時間：2022-05-18 03:23:31
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[論文關(guān)鍵詞]和諧社會和諧社區(qū)建設(shè)社區(qū)居民自治居委會自治功能
[論文摘要]構(gòu)建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區(qū)是社會的基本細(xì)胞，社區(qū)和諧是社會和諧的前提。而要實現(xiàn)社區(qū)和諧，發(fā)展社區(qū)居民自治是必然的趨向和選擇。要發(fā)展社區(qū)居民自治，就必須糾正社區(qū)中權(quán)威性自治組織居委會的行政化角色錯位，發(fā)揮其自治功能。本文通過以上邏輯推導(dǎo)認(rèn)為：構(gòu)建和諧社會要求城市社區(qū)居委會必須充分發(fā)揮自治功能。
自從黨的十六屆四中全會提出“構(gòu)建社會主義和諧社會”這一重大命題以來，社會各界對這一論題展開了熱烈的討論，提出了許多值得深入思考和進一步研究的問題。構(gòu)建社會主義和諧社會，需要新型的社會管理模式。城市社區(qū)是社會的基本細(xì)胞，也是政府溝通民眾的橋梁，社區(qū)和諧是社會和諧的前提，和諧社區(qū)的建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。實行社區(qū)居民自治，符合社區(qū)居民內(nèi)心愿望、管理成本低廉、能及時化解社會矛盾、且有利于社區(qū)民主建設(shè)，是建設(shè)和諧社區(qū)的必然選擇。而要實行社區(qū)居民自治就必須糾正社區(qū)中最具權(quán)威的群眾性自治組織居委會的行政化角色錯位，使其真正發(fā)揮自治功能。由此可知，社區(qū)居委會在構(gòu)建和諧社會中擔(dān)負(fù)著不可退卻的責(zé)任，即：構(gòu)建和諧社會要求城市社區(qū)居委會必須充分發(fā)揮自治功能。
一、和諧社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容
城市社區(qū)，是城市居民生活的共同體，應(yīng)該是介于街道和現(xiàn)有居委會之間的、具有完整地域性和基本服務(wù)功能的生活小區(qū)。社區(qū)作為政府工作和社會事務(wù)的重心，能否以優(yōu)良的服務(wù)惠及社區(qū)群眾，以有效的綜合治理確保社區(qū)的安全和穩(wěn)定，以優(yōu)美的環(huán)境促進社區(qū)居民與環(huán)境的和諧共生，以先進的文化凝聚人心占領(lǐng)社區(qū)陣地，以良好的參與機制推動社區(qū)民主政治建設(shè)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。
首先，和諧社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會的重要平臺。改革開放前實行高度集中的計劃經(jīng)濟，國家對企業(yè)事業(yè)單位直接管理，城市社會由一個個企業(yè)事業(yè)單位構(gòu)成。國家通過單位管理社會，并事實上覆蓋著社會。在這種情形下，主流城市社會成員大都屬于單位人。隨著計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的單位制開始解體，城市的人們也逐步從過去的“單位人”轉(zhuǎn)變成現(xiàn)在的“社會人”，單位的社會職能也開始向城市基層組織轉(zhuǎn)移。城市經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化，帶來了大量市場解決不了、政府又解決不好的問題，這些問題本質(zhì)上都關(guān)系到居民的切身利益，迫切需要新的社會組織來承擔(dān)過去由單位行使的社會職能，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定與和諧。社區(qū)作為人們生產(chǎn)和生活的“共同體”和重要活動場所，為社會人找到了相應(yīng)的承接載體。社會人的許多需求，或者通過社區(qū)的社會服務(wù)和自我管理得以滿足，或者通過社區(qū)組織向政府反映得以滿足。所以說，和諧社區(qū)建設(shè)為構(gòu)建和諧社會提供了一個重要的基礎(chǔ)平臺。
其次，和諧社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會的重要途徑。和諧社會的一個顯著特點是社會管理體制運轉(zhuǎn)有序。和諧社區(qū)建設(shè)的宗旨是以人為本，服務(wù)居民，即通過開發(fā)和動員社區(qū)資源，將社區(qū)建設(shè)成為安全、文明、和諧的家園，以滿足社會成員不斷增長和日益豐富的生活需要。只有直接生活在社區(qū)之中并能對滿足社會成員需求負(fù)有責(zé)任的社區(qū)居民自治組織能夠最及時最準(zhǔn)確地反映和表達社會需求。在城市社區(qū)這一層面，社區(qū)作用發(fā)揮是否充分，對于城市管理具有十分重要的作用。特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌時期，城市的改革、發(fā)展、穩(wěn)定都依托于社區(qū)。政府各個部門只有依托社區(qū)這個基礎(chǔ)平臺，才能把自身的管理觸角伸向基層，才能使社會矛盾在基層得到有效的調(diào)節(jié)和控制。可以說，要構(gòu)建一個充滿生機和活力、健康運行和秩序良好的和諧社會，和諧社區(qū)建設(shè)是一條有效途徑。
第三，和諧社區(qū)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會的重要手段。人心向背決定著社會的和諧程度。雖然任何一個社會都不可能完全消除社會矛盾與沖突，但是健康和諧的社會秩序是每一個社會共同體的共同利益，也是其存在與發(fā)展的必要條件。要實現(xiàn)社會的和諧，就必須加強與群眾的溝通聯(lián)系，暢通社情民意反映渠道，增強黨和政府對整個社會的凝聚力。在城市中，社區(qū)是人民群眾生產(chǎn)、生活的基地，社會生活的大部分內(nèi)容在社區(qū)完成，社區(qū)處在黨和政府了解民意的最前沿，是黨和政府與市民溝通的重要橋梁和紐帶。加強和諧社區(qū)建設(shè)，就能夠充分尊重群眾在法律范圍內(nèi)的表達自由，建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，合理解決利益訴求，傾聽群眾呼聲，把群眾工作做深、做細(xì)、做實，以凝聚人心，理順情緒，化解矛盾，最終實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。
二、發(fā)展社區(qū)居民自治是建設(shè)和諧社區(qū)的必然選擇
英國政治思想家約翰·密爾在其著作《論自由》中寫道：“對于一個人的福祉，本人是關(guān)切最深的人；除在一些私人聯(lián)系很強的事情外，任何他人對于他的福祉所懷有的關(guān)切，和他自己所懷有的關(guān)切比較起來，都是微薄而膚淺的。”[1](p.82)“有許多事情，雖然由一些個人來辦未必像政府官吏辦得那樣好，但是仍宜讓個人來辦而不要由政府來辦；因為作為對于他們個人的精神教育的手段和方式來說，這樣可以加強他們主動的才能，可以鍛煉他們的判斷能力，還可以使他們在留給他們?nèi)Ω兜恼n題上獲得熟悉的知識?！盵1](pp.118-119)密爾從人性偏愛的角度說明，任何事情交由與其有密切利害關(guān)系的人來辦理總比交由與其毫無關(guān)系或關(guān)系不大的人來辦理好。按照密爾的邏輯，社區(qū)內(nèi)的事務(wù)都是些與居民有直接利害關(guān)系的事。這些事務(wù)交由居民自己來辦理，總比交給其他人來辦理好。社區(qū)實行居民自治既能夠提高居民自我管理水平，又可以培養(yǎng)居民關(guān)愛社區(qū)的情懷，使鄰里間和睦友善，親密合作，從而最終促成和諧共處的社區(qū)環(huán)境。
首先，社區(qū)居民自治是應(yīng)對全能政府“失效”，構(gòu)建和諧社區(qū)的內(nèi)在訴求
社區(qū)居民實行自治，可以間接地幫助政府改進工作，提高政府工作效率。密爾認(rèn)為：“所要辦的事，若由個人來辦會比由政府來辦要更好一些。”[1](p.118)因為政府工作呆板、單一，缺乏靈活性。中國疆域遼闊，各地情況千差萬別，只有因時、因事、因地制宜，才能求得最佳效果。社區(qū)實行居民自治，自治組織可以結(jié)合實際情況，選用恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒▉頌榫用褶k好事，服好務(wù)。更重要的是，城市社區(qū)建設(shè)是在全能政府體制“失效”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。行政導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)可以在較短時間整合社會，但所構(gòu)造的社會與傳統(tǒng)體制具有同構(gòu)性，即社會仍然為政府所吸納，社區(qū)的工作主要是落實政府任務(wù)。在這一體制下，政府難以超脫各種利益群體，專事履行公共管理的職能，也不可能長期持久的包攬所有社會事務(wù)。自治導(dǎo)向的社區(qū)建設(shè)將政府管理與社會管理分開，由社區(qū)組織承接政府和市場都難以承接的社會事務(wù)，是市場經(jīng)濟體制下城市管理體制的創(chuàng)新。它可以促使結(jié)構(gòu)合理分化，政府專事公共管理，市場專事營利，社區(qū)專事非政府非營利性社會事務(wù)，從而達成社會和諧。[2]
其次，社區(qū)居民自治是化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社區(qū)的必要路徑
