加。
三、在新時(shí)期加強(qiáng)農(nóng)村思想政治工作的措施
按照“十六屆五中全會(huì)”精神、保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性要求以及同志在全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議上的重要講話和中央“一號(hào)文件”的要求,針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村思想政治工作領(lǐng)域中存在的各種問(wèn)題,思想政治工作要從多方面進(jìn)行創(chuàng)新、改革,加強(qiáng)針對(duì)性、主動(dòng)性,提高實(shí)效性。
(一)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)上的落后會(huì)嚴(yán)重影響思想政治工作。發(fā)展是硬道理,經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了,人民生活水平提高了,人民群眾自然會(huì)歸功于社會(huì)主義制度,這是最有力的思想政治工作。正如中央“一號(hào)文件”指出的農(nóng)民增收困難“不僅是重大的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,而且是重大的政治問(wèn)題?！比嗣袢罕娮⒅貙?shí)際,這就要求我們抓住人民群眾的最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的問(wèn)題,維護(hù)好人民群眾的根本利益,使我們的政策和工作真正體現(xiàn)群眾的愿望,使群眾從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到更多實(shí)惠。因此,做好思想政治工作,就要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì),增加農(nóng)民收入。
(二)抓好隊(duì)伍建設(shè)隊(duì)伍建設(shè)是做好農(nóng)村思想政治工作的關(guān)鍵,建設(shè)一支作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精、能力強(qiáng)的干部工作隊(duì)伍是當(dāng)務(wù)之急。首先,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的自身建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村黨組織的核心力量,要從思想、作風(fēng)、紀(jì)律各方面進(jìn)一步提高黨委班子的政治敏銳性,嚴(yán)于律己、以身作則,自覺(jué)提高干部遵守規(guī)章制度的自覺(jué)性;加強(qiáng)廉政建設(shè),不以權(quán)謀私,不請(qǐng)客送禮、行賄受賄,要始終保持黨員干部的一身正氣;繼續(xù)發(fā)揚(yáng)黨的“三大優(yōu)良傳統(tǒng)”,艱苦樸素、勤儉持家,提高領(lǐng)導(dǎo)水平和藝術(shù)。其次,要加強(qiáng)村黨支部建設(shè),建設(shè)一支領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)的班子。完善制度,做到財(cái)務(wù)、政務(wù)公開(kāi),接受百姓的監(jiān)督,管好農(nóng)民的錢(qián),用好農(nóng)民錢(qián)。再次,加強(qiáng)干部隊(duì)伍自身建設(shè)。要按照“德才兼?zhèn)洹钡脑瓌t、民主的原則選擇好干部隊(duì)伍,不任人唯親,任人唯錢(qián);堅(jiān)決杜絕跑官賣官、拉選票的現(xiàn)象發(fā)生;教育、培訓(xùn)干部,提高其文化水平和工作能力;加強(qiáng)政治與實(shí)踐的結(jié)合,樹(shù)立辦實(shí)事、講實(shí)效、求實(shí)績(jī)的政績(jī)觀。
(三)搞好宣傳工作充分利用農(nóng)村廣播、電視、宣傳欄等方式加強(qiáng)宣傳工作,引導(dǎo)廣大農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)社會(huì)發(fā)展規(guī)律,正確認(rèn)識(shí)國(guó)家的前途和命運(yùn),提高農(nóng)民對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的認(rèn)識(shí)和對(duì)黨的方針、路線、政策的認(rèn)同感和理解力。定期舉辦各種培訓(xùn)活動(dòng),講政治,學(xué)文化,傳播科技知識(shí),認(rèn)識(shí)封建愚昧活動(dòng)的危害性,堅(jiān)定建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理想信念,樹(shù)立正確的人生觀、價(jià)值觀、世界觀。同時(shí),要樹(shù)立典型,抓好群眾性學(xué)科學(xué)、學(xué)法律、比收入、比貢獻(xiàn)活動(dòng)的開(kāi)展,通過(guò)“文明戶”評(píng)選等活動(dòng)倡導(dǎo)符合“小康”社會(huì)的健康、文明、嶄新的農(nóng)村生活。
(四)加強(qiáng)法制建設(shè)依法治國(guó)方略已成為歷史的必然,在農(nóng)村搞好思想政治工作同樣也離不開(kāi)法制建設(shè)。在農(nóng)村中要加大法制的力度,對(duì)那些以權(quán)謀私、通過(guò)不正當(dāng)途徑致富而損害國(guó)家、社會(huì)、集體的人,要嚴(yán)格按照法行政辦事能力,文明執(zhí)法,正確處理好人民內(nèi)部矛盾,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