任何一種體制只有當(dāng)它能夠不斷滿足社會成員的需要才是有活力的。與計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的全能政府為什么會“失效”，其重要原因就是需求信號不靈，無法及時迅速了解社會需求，并提供有效供給。我國現(xiàn)在既是經(jīng)濟的黃金發(fā)展期，又是各類社會矛盾和社會問題的凸顯期。社會轉(zhuǎn)型必然要造成利益格局的變化和社會階層的變化。影響社會穩(wěn)定的所有因素都可能發(fā)生在社區(qū)。城市社區(qū)面臨著許多新的矛盾、新的挑戰(zhàn)，處在所有社會矛盾和社會問題的風(fēng)口浪尖，所以會經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和糾紛，而矛盾糾紛和分歧爭端正是隱藏在社區(qū)內(nèi)的不和諧因素。當(dāng)這些不和諧因素處在萌芽狀態(tài)之時，就要協(xié)調(diào)解決，讓不同的意見表達、溝通與交流，最終達成一致。社區(qū)只有提前做好防范工作，才能最大限度地把各種問題消化在基層，才能夠防患于未然。[3]而在這方面，市場的反應(yīng)往往是“盲點”，且信號容易“失真”。而政府由于其體制的“科層性”特點，也使其難以及時有效了解社會成員大量具體、細(xì)致的社會需求，及時化解各種矛盾沖突并提供有效服務(wù)。那么，誰能夠最及時、準(zhǔn)確地反映和表達社會需求呢?是直接生活在社會之中并能對滿足社會成員需求負(fù)有責(zé)任的社區(qū)居民自治組織。實行社區(qū)居民自治，社區(qū)成員通過社區(qū)自治組織進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，滿足政府和市場難以滿足的社會需要，參與解決社區(qū)發(fā)展問題，創(chuàng)造自己的幸福生活，從而最終建成和諧美好的社區(qū)家園。
第三，社區(qū)居民自治是發(fā)展基層民主，維系社區(qū)和諧的必要保證
人民是構(gòu)成一個國家的重要要素，沒有一定的人口也就無所謂國家。國家的興衰成敗與本國人民的努力程度是分不開的。國家的福祉由人民分享，國家的建設(shè)要靠人民奉獻。要煥發(fā)人民的愛國熱情，激勵人民的愛國之志，充分發(fā)揮他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，必須尊重人民群眾的主人翁地位，使他們能真正當(dāng)家作主。[4](p.92)對于一國的建設(shè)是這樣，對于一個社區(qū)的建設(shè)亦是這樣。社區(qū)居民是社區(qū)的主體，和諧社區(qū)的建設(shè)因之于居民、依靠于居民，社區(qū)和諧的福祉為之于居民、分享于居民。社區(qū)作為社會的細(xì)胞，是政府溝通基層社會的中介和橋梁，在社區(qū)實行居民自治，可以有效地培養(yǎng)居民的民主精神，使居民采取積極主動的態(tài)度，投身于與自己相關(guān)的政治生活中去，并在這一政治生活中提高自己的政治素質(zhì)和政治熱情，使國家的政治生活得到良性和諧的運轉(zhuǎn)。可以說，社區(qū)居民自治是發(fā)展基層民主，推動國家政治民主化建設(shè)的戰(zhàn)略起點。同時，也只有在社區(qū)實行居民自治，保障居民們行使自己的民主權(quán)利，按照自己的意愿選舉出自己滿意的自治組織，讓居民通過居民會議（居民代表會議）來討論決定自治區(qū)域內(nèi)的所有大事，辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，才能反映大多數(shù)居民的意愿，避免居民的權(quán)利被僭越，達到民心順暢，從而形成社區(qū)內(nèi)真正的和諧，并為維系社區(qū)的長久和諧提供必要的制度保證。
三、社區(qū)居民自治要求居委會發(fā)揮其自治功能
城市居委會這一群眾性自治組織，是隨著新中國的誕生而產(chǎn)生的。新中國建立之初，國家在基層社會建立了居民委員會的組織機構(gòu)，并通過《城市居民委員會組織條例》確認(rèn)了居委會的群眾自治性質(zhì)。但從20世紀(jì)50年代中期開始到70年代末改革開放，城市居委會一直沒有發(fā)揮民主自治的載體作用，并在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，在計劃經(jīng)濟所塑造的“單位制社會”下，基層居委會的生活空間和公共管理作用被超強的政府完全“替代”和“真空化”了。直到改革開放以后，“全能政府”的計劃行政模式隨著市場經(jīng)濟的推進逐步削弱，同時政府的直接管理深入到基層社會細(xì)胞也需要巨大的成本。市場經(jīng)濟的發(fā)展擴展了公共生活的空間，需要通過社會自治體的培育發(fā)展管理公共事務(wù)，滿足群眾的各種生活需要。在這樣的背景下，居委會的群眾自治在新一輪的社區(qū)建設(shè)大潮中開始逐步醞釀發(fā)展。
從法理上講，城市居委會是基層群眾性自治組織。我國憲法第111條規(guī)定：“城市居委會是基層群眾性自治組織?！薄吨腥A人民共和國城市居委會組織法》第二條第一款進一步明確規(guī)定：“居委會是居民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的群眾性自治組織。”城市居委會不屬于政府機構(gòu)的一部分，它是城市居民在本居住區(qū)域內(nèi)自己組織起來直接管理自己事務(wù)的組織。然而，在社會轉(zhuǎn)型期，我國的城市居委會越來越明顯地表現(xiàn)出行政化的特征：實際運行中，居委會更多的是承擔(dān)了過多的行政性事務(wù)而演變?yōu)樽鳛檎耙粭l腿”的準(zhǔn)行政組織，發(fā)生角色錯位，使其應(yīng)有的自治功能受到很大的拘束而難以有效發(fā)揮。據(jù)調(diào)查，目前居委會所承擔(dān)的工作有十大類近百項，其內(nèi)容包括小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)社會治安、物業(yè)管理、民政幫困、計劃生育、宣傳教育、迎接考核評比、收款、人口普查等方面。而且，這些工作任務(wù)主要來源于政府。對居委會干部的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，有93.3%居委會干部認(rèn)為各項事務(wù)主要來自于街道辦事處，相比之下，只有6.7%的人認(rèn)為來自于社區(qū)居民。[5]
城市社區(qū)居委會的行政化造成居委會自治組織角色發(fā)生錯位，使其應(yīng)有的自治功能難以發(fā)揮，由此不僅導(dǎo)致基層民主建設(shè)遲滯、政府行政管理成本上升、社區(qū)資源無法有效利用，而且也致使社區(qū)自治理念匱乏、公民自信心降低、政府與社區(qū)關(guān)系扭曲。所有這些，都會對社區(qū)居民自治產(chǎn)生致命的沖擊，并最終損害到和諧社區(qū)的建設(shè)，進而對構(gòu)建和諧社會產(chǎn)生不利影響。
在我國目前的制度環(huán)境中，社區(qū)居委會是社區(qū)內(nèi)的權(quán)威性自治組織，是國家承認(rèn)的社區(qū)內(nèi)組織的最高代表機構(gòu)，負(fù)責(zé)管理社區(qū)的一切公共事務(wù)，負(fù)有說服社區(qū)內(nèi)的組織與國家合作來實現(xiàn)政策的有效實施的責(zé)任。同時，在社區(qū)中，居委會與其他的社團組織相比有著得天獨厚的發(fā)展條件，如它的自治性質(zhì)受到了專門的法律保障，在與居民長期的交往互動中積累了豐富的社會資本，與居民之間相互掌握的信息大體對稱，已經(jīng)在長期的發(fā)展過程中形成了一整套運作方式等等。因此，作為社區(qū)建設(shè)的重要載體，居委會在發(fā)展社區(qū)居民自治的進程中擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。居委會在社區(qū)居民自治中要發(fā)揮有效的作用，就必須打破目前的行政化趨向，糾正角色錯位，成為真正的由社區(qū)居民民主選舉出來的、代表民意的社區(qū)群眾自治組織，使其受到束縛和壓抑的自治功能得到解放和有效發(fā)揮。只有如此，才能使居委會真正成為代表民意溝通政府與基層社會的橋梁和紐帶，促成國家社會的良性互動關(guān)系，形成社區(qū)的有效自我治理機制。也只有如此，才能使居委會成為社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的中心平臺，成為城市社區(qū)發(fā)展居民自治的有效載體，從而有效推動和諧社區(qū)建設(shè)，并最終促成和諧社會的構(gòu)建。
總之，構(gòu)建和諧社會是一項巨大的系統(tǒng)工程，涉及到政治、經(jīng)濟、文化、社會等方方面面。在這項系統(tǒng)工程的實施中，城市和諧社區(qū)的建設(shè)是其中必不可少的一環(huán)。因為城市社區(qū)是構(gòu)造社會的基本細(xì)胞，只有達成社區(qū)的和諧，才能小和諧促成大和諧，最終形成整個社會的和諧。而要建設(shè)和諧社區(qū)，從長遠(yuǎn)來看，實行社區(qū)居民自治是必然的趨勢和選擇。因為只有實行居民自治，讓居民自己來管理自己的事情，才能真正暢通民意表達渠道，使社區(qū)內(nèi)、居民間的矛盾沖突及時得到解決，而不致使不和諧因素產(chǎn)生積累效應(yīng)，對社區(qū)，進而對社會產(chǎn)生大的沖擊和震蕩。要發(fā)展社區(qū)居民自治，就必須有效利用城市社區(qū)內(nèi)權(quán)威性自治組織居委會的平臺載體作用，打破其行政化傾向，糾正其角色錯位，開發(fā)其自治功能，使其成為城市社區(qū)中真正的群眾性自治組織，只有這樣，才能使社區(qū)居民自治有可能實現(xiàn)。因此，我們可以說：構(gòu)建和諧社會要求城市社區(qū)居委會必須充分發(fā)揮自治功能。
內(nèi)容摘要
本文將通過對城市社區(qū)舊有的組織管理體制、現(xiàn)在政治體制改革下重新建立的新的社區(qū)組織管理體制的分析，來說明城市社區(qū)管理的問題及如何實現(xiàn)城市社區(qū)管理的民主化，并說明政府應(yīng)采取的相應(yīng)措施。
前言
近年來，隨著我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的進行，社會生活的各個領(lǐng)域發(fā)生了翻天覆地的變化，舊有的一些社會組織、管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展了。社區(qū)問題正是在這種情況下得到越來越多的重視。從80年代中期開始，社區(qū)的概念重新在我國城市的社會生活中被得到運用。
“社區(qū)”一詞譯自英文的Community，其原意為“人群共同體”，20年代傳入中國時和“社會”一詞混用，特指一種以地域特征聯(lián)系起來的初級社會。在這樣的社會里，人們具有同樣的文化特質(zhì)，守望相助，形成一些基本的社會關(guān)系。它是社會學(xué)中常用的概念。本文中所討論的城市社區(qū)是由社會學(xué)的概念發(fā)展而來，是指聚集在城市范圍內(nèi)的社會群體和組織按照一定的規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體。社會學(xué)家認(rèn)為社區(qū)具有以下一些基本的構(gòu)成要素：①具有一定數(shù)量的、以一定社會關(guān)系聯(lián)結(jié)起來的、參與共同社會生活的人群；②有一定界限的地域，其界限一般來說是比較明確的；③有一套相對完善的生活設(shè)施；④有一套相互配合的生活制度和管理機構(gòu)；⑤生活在其中的社會成員在情感和心理上具有一定的認(rèn)同感和歸屬感。由此，可以看出社區(qū)具有的地域性特質(zhì)，它還包含著一定的社會和文化的含義。城市社區(qū)是一種不簡單地等同于行政區(qū)劃的概念，它超脫了行政轄區(qū)的范圍。在如今的社會生活中，我們越來越多地用到社區(qū)這個概念。
我國社區(qū)管理的現(xiàn)狀
我國長期以來實行的是計劃經(jīng)濟體制，由此形成我國獨特的社會結(jié)構(gòu)，使其具有這樣一種特點：單位是政府的附屬物，凡學(xué)校、商店、企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)、團體等等一切社會組織，均自下而上地隸屬于某個上級，構(gòu)成一個體系，最終歸屬于中央政府。在計劃經(jīng)濟體制下，我國社會結(jié)構(gòu)具有縱向單一性的基本特征，國家和政府幾乎包攬了一切事務(wù)，壟斷了所有資源，國家與社會合二為一，社會成為國家的附屬物，社會成員對單位、最終是對政府有著極大的依賴性。國家和政府控制著幾乎所有的資源，習(xí)慣上運用行政化的方式來組織經(jīng)濟活動和社會生活，和社區(qū)有關(guān)的工作被納入政府工作軌道，成為黨和政府的地區(qū)工作。在當(dāng)時，還沒有明確的城市社區(qū)概念，只有行政區(qū)劃的分別，政府只是簡單地通過行政方式來管理。
計劃經(jīng)濟體制下的社區(qū)組織管理模式中最大的問題就是“街道”社區(qū)的“條塊分割”問題，即街道辦事處、五所一院（工商所、派出所、地段醫(yī)院等）分別屬于不同的條塊，有各自的上級主管部門，管理目標(biāo)、管理手段等都是通過縱向渠道來實現(xiàn)，互相之間無直接關(guān)系。在這種體系中，政府運用行政指令來實施對社區(qū)的管理，基層組織缺少自主性。社會成員被嚴(yán)密地控制在其中，對各種涉及自身利益的問題缺少發(fā)言權(quán)，每個人只能機械地服從政府的命令和號召。長久以來，社會成員已經(jīng)習(xí)慣于這種管理方式，他們的積極性逐漸喪失。而政府由于這種僵化的管理體制也很難了解社會成員的真正想法，他們只能憑借經(jīng)驗來管理社會事務(wù)，結(jié)果造成政府管的不少，效果卻不好。
現(xiàn)在，市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了社會生活各方面的發(fā)展，人們不再滿足于既有的生活方式。新的住宅小區(qū)不斷建立，形成各種新型社區(qū)關(guān)系，以往的街道社區(qū)模式已不適應(yīng)這種新發(fā)展了。人們的流動性增大，對單位的依附性越來越小。政府對單位的控制無法起到象以前一樣的作用，改革使政府和企業(yè)原來承擔(dān)的相當(dāng)一部分社會功能分離出來，轉(zhuǎn)給了中介組織和社區(qū)。因此，人們參與社區(qū)事務(wù)的意識逐漸增強；人們渴望親自管理社區(qū)，實現(xiàn)自己的利益要求。舊有的街道社區(qū)管理模式主要是街道辦事處和居民委員會起作用，戶口歸屬于街道的居民只能服從街道的管理，居委會作為居民代表也只能起“傳聲筒”的作用。這種單純的行政化的管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，已不能滿足社會成員的內(nèi)在的利益需求。
加強社區(qū)民主管理是改革的需要
近年來隨著城市的發(fā)展，在城市管理中出現(xiàn)許多新問題：①政府對城市居民日常生活中的許多微觀事務(wù)管理過多；②企業(yè)分離出來的大量社會職能交給了政府，使之難以承受；③外來人口的大量涌入令政府難以“消化”；④老齡問題加重了政府的負(fù)擔(dān)；⑤政府難以解決群眾生活中存在的全部困難；⑥令政府大傷腦筋的社會治安問題；⑦城市管理條塊分割、體制不順，造成“看得見的管不了，管得了的看不見”的矛盾；⑧城市管理機構(gòu)設(shè)置格局和人員配備不合理等，嚴(yán)重影響了政府職能的發(fā)揮。這都是改革中涉及到城市社區(qū)出現(xiàn)的一些具體問題，需要加強社區(qū)的民主管理。
社區(qū)組織重建是發(fā)展社區(qū)民主管理的根本
加強城市社區(qū)的民主管理首先要充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)主體的作用。社區(qū)建設(shè)主體包括政府法人、企事業(yè)法人、社團法人以及全體社會成員。要充分發(fā)揮政府法人的主體作用，理順政府法人與其他方面的關(guān)系；要充分發(fā)揮企事業(yè)法人的支持作用，利用本企事業(yè)的資源，積極參與社區(qū)活動，完成自身承擔(dān)的社區(qū)建設(shè)和管理任務(wù)；要充分發(fā)揮社團法人的中介作用，使其真正成為政府和社區(qū)成員之間的中介組織角色；要充分發(fā)揮社區(qū)成員的基礎(chǔ)作用，形成廣泛參與、共同創(chuàng)建的局面。
其次要建立合理結(jié)構(gòu)與有效的運行機制。在城市社區(qū)建設(shè)和管理工作中，舊有的管理體制是“兩級政府，兩級管理”：“兩級政府”指市政府和區(qū)政府，“兩級管理”指市政府、區(qū)政府對社區(qū)建設(shè)所實施的管理；應(yīng)建立“兩級政府，三級管理”的新體制，重點是強化街道辦事處的社區(qū)管理功能。如上海市正在進行這樣的嘗試，實行這種新的體制。
第三要重構(gòu)合理的“行政區(qū)——社區(qū)”體系。其基本內(nèi)涵是：在原來行政、社會合一的城市行政區(qū)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，突破“街道”這一基層行政區(qū)的限制，在更大的范圍內(nèi)構(gòu)建規(guī)模不同、類型各異、功能明確的社區(qū)體系，形成縱向管理以行政區(qū)為主、橫向發(fā)展以社區(qū)為主的“縱——橫”結(jié)合的“行政區(qū)——社區(qū)”體系。在原體系中，政府過多地承擔(dān)了不應(yīng)由政府承擔(dān)的微觀經(jīng)濟和社會管理職能，因此削弱了政府在宏觀層次上的調(diào)控和整合作用。在“行政區(qū)——社區(qū)”體系中，政府組織通過轉(zhuǎn)變職能，將部分微觀的管理服務(wù)職能交給社團一類中間組織，并逐步強化政府自身的宏觀調(diào)控和整合職能，并以行政力量推行。不過在現(xiàn)行體制下，行政區(qū)體系仍是社區(qū)組織體系的主導(dǎo)結(jié)構(gòu)，社區(qū)體系只是對它的補充和修正。
第四，重建社區(qū)組織這是最重要的一點。重建新型社區(qū)組織，就是要根據(jù)管理、社區(qū)服務(wù)的需要，培育具有獨立法人資格、以社區(qū)為活動區(qū)域的公益性、事務(wù)性、中介性社區(qū)組織、中介機構(gòu)和待業(yè)性公司，依靠它們進行社區(qū)內(nèi)的管理和服務(wù)活動。政府行政組織則主要從事宏觀協(xié)調(diào)、監(jiān)督作用。具體地說要進行組織角色的確定，原來政府的派出機構(gòu)如街道辦事處應(yīng)從“家長式”管理這種角色中退出，把一些社會性管理與服務(wù)職能交給相應(yīng)的社區(qū)組織來完成，轉(zhuǎn)變政府職能，變?nèi)芄芾頌闄?quán)能管理，適當(dāng)放權(quán)給社區(qū)組織；以法律形式確定社區(qū)組織的地位與作用，使其成為獨立的具有法人資格的團體，而不再是政府的依附。
對新型城市社區(qū)組織管理模式的設(shè)想
要加強城市社區(qū)民主管理，就要構(gòu)建新型城市社區(qū)組織管理體制，其基本思路是從社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展的高度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)，構(gòu)建合理的“行政區(qū)——社區(qū)“體系，確定合理的社區(qū)規(guī)模，大力發(fā)展各種社區(qū)組織，實現(xiàn)社區(qū)組織結(jié)構(gòu)與組織功能的合理分流與協(xié)調(diào)發(fā)展，最終形成多元化的、“縱——橫”結(jié)合的新型社區(qū)組織管理體制。
國外已經(jīng)實行的城市社區(qū)管理方式也是可以借鑒的，因為他們的城市發(fā)展得比我們早，比我們的城市發(fā)達，相比之下?lián)碛懈嗟慕?jīng)驗。比如，從組織類型來看，德國、意大利實行的是協(xié)會型，即由選舉產(chǎn)生的委員會；法國、瑞典、日本實行的共同團體型，即參與社區(qū)共同管理的團體；美國、英國實行的單一功能團體型，即因社會管理功能的明細(xì)化而產(chǎn)生的單一功能組織；還有韓國、泰國及我國目前實行的公共團體型，即類似地方自治體的團體。像日本的居民組織——町內(nèi)會，對我們就有一定的借鑒意義。町內(nèi)會原則上是指旨在把居住在同一社區(qū)內(nèi)的所有家庭和企業(yè)組織起來，共同處理社區(qū)中發(fā)生的各種共同的問題，能夠代表社區(qū)并參與社區(qū)管理的居民自治組織。町內(nèi)會以遵循非贏利、非黨派、非宗派三原則為特點，促使人們按照這三原則監(jiān)督町內(nèi)會的活動，促進町內(nèi)會的民主化。當(dāng)然各國國情不同，我們不能完全照搬別國的經(jīng)驗，我們可從別國的經(jīng)驗中吸取適合我國的部分，再結(jié)合我國國情創(chuàng)造適合我國特點的城市社區(qū)管理形式。
根據(jù)我國城市社區(qū)組織管理體制的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，參照國內(nèi)外有關(guān)城市社區(qū)管理模式，我們對新型城市社區(qū)管理模式可以提出以下一些設(shè)想：
由于我國具有多元化的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，使得社區(qū)整合也是多元化的。所以，我們要構(gòu)建一種多元社區(qū)組織管理模式。既要兼顧已有的街道辦事處、居委會，還要納入一些新型組織以補充街道社區(qū)的不足。具體來說，可以在城市社區(qū)組織管理體系中設(shè)立和完善這樣的組織：社區(qū)管理委員會、民情委員、社團組織、企事業(yè)組織、政府組織、居民委員會等。
社區(qū)管理委員會作為社區(qū)常設(shè)機構(gòu)，行使社區(qū)管理的宏觀決策權(quán)。它是實行社區(qū)管理的主體，它應(yīng)在上級政府指導(dǎo)下，通過召開社區(qū)各方代表參加的“社區(qū)代表大會”，由與會代表選舉產(chǎn)生。委員會成員由政府代表、各社區(qū)組織代表、社區(qū)居民代表和社區(qū)內(nèi)各企業(yè)、事業(yè)等單位代表組成，具體人數(shù)和代表構(gòu)成視社區(qū)規(guī)模和社區(qū)性質(zhì)而定。在委員會中，各方代表地位平等，集體進行管理決策。其中，政府代表由街道辦事處主任和其它行政職能部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任，主要起溝通制衡作用。社區(qū)管理委員會有以下一些職能：①統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)上級政府和有關(guān)部門的要求和指導(dǎo)，結(jié)合本社區(qū)的實際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，對社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理作出統(tǒng)一規(guī)劃，確定社區(qū)發(fā)展的近期、中期和長期目標(biāo)與任務(wù)；②組織協(xié)調(diào)，根據(jù)規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)，利用有效的機制和方法，尋找并落實管理任務(wù)的執(zhí)行者，協(xié)調(diào)社區(qū)各部門關(guān)系，配合社區(qū)管理工作正常實施；③監(jiān)督調(diào)控，以管理職責(zé)為依據(jù)，并以有關(guān)的法律、法規(guī)、協(xié)議、合同為準(zhǔn)則，對社區(qū)管理的情況進行檢查和監(jiān)督，使之符合社區(qū)管理的目標(biāo)和要求。社區(qū)管理委員會定期召開大會，社區(qū)居民通過選舉代表來實現(xiàn)對社區(qū)的管理。
民情委員是一種監(jiān)督性組織，設(shè)置的主要目的是監(jiān)督、檢查社區(qū)內(nèi)各項工作，看它們的設(shè)立、執(zhí)行、完成情況；及時反饋社區(qū)內(nèi)成員的生活、工作情況以及他們對社區(qū)管理委員會工作的意見，是社區(qū)管理委員會和政府、社區(qū)管理委員會和社區(qū)成員之間的信息反饋渠道。它一般由社區(qū)內(nèi)德高望重、熱心公益事業(yè)的人擔(dān)任，由上級政府直接聘任，是一種榮譽性職務(wù)。其人數(shù)視社區(qū)規(guī)模大小和社區(qū)基本性質(zhì)決定。它主要起溝通媒介作用，沒有決策權(quán)。它獨立于社區(qū)管理委員會之外，其成員沒有報酬，屬于自愿參加。
社團組織主要指社區(qū)中各類公益性、服務(wù)性、中介性組織。如社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織或一些行業(yè)組織，如個協(xié)、體協(xié)、舞協(xié)等。其主要職能為社會性的管理與服務(wù)、重大決策的參與，包括：①參政議政，參與社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理重要措施的制定；②執(zhí)行社區(qū)管理委員會決議，行使一部分專業(yè)化社會管理和服務(wù)職能；③參與社區(qū)公益活動，承擔(dān)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育、社區(qū)文化等各種公益性職能；④幫困解難，開展社區(qū)扶助服務(wù)、志愿服務(wù)、福利服務(wù)活動；⑤社區(qū)治安、民事調(diào)解、外來人口管理服務(wù)等。社團組織主要是社區(qū)管理委員會決策的執(zhí)行組織，社區(qū)管理委員會具體通過它來實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)的管理。社區(qū)成員的生活問題可以通過社團組織得到解決。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，大力發(fā)展各種社團組織，把過去由政府包攬的社會職能分配給社團組織，由它們來承擔(dān)，減少政府負(fù)擔(dān)。
企事業(yè)組織在社區(qū)內(nèi)可以分為兩大類：一是一般性生產(chǎn)、經(jīng)營服務(wù)單位，它不參與社區(qū)內(nèi)具體管理與服務(wù)活動，但通過參加社區(qū)管理委員會，與社區(qū)其它組織溝通，可享受社區(qū)提供的各項服務(wù)，同時有義務(wù)為社區(qū)發(fā)展提供人力、物力、財力上的支持。另一類是社區(qū)內(nèi)專業(yè)性的行業(yè)管理公司，如物業(yè)管理公司，這類公司的管理服務(wù)內(nèi)容與社區(qū)管理委員會有交叉，所以，要通過參加社區(qū)管理委員會，明確自己相應(yīng)的權(quán)限，其主要職能應(yīng)以社區(qū)內(nèi)的物質(zhì)設(shè)施為重點。
政府組織在社區(qū)中主要包括街道辦事處，以及政府職能部門在社區(qū)的延伸機構(gòu)，如派出所等。在舊的管理體制中，街道辦事處作為區(qū)政府的派出機關(guān)，具有政府性質(zhì)，不具有獨立的財政稅權(quán)，它是代表區(qū)政府管理地區(qū)性的社會事務(wù)，但其作用并不突出。為此必須使辦事處的權(quán)責(zé)到位，真正具有綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府各職能部門在基層轄區(qū)范圍里的工作的權(quán)限；應(yīng)該努力提高街道辦事處在居民心目中的政府權(quán)威形象，排除各種非政府行為的任務(wù)向辦事處攤派，要增加辦事處發(fā)展社區(qū)事業(yè)的政府財政投入。街道辦事處在社區(qū)管理委員會中居于重要地位，其主要職能是：①代表政府參與社區(qū)管理，體現(xiàn)政府意圖，起宏觀協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)作用；②執(zhí)行社區(qū)管理委員會決議，行使轄區(qū)內(nèi)行政管理權(quán)限；③工商所、派出所等則代表政府有關(guān)職能部門管理相應(yīng)行政事務(wù)，并向上級主管部門和社區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)。
居民委員會是社區(qū)內(nèi)居民的群眾性自治組織，也是社區(qū)管理的基本單元。其職能主要為：①執(zhí)行社區(qū)管理委員會決議，管理特定居民點的日常事務(wù)；②推舉居民代表參加社區(qū)管理委員會，反映民意、民情；③配合各專業(yè)性社團組織、政府組織，維護社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全，提供便民服務(wù)。從目前居民委員會的實際情況看，有幾方面問題應(yīng)予以解決。一是減少對居委會的行政性分派任務(wù)，使居委會的工作更多地產(chǎn)生于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的實際需要。能否搞好居委會工作的一個很重要的前提是居委會工作是否真的出自社區(qū)居民的共同需要，是否體現(xiàn)了對社區(qū)的公益性。二是如何解決好居委會的工作經(jīng)費和活動經(jīng)費的來源以及人員編制問題，其理想狀態(tài)是居委會成員以兼職和義務(wù)性工作為主，可以靠志愿者服務(wù)。政府可以適當(dāng)投入部分人力和財力，形成一個社區(qū)工作者的行業(yè)群體，作為聯(lián)系街道辦事處和居委會的紐帶。三是對居委會工作進行宣傳，增加居民對居委會工作的了解。居委會干部應(yīng)多與群眾進行聯(lián)系，增加工作的透明度。
建立在組織重建基礎(chǔ)上的新型城市社區(qū)管理模式，其實現(xiàn)還要注意以下幾方面：①法規(guī)建設(shè)，它是實施社會化社區(qū)管理的前提，為適應(yīng)新型城市社區(qū)管理模式，必須制定和完善有關(guān)社區(qū)管理的法規(guī)，以法律形式確定各社區(qū)組織的職能，使社區(qū)管理規(guī)范化；②社區(qū)整合，建立良好的社區(qū)內(nèi)部關(guān)系，充分運用各種社區(qū)資源和社區(qū)管理手段，協(xié)調(diào)各組織間相互關(guān)系，使其相互促進，實現(xiàn)社區(qū)全面發(fā)展；③制定社區(qū)發(fā)展的長期、中期、短期規(guī)劃，計劃的制定應(yīng)有社區(qū)居民的參與，并且體現(xiàn)滿足大多數(shù)居民的利益；④培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識，促使居民積極參與本社區(qū)的公共事務(wù)，提倡社區(qū)成員間的互助合作精神，提高社區(qū)的自我管理能力，進而提高全社會的民主程度；⑤政府轉(zhuǎn)變職能，要將基層組織實行屬地化管理，把社會職能交給社會組織，通過這種屬地化管理實現(xiàn)對社區(qū)工作的指導(dǎo)。
加強城市社區(qū)的民主管理有利于政府集中精力于宏觀決策，使政府從瑣碎的事務(wù)管理中脫身出來；有利于真正滿足社會成員的需要；有利于社區(qū)的發(fā)展；有利于各種社會組織的發(fā)展。它符合我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的要求，對社會的進步起著巨大的促進作用。城市社區(qū)民主管理的實現(xiàn)需要長期的努力，要在舊有體制的基礎(chǔ)上進行組織重建，當(dāng)前的重點是結(jié)合政府機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型的社區(qū)組織管理體系，推進一系列對舊有城市社區(qū)組織體制的改革，深化社區(qū)成員的民主參與意識，使社區(qū)脫離單純的行政區(qū)劃的概念，將行政化和社會化相結(jié)合，成為真正意義上的社區(qū)。同時，這也是實現(xiàn)政治民主化的重要途徑。加強城市社區(qū)的民主管理，才能真正滿足社會成員的需要，必將帶動人們的積極性，從而促進社會的發(fā)展。
摘要：闡述了在我國加強城市社區(qū)道德建設(shè)的必要性，分析了在我國加強城市社區(qū)道德建設(shè)的可能性，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國傳統(tǒng)文化的基本精神、價值取向和基本特征就加強城市社區(qū)道德建設(shè)提出建議。
關(guān)鍵詞：城市杜區(qū)；道德建設(shè)；傳統(tǒng)文化
處于建設(shè)社會主義和諧社會的重要時期，其特征正如十七大報告指出的“社會主義文化更加繁榮，同時人民精神文化需求日趨旺盛，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性明顯增強”，為此，加強城市社區(qū)道德建設(shè)十分必要。
2000年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的通知》中指出：“大力推進城市社區(qū)建設(shè)，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向新世紀(jì)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑?！背鞘猩鐓^(qū)道德建設(shè)是城市社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2001年10月中共中央印發(fā)了《公民道德建設(shè)實施綱要》，綱要明確指出：“堅持繼承優(yōu)良傳統(tǒng)與弘揚時代精神相結(jié)合，要繼承中華民族幾千年形成的傳統(tǒng)美德，發(fā)揚我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長期革命斗爭與建設(shè)實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)道德，積極借鑒世界各國道德建設(shè)的成功經(jīng)驗和先進文明成果，在全社會大力宣傳和弘揚解放思想、實事求是，與時俱進、勇于創(chuàng)新，知難而進、一往無前，艱苦奮斗、務(wù)求實效，淡泊名利、無私奉獻的時代精神，使公民道德建設(shè)既體現(xiàn)優(yōu)良傳統(tǒng)，又反映時代特點，始終充滿生機與活力?！?
1加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的必要性
1．1創(chuàng)建新時期現(xiàn)代化社區(qū)的需要
《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中提出了堅持政府指導(dǎo)和社會共同參與相結(jié)合努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)，在城市化進程中，社會主義經(jīng)濟體制、民主政治體制和其他體制的變革勢必對城市社區(qū)的生活帶來影響：經(jīng)濟交往方式的改變使城市居民內(nèi)在聯(lián)系增強，城市居民間的交往機會也增多，交往需求增強，這就要求城市社區(qū)必須加強建設(shè)，以適應(yīng)這一變化，社區(qū)辦社會的方式使社區(qū)承擔(dān)的社會職能越來越多，社區(qū)居民對社區(qū)的依賴性在增強。無論是城市社區(qū)優(yōu)美環(huán)境的創(chuàng)造、完善服務(wù)的實現(xiàn)，還是和諧的人際關(guān)系都需要道德的維系，都需要加強城市社區(qū)道德建設(shè)。
1．2解決轉(zhuǎn)型時期我國城市出現(xiàn)的倫理問題的需要
我國正從傳統(tǒng)文明走向現(xiàn)代文明，經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變過程中，人們的道德觀念出現(xiàn)了新的變化，并出現(xiàn)了一些倫理問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面：①個人本位問題，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，個體的自主地位增強，為追求自身的利益，自私自利、損人利己的現(xiàn)象較為普遍。②人際關(guān)系功科化，作為市場經(jīng)濟建設(shè)的陣地，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)通行的等價交換原則被擴展到社會生活，導(dǎo)致城市居民間人際關(guān)系的功利化，人際關(guān)系功利化會引發(fā)諸多道德問題，如奉獻精神，互幫互助的精神的弱化乃至消失，人與人之間的感情淡漠等問題。這些問題的解決有賴于城市社區(qū)道德的建設(shè)。加強社區(qū)道德建設(shè)有助于人們處理好道德與經(jīng)濟的關(guān)系，處理好人與社會的關(guān)系、人與人之間的關(guān)系，激起人們從事社區(qū)文明建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，提高社區(qū)居民群眾的精神境界和文化修養(yǎng)，從而推動社區(qū)發(fā)展。
總之，城市社區(qū)道德建設(shè)是促進社區(qū)整合，社區(qū)團結(jié)的重要手段，是城市社區(qū)建設(shè)向前發(fā)展的基本前提，是增強城市社區(qū)建設(shè)凝聚力和吸引力的基礎(chǔ)，是城市社區(qū)文明建設(shè)的關(guān)鍵。
2運用傳統(tǒng)文化加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的可能性
我國城市社區(qū)的特征使運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)道德建設(shè)成為可能。
(1)城市社區(qū)的地域性為運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)的道德建設(shè)提供了可能，“城市社區(qū)就是由一定地域范圍內(nèi)的城市居民連同他們的社會活動、社會關(guān)系、組織制度、社會文化和社會心理等方面構(gòu)成的社會共同體?！背鞘猩鐓^(qū)作為城市社區(qū)居民生活的場所，社區(qū)辦社會的方式使居民對社區(qū)的依賴性增強，城市社區(qū)居民基于相近地域間的天然聯(lián)系為加強城市社區(qū)道德建設(shè)提供了可能性。
(2)我國城市社區(qū)發(fā)展的自發(fā)方式使運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)道德建設(shè)成為可能。城市社區(qū)發(fā)展的自發(fā)方式主要是指“基于自身商品經(jīng)濟的文化傳統(tǒng)、地理區(qū)位和自然資源條件，在外部經(jīng)濟與社會發(fā)展方式的影響下，經(jīng)過自身經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的不斷分化和整合，逐漸地依靠自身發(fā)展的慣性，推動和促進城市化和工業(yè)化社會過程的方式。”自發(fā)方式是我國大部分的城市社區(qū)的發(fā)展方式。以自發(fā)方式發(fā)展的社區(qū)基于自身的文化傳統(tǒng)、地理區(qū)位和自然資源逐步形成的，我國城市社區(qū)在其形成過程中逐漸形成了自己的社區(qū)文化，但是中國傳統(tǒng)文化是我國城市社區(qū)道德建設(shè)汲取營養(yǎng)的土壤。
3運用傳統(tǒng)文化加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的建議
十七大報告中指出：“弘揚中華文化，建設(shè)中華民族共有精神家園，中華文化是中華民族生生不息、團結(jié)奮進的不竭動力，要全面認(rèn)識中國傳統(tǒng)文化，取其精華，去其糟粕，使之與當(dāng)代社會相適應(yīng)、與現(xiàn)代文明相協(xié)調(diào)，保持民族性，體現(xiàn)時代性，”努力探索發(fā)掘和研究民族文化的豐富內(nèi)涵為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。運用傳統(tǒng)文化加強社區(qū)道德建設(shè)就是要結(jié)合傳統(tǒng)文化的基本精神、基本特征及價值取向加強城市社區(qū)道德建設(shè)。
3．1中國傳統(tǒng)文化的基本精神對于加強城市道德建設(shè)的意義
中國傳統(tǒng)文化是在中國幾千年的歷史過程中逐漸形成的，中國傳統(tǒng)文化對中華民族性格的塑造，對中國人的道德境界、理想人格的培養(yǎng)，對中國家庭、社會的穩(wěn)定以及中華民族的延續(xù)、發(fā)展都發(fā)揮過重要的作用。文化精神是被本民族大多數(shù)成員所認(rèn)同的、在民族文化中占主導(dǎo)地位的、貫穿于民族發(fā)展過程中的基本思想、基本觀念。中國傳統(tǒng)文化的基本精神在《中國文化概論》一書中被歸納為“剛健有為、自強不息的精神”，“人本主義精神”，“天人合一精神”以及“禮治精神”。
3．1．1“剛健有為”的精神對于城市社區(qū)道德建設(shè)的意義
《易經(jīng)·乾卦象傳》上說“天行健，君子以自強不息；地勢坤，君子以厚德載物?！弊詮姴幌ⅰ偨∮袨榈木褚恢笔侵腥A民族奮發(fā)向上、蓬勃發(fā)展的動力。這種精神在全民族的歷史創(chuàng)造活動中發(fā)揮著積極的作用，中華民族之所以擁有五千年的文明史，之所以有改革開放以來的高速發(fā)展，與這一精神是分不開的。剛健有為、自強不息的精神對于個人人生價值的實現(xiàn)也有著積極的意義，社區(qū)是社會的基因，我們建設(shè)社區(qū)的目的之一，也就是創(chuàng)造良好的環(huán)境，激發(fā)人們的創(chuàng)造力，在城市社區(qū)道德建設(shè)中激發(fā)了這種精神，弘揚發(fā)揮這種精神，才能建設(shè)一個富于創(chuàng)造性的社區(qū)。
3．1．2“以人為本”的精神對于加強城市社區(qū)道德建設(shè)的意義中國傳統(tǒng)文化的“以人為本”包括“以民為本”“重人倫遠(yuǎn)鬼神”“肯定個體的心性向善”這三個方面。以民為貴的的重民思想是中國傳統(tǒng)人本主義的重要體現(xiàn)，“重人倫遠(yuǎn)鬼神”則體現(xiàn)出中國傳統(tǒng)文化重現(xiàn)世、重生活、重人倫的基本生命態(tài)度，“肯定個體的心性向善”在中國傳統(tǒng)文化中具體表現(xiàn)為注重人的修養(yǎng)，從個人與家庭、宗族、國家的關(guān)系上來肯定個體心性的完善。
城市社區(qū)道德建設(shè)中，這些基本精神是建設(shè)良好環(huán)境與和睦的人際關(guān)系的思想基礎(chǔ)，缺少了我們傳統(tǒng)中的這些基本精神，中國人就不能稱其為中國人，民族文化的這些精髓已為我們打上了深刻的烙印。
3．2傳統(tǒng)文化的基本特征對于加強城市社區(qū)道德建設(shè)的意義
傳統(tǒng)文化的基本特征可以歸結(jié)為“重倫理，倡導(dǎo)道德至上”、“重和諧與融合”、“重實際、追求穩(wěn)定”、“重理性與人文教養(yǎng)”。
3．2．1重倫理、崇道德的特征有助于加強城市社區(qū)道德建設(shè)
中國傳統(tǒng)文化是一種倫理型文化，也被稱作崇德型文化，孟子曰：“天下之國在本，國之本在家?！?《孟子，離婁上》)這句話概括出我國傳統(tǒng)社會的實質(zhì)——家國同構(gòu)。家族是中國人生活的重要場所，也是封建統(tǒng)治者建立統(tǒng)治秩序的基礎(chǔ)。在家國同構(gòu)這種宗法觀念的影響下，重視家庭成員之間的人倫關(guān)系成為個體最重要的任務(wù)?！俺绲隆币簿褪侵袊鴤鹘y(tǒng)要求人要以德行修養(yǎng)為安身立命之本，重視道德自覺和人格完美，強調(diào)道德在社會、人生中的地位和作用，這種以道德為本位的文化重視個人對家庭的職責(zé)和對社會的義務(wù)，它有利于建立和諧的人際關(guān)系，有利于家庭的穩(wěn)定，有利于社會的和諧。
3．2．2重人文教養(yǎng)的特征有助于加強城市社區(qū)道德建設(shè)
在中國歷史上，維系社會倫理道德，調(diào)節(jié)個人心里平衡的力量來源于中國傳統(tǒng)文化所強調(diào)的個體的自我反省、自我約束和自我完善，個體的自我反省、自我約束和自我完善又是來源于以禮樂精神為核心的人文教養(yǎng)，通過道德教育、禮樂熏陶，從而培養(yǎng)出人格理想和人生境界。
3．3傳統(tǒng)文化的價值取向?qū)τ诩訌娚鐓^(qū)道德建設(shè)的意義
“中國傳統(tǒng)文化的價值取向，表現(xiàn)為中國傳統(tǒng)文化系統(tǒng)中的價值系統(tǒng)，主要體現(xiàn)為價值判斷，它對傳統(tǒng)文化的發(fā)展具有指導(dǎo)作用。”傳統(tǒng)中國文化的價值取向可以概括為“以修身，齊家、治國、平天下的積極進取”的價值取向，“以倫理道德為人際關(guān)系和社會秩序的紐帶”、“以物質(zhì)與精神關(guān)系中的重義輕利”，“尚古傾向和平均主義”。
3．3．1“以修身、齊家、治國、平天下積極進取的價值取向”有助于加強社區(qū)道德建設(shè)
直接提出修身、齊家、治國平天下的是《札記·大學(xué)》：“古之欲明明德于天下者，先治其國，欲治其國者，先齊齊家；欲齊其家者，先修其身，欲修其身者，先誠其意，欲誠其意者，先致其知；致知在格物?！备裎?、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下這八目影響了中國一批又一批的知識分子。它表現(xiàn)出中國傳統(tǒng)知識分子的對人生的積極進取精神。這種價值取向強調(diào)個體的自我約束、自我激勵和自我塑造，有利于塑造和諧完美的精神個性，有利于形成正確的自我認(rèn)知，有利于維持人際間的和諧關(guān)系，有利于形成社會發(fā)展的整體合力。
3．3．2“以倫理道德為人際關(guān)系和社會秩序的紐帶”對于加強社區(qū)道德建設(shè)的意義
中國傳統(tǒng)道德是建立在血緣與宗法關(guān)系基礎(chǔ)上的，這就使家庭倫理道德成為中國傳統(tǒng)社會道德的重要內(nèi)容。這主要表現(xiàn)在對“孝”的推崇，家族中心的價值取向的最大特點是對“孝”的張揚，對“孝”的及其家族中心的觀念強調(diào)，它贊成中華民族尊老敬老、講求孝道的社會風(fēng)尚，重視家庭成員之間的和諧，有利于家庭和社會的穩(wěn)定。
4結(jié)語
中國傳統(tǒng)文化是在歷史中形成的，它具有一定的時代性，為此，在當(dāng)前的城市社區(qū)道德建設(shè)中，就要在繼承社區(qū)傳統(tǒng)文化特色的基礎(chǔ)上，弘揚和培育新的城市精神。創(chuàng)新和提升社區(qū)文化。“所謂城市精神是城市形象和市民價值觀、思想道德水平、文明程度的集中體現(xiàn)，”城市精神是城市文化的核心。弘揚和培育城市精神就應(yīng)加強家庭倫理道德建設(shè)和人際道德建設(shè)，家庭倫理道德建設(shè)直接影響到家庭生活的質(zhì)量和社區(qū)的精神文明建設(shè)。加強家庭倫理道德建設(shè)就是要加強對社區(qū)居民的家庭美德教育，發(fā)揚中華民族尊老愛幼的傳統(tǒng)美德，維護家庭穩(wěn)定。加強社區(qū)人際道德建設(shè)就是要結(jié)合社區(qū)居民實際開展社會公德教育，職業(yè)道德教育，增強社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。創(chuàng)新和提升社區(qū)文化可以以群眾性社區(qū)文化活動為依托大力發(fā)展特色文化，積極開展群眾性的文化活動營造社區(qū)文化氛圍。
在社會學(xué)中，社區(qū)（community)是指若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體。所謂社區(qū)消防是指利用現(xiàn)有社區(qū)的組織機構(gòu)，建立社區(qū)消防網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮管理服務(wù)功能，實現(xiàn)社會消防自治，共同預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生，形成一個新的社會化消防管理格局。社區(qū)消防管理主要指一定的社區(qū)內(nèi)部各種機構(gòu)、團體或組織，為了維持社區(qū)消防的正常秩序，滿足社區(qū)居民消防安全特定需要而進行的一系列的自我管理或消防行政管理的活動。社區(qū)消防管理通過各種體制、手段、方式等要素來落實管理社區(qū)消防的特定目的，這些要素的有機結(jié)合稱為社區(qū)消防管理模式。
據(jù)考證，人類用火最早的歷史是在我國的元謀人和西候度人，距今大約170－180萬年。人類學(xué)會用火，是跨入文明世界的一個重要標(biāo)志?！跋馈币辉~，是在我國清代光緒年間才出現(xiàn)的。中國歷史上一般將同火災(zāi)作斗爭稱之為“火政”或“火禁”，防火與救火等。20世紀(jì)初，“消防”一詞從日本引進我國，曾經(jīng)泛指消滅與預(yù)防火災(zāi)、水災(zāi)等災(zāi)害，后來，約定成俗，“消防”一詞才具有現(xiàn)在“火災(zāi)消防”的特定含意。而“社區(qū)消防”這個概念的產(chǎn)生是由于1986年民政部為配合城市經(jīng)濟體制改革，首先倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，同時，把社區(qū)消防作為社區(qū)服務(wù)項目之一也推進了千家萬戶。如今，社區(qū)消防安全現(xiàn)在已經(jīng)是城市社會保障體系的重要組成部分。當(dāng)代中國，如何通過社區(qū)這一有效載休，發(fā)揮群眾消防組織的作用，實現(xiàn)社區(qū)消防安全管理"無縫隙"覆蓋，形成社區(qū)消防工作"自我管理、自我服務(wù)、自我提高"的運行機制，建立適合人們生存環(huán)境需要和現(xiàn)代城市發(fā)展的火災(zāi)預(yù)防及救助體系，提高全民消防素質(zhì)和城市整體抗御火災(zāi)的能力，推動城市的消防工作社會化進程，已成為當(dāng)前消防工作的重要課題。近些年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和文明的進步，社區(qū)居民對生活質(zhì)量的要求越來越高，家庭環(huán)境現(xiàn)代化、家庭設(shè)施電氣化、家庭裝潢高檔化、家庭生活燃?xì)饣?，已成為不爭的事實。而社區(qū)消防安全的管理、消防安全設(shè)施的建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上居民家庭的快速變化，致使居民家庭火災(zāi)持續(xù)高發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，1990至1999年，僅上海市共發(fā)生居民火災(zāi)10953起，死亡327人，傷403人，造成直接經(jīng)濟損失3184.6萬元。火災(zāi)起數(shù)、死亡人數(shù)、傷人數(shù)、直接經(jīng)濟損失分別占全市火災(zāi)總數(shù)的36.3%、63.2%、38.3%和15.4%。由此可見，居民火災(zāi)占相當(dāng)大的比重。自從2000年以來，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，各地普遍建立社區(qū)居委會，形成新的城市基層社會管理體制。把消防建設(shè)列入社區(qū)建設(shè)之中，建立起與社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的社區(qū)消防管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是新形勢下社區(qū)消防工作的新模式。
一、社區(qū)消防的特點和意義
（一）新形勢下社區(qū)消防工作的特點
1、社區(qū)自主性。目前，社區(qū)建設(shè)是以居民委員會轄區(qū)為基本單元開展的，其基本特征是讓社區(qū)居民自主管理自己的事務(wù)。居民委員會可以利用法律賦予自己的權(quán)利，按照群眾的意愿自主發(fā)展，按國家政策法規(guī)做好相關(guān)工作，為依法行政、落實管理目標(biāo)創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)國家管理與基層社會的良性互動。所以，公安消防機構(gòu)在開展社區(qū)消防工作時，必須樹立群眾自治理念，依靠社區(qū)群眾，尊重群眾意愿，重視和發(fā)揮群眾組織的作用，把挖掘和利用社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，調(diào)動一切積極因素強化社區(qū)消防功能，作為做好社區(qū)消防工作的重要基礎(chǔ)。
2、政府指導(dǎo)性。作為政府機構(gòu)的公安消防機構(gòu)，隨著社區(qū)消防工作的迅速發(fā)展，引起公安消防機構(gòu)在社區(qū)消防建設(shè)中的地位和作用也發(fā)生了相應(yīng)地變化，公安消防機構(gòu)不再扮演包辦、管理的領(lǐng)導(dǎo)角色，而是處于指導(dǎo)、協(xié)助、服務(wù)社區(qū)消防建設(shè)的地位。各級公安消防機構(gòu)在社區(qū)消防建設(shè)中既要看到城市社區(qū)消防工作的發(fā)展方向是消防工作自治，在具體工作中充分尊重和考慮廣大人民群眾的意愿，避免短期行為，又要防止片面強調(diào)社區(qū)自治，單純認(rèn)為社區(qū)消防工作是社區(qū)的事情，社區(qū)居民愿意怎么搞就怎么搞，不積極履行推動和參與社區(qū)消防建設(shè)的職能。
3、工作群眾性。社區(qū)建設(shè)作為我國推進城市基層社會民主化進程的重要途徑，其發(fā)展目標(biāo)就是要充分調(diào)動社區(qū)居民、單位的積極性，依靠自身力量，對社區(qū)公共事務(wù)實施自我管理。而這一目標(biāo)也正是消防工作社會化的內(nèi)涵所在，即組織和動員社區(qū)單位、群眾廣泛參與，挖掘社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，自己管理自己的消防事務(wù)，維護消防安全，實現(xiàn)社區(qū)消防“自我管理，自我教育，自我服務(wù)，自我提高”，達到有效預(yù)防和控制火災(zāi)的目的。因此，從這個意義上說，城市社區(qū)消防工作的本質(zhì)特征仍然是群防群治。
（二）推進社區(qū)消防的重要意義
1、建立社區(qū)消防安全體系是配合現(xiàn)代城市的發(fā)展和管理方式的變革的需要。城市化是一個國家進入工業(yè)化、現(xiàn)代化社會的基本特征和標(biāo)志，它反映出國民總?cè)丝谥谐鞘腥丝诘淖兓?guī)律。據(jù)國家城市建設(shè)統(tǒng)計公報，我國城市發(fā)展進程迅速，2001年底全國有城市688個，城市人口39590萬人，城市面積832817.
6平方公里，城市化水平為32.9%（上述數(shù)字不包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)）。根據(jù)中國科學(xué)院與民政部"中國城市預(yù)測與規(guī)劃"課題研究組研究預(yù)測，2010年中國城市化水平將為42%左右，今后10年我國每年城市化水平將提高0.8－1個百分點，每年新增城鎮(zhèn)人口1000萬以上，我國城市化將進入一個高速發(fā)展時期，其中沿海多數(shù)地方的城市化水平高達50%－60%，而西部大多數(shù)省區(qū)城市化水平將保持在30%-40%之間。我國城市的建設(shè)和改革適應(yīng)了社會市場化改革的需要，逐步建立和完善了城市社區(qū)服務(wù)體系。城市住宅小區(qū)的興起，極大地推動了社區(qū)的發(fā)展。由不同文化、不同職業(yè)、不同單位而組成的、居住在同一社區(qū)的社會群體，特別是城市居民對社區(qū)服務(wù)的依賴性越來越強，依托社區(qū)開展消防工作，積極適應(yīng)中國城市建設(shè)和發(fā)展的特點，建立全新的、真正大眾化的，富有時代特色的人性化的大消防的格局，是各級消防部門必須重視的問題。
2、立足社區(qū)開展消防工作，是適應(yīng)當(dāng)今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要。適應(yīng)國際社會關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的潮流，努力改善人類生存環(huán)境，為我們探索和拓展城市社區(qū)消防工作的新領(lǐng)域提供了契機。開展社區(qū)消防工作，建立完善的社區(qū)消防安全體系是當(dāng)今西方發(fā)達國家的一貫做法，也是其社區(qū)工作的一個極為重要的組成部分，他們的成功經(jīng)驗和做法對我國城市社區(qū)消防建設(shè)將產(chǎn)生重大影響，也是我國社區(qū)消防應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒的。如在日本，社區(qū)建立了完善的防災(zāi)體系，不僅有完備的防災(zāi)、救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和器材，而且社區(qū)消防文化氛圍十分濃厚，他們在社區(qū)和市民中倡導(dǎo)"自己居住的地方應(yīng)由自己來保護"的理念，以及社區(qū)消防宣傳、防災(zāi)、救災(zāi)體驗和演習(xí)、消防紀(jì)念和表彰大會、消防志愿者活動等，吸引了廣大市民積極參與防災(zāi)、救災(zāi)事業(yè)，營造了良好的社區(qū)消防安全環(huán)境。這些做法體現(xiàn)了以人為本的思想觀念，符合社會發(fā)展的主題，代表著當(dāng)今城市社區(qū)消防建設(shè)和發(fā)展的潮流。因此，重視社區(qū)消防工作，營造良好的社區(qū)消防安全環(huán)境，借鑒西方發(fā)達國家成功的社區(qū)消防管理經(jīng)驗，是適應(yīng)當(dāng)今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要，符合我國加入WTO后社區(qū)建設(shè)與國際接軌的潮流。
3、推進社區(qū)消防工作是優(yōu)化居民生活環(huán)境和維護社會穩(wěn)定的需要。城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)堅持"以人為本、服務(wù)居民"，堅持不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，把服務(wù)社區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點和歸宿點。當(dāng)前隨著經(jīng)濟的繁榮和社會的發(fā)展，人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量普遍提高，居民對人身安全和家庭財產(chǎn)防火越來越重視，人們希望遠(yuǎn)離火災(zāi)，而消防安全又是與人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，是人民群眾普遍關(guān)心和需要幫助的問題，以社區(qū)為依托，以"火災(zāi)發(fā)生少"為目標(biāo)，進一步加強社區(qū)消防建設(shè)，強化城市基層消防工作，明確社區(qū)消防管理和服務(wù)職能，幫助解決居民生活中遇到的消防問題，發(fā)展社區(qū)消防文化，建立安全穩(wěn)定的社區(qū)消防安全新秩序，實行社區(qū)消防自治，做到消防安全人人參與，可以及時消防火災(zāi)隱患，最大限度地優(yōu)化居民生活環(huán)境，為安全生存的空間提供有力保障，從而達到維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)健康的發(fā)展的目的。
二、社區(qū)消防管理的模式以及存在不足
（一）社區(qū)消防的管理模式
根據(jù)社區(qū)管理活動中主體角色不同，可以將社區(qū)消防管理分成企業(yè)主導(dǎo)型管理模式、政府主導(dǎo)型管理模式、市場主導(dǎo)型管理模式、社會主導(dǎo)型管理模式四種類型。
1、企業(yè)主導(dǎo)型消防管理模式。這種管理模式形成于計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)對社區(qū)內(nèi)各種基礎(chǔ)性設(shè)施享有所有權(quán)，在政府有關(guān)部門的參與下，企業(yè)直接或間接行使社區(qū)消防管理職能的管理模式，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)消防管理模式是典型的企業(yè)辦社會的模式，在企業(yè)的基礎(chǔ)上建立社區(qū)消防。然后，企業(yè)對社區(qū)消防進行管理。企業(yè)主導(dǎo)型管理模式是企業(yè)對社區(qū)消防實行直線管理，融社區(qū)消防設(shè)施建設(shè)管理、消防宣傳教育服務(wù)于一體，由企業(yè)房產(chǎn)、保衛(wèi)、宣傳等有關(guān)部門實施統(tǒng)一管理，對社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓(xùn)等社區(qū)內(nèi)的各項消防事務(wù)實施一條龍服務(wù)，政府、社會、市場在單位社區(qū)內(nèi)消防管理的作用是微不足道的，所有社區(qū)消防的各項活動基本上由企業(yè)包辦。
2、政府主導(dǎo)型消防管理模式。這種社區(qū)消防管理模式是以政府為核心的管理模式，在現(xiàn)階段主要是以市轄區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)消防主體的共同參與配合下對社區(qū)的消防設(shè)施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓(xùn)等各項消防事務(wù)進行管理。上海市人大1997年1月審議通過新修訂的《上海市街道辦事處條例》，規(guī)定了街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中的職責(zé)和任務(wù)；①建立完善社區(qū)服務(wù)體系，開展社區(qū)服務(wù)，提高居民生活質(zhì)量；②舉辦文化、教育、體育和娛樂活動，普及科學(xué)法律知識，提高居民的文明素質(zhì);③開展綠化的保護和建設(shè)工作，維護社區(qū)整潔，優(yōu)化生活環(huán)境；④健全治安防范網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建安定社會秩序；⑤其他社區(qū)建設(shè)工作。因社區(qū)消防是社區(qū)建設(shè)的一個組成部分，這從法律上確立了以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型社區(qū)消防管理模式的地位。
3、市場主導(dǎo)型消防管理模式。這一模式又可稱“物業(yè)管理模式”。它是在城市綜合開發(fā)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，建立起來的一種經(jīng)營性的社區(qū)管理模式。這種模式包括以下內(nèi)容：⑴由物業(yè)管理部門依照法規(guī)、合同對統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的新建設(shè)住宅小區(qū)的各類消防設(shè)施器材，以經(jīng)營的方式進行集中管理，向居住人提供多方面的消防服務(wù)。⑵小區(qū)消防管理通常采用簽訂消防承包責(zé)任書和承諾的方式將具體任務(wù)落實到崗位管理人員身上。⑶對住宅小區(qū)中消防方面的社會管理、行政管理職能由街道辦事處和公安、消防等有關(guān)方面配合進行。
4、社會主導(dǎo)型消防管理模式。這一管理模式可稱自治模式，以社區(qū)居民委員會為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)其他各種主體(非政府組織、新經(jīng)濟組織、企業(yè)、個人)一起，共同參與社區(qū)消防事務(wù)的管理，實行真正的民主自治的消防管理模式。1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。居民委員會是社區(qū)內(nèi)的基層民主形式．在社區(qū)中以居委會為核心，挖掘社區(qū)中各項潛在的消防資源，共同建設(shè)社區(qū)消防，為社區(qū)的消防建設(shè)服務(wù)。社區(qū)內(nèi)的各項社區(qū)消防事務(wù)由社區(qū)居委會及其他成員按社區(qū)的各項規(guī)則辦理，社區(qū)消防的管理經(jīng)費由社區(qū)成員通過各種渠道籌集。國家對社區(qū)消防事務(wù)的管理，以社區(qū)內(nèi)各種組織、團體等為載體，運用法律、經(jīng)濟的手段，從宏觀上對社區(qū)消防的工作進行指導(dǎo)，引導(dǎo)社區(qū)消防建設(shè)和發(fā)展。
（二）社區(qū)消防存在的不足
縱觀各類不同的社區(qū)管理模式，其共同存在的不足有：
1、社區(qū)居民的消防安全意識淡薄，缺乏扎實有效的宣傳教育。由于我國的學(xué)校教育課程里對消防安全知識的普及幾乎是空白和消防宣傳教育的不到位，人們對消防的了解，只是通過日常生活中的接觸和單位的安全培訓(xùn)。因此，社區(qū)居民的整體消防安全防范意識薄弱，自防自救的能力差，有的居民對消防一無所知，不會使用任何滅火器材，缺乏在火災(zāi)情況下自救逃生的知識和技能，甚至不知道消防隊是干什么的，火警電話是多少。社區(qū)居民對社區(qū)消防建設(shè)工作也不接受、不支持，聽之任之，阻礙了消防進社區(qū)持續(xù)發(fā)展。有的社區(qū)從領(lǐng)導(dǎo)到居民，他們對“消防進社區(qū)”活動的目的、意義不夠明確，對開展這項工作的必要性和重要性認(rèn)識不足，因此，在社區(qū)消防建設(shè)中，這些人的工作熱情和積極性都不夠高，認(rèn)為那是消防部門的事，與己無關(guān)，你上頭要我干啥就干啥，大家跟“風(fēng)”行事。這種表面上“熱鬧”的現(xiàn)象，事實上只能是“曇花一現(xiàn)”。到頭來，各相關(guān)部門投入大量精力、人力乃至財力得到的結(jié)果，必然是“雷聲大”而“雨點小”，社區(qū)消防工作難以取得令人滿意的實際效果。另外社區(qū)消防宣傳教育資金落實困難也是制約社區(qū)消防的一個重要因素。這一點尤其體現(xiàn)在各街道辦事處，在消防宣傳教育資金上可謂捉襟見肘，開展消防安全宣傳教育往往只能是走過場，搞形式，社區(qū)居民受到的教育不多，效果不大。
2、相關(guān)法律法規(guī)仍不健全。一是現(xiàn)有的《消防法》和公安部61號令等，都只對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防安全管理工作做了籠統(tǒng)的規(guī)定，而對社區(qū)怎樣做、做到什么程度等均未明確，所以從法律角度而言，社區(qū)消防管理工作存在法律規(guī)定不明的難度。正緣于此，消防工作由地方各級人民政府負(fù)責(zé)，這在市、區(qū)兩級都基本得到了積極有效的貫徹落實，而在街道和社區(qū)一級，由于缺乏專門的消防機構(gòu)具體操作，組織上沒有了保證。大部分社區(qū)在消防安全管理上，都是通過簽訂“鄉(xiāng)規(guī)”、“民約”等形式，與轄區(qū)單位及居民群眾等建立協(xié)調(diào)關(guān)系，共同做好消防工作。采用這樣的體制和方法管理消防，用一時可能有效，但長此以往，沒有了規(guī)矩勢必難成“方圓”，使社區(qū)消防建設(shè)要么停滯不前，要么流于形式成“花瓶”，起不到“保一方平安”的實際作用。《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第十條雖然規(guī)定了居民住宅區(qū)地物業(yè)管理單位的消防安全職責(zé)，如保障疏散通道、安全出口、消防車道暢通，保障公共消防設(shè)施、器材以及消防安全標(biāo)志完好等等，但沒有制定相應(yīng)的法律責(zé)任，各地也沒有出臺相應(yīng)的實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，致使該規(guī)定在日常消防監(jiān)督檢查工作中的操作性不強。例如物業(yè)管理單位如果不履行消防安全職責(zé)，應(yīng)受到怎樣的處罰，由誰來處罰以及如果居民區(qū)沒有物業(yè)管理單位，消防安全由誰來管理等等問題均不明確。二是《消防法》對于建立社會消防管理體系缺乏宏觀整體制約和保障，不利于社會消防管理機制的長效建立?！断婪ā冯m然明確由各級人民政府在消防工作中負(fù)責(zé)，也規(guī)定了教育、勞動、建設(shè)等行政主管部門和新聞媒體主管部門在消防工作中的法定職責(zé)，但是缺少有效的整體制約和保障機制，各行政主管部門實際操作中也是按照本部門相關(guān)基本法律進行行政管理和監(jiān)督執(zhí)法。同時，《消防法》設(shè)定的法律義務(wù)，不能有效地與其他法律進行配合，其他的法律也沒有相應(yīng)的消防規(guī)定，這樣不利于糾正人們慣常認(rèn)為的消防工作是消防部門的事的傳統(tǒng)思維模式，消防部門既要向政府爭取公共消防設(shè)施建設(shè)和部隊裝備建設(shè)投入，又要和相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)處理消防宣傳、教育、消防審批前置等諸多問題，更要承擔(dān)著對社會面的監(jiān)督管理職責(zé)，工作被動。
3、社區(qū)消防工作尚未形成有效的工作運行機制。一是社區(qū)體制改革后，社區(qū)的行政管理職能逐步轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)職能，由于受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，不少社區(qū)沒有將消防安全工作納入社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，仍然依靠上級會議、通知等行政命令開展工作，注重工作的突擊性，忽視工作的連續(xù)性，工作方法和手段單一，缺乏長效管理措施。譬如消防宣傳工作，有的社區(qū)僅在“安全月”、“119消防宣傳日”期間開展幾次活動，沒有將消防宣傳納入社區(qū)教育等日常性基礎(chǔ)工作。二是工作運行機制整體還不協(xié)調(diào)，橫向部門之間缺乏溝通。各級公安消防機構(gòu)往往注重抓好具體工作落實，忽視社區(qū)消防安全管理規(guī)定的制定、消防規(guī)劃的完善等工作，對全局性工作的把握和參與程度不夠，導(dǎo)致安全檢查、隱患整改具體工作增多，未能形成良性工作運行機制。派出所、社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)主之間也有類似問題，由于缺乏溝通協(xié)調(diào)，時常出現(xiàn)各自為政的局面，使消防工作難以落實到位。部分社區(qū)居委會沒有將消防組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)延伸到居民小組、樓道、經(jīng)營單位，也沒有制定完善的消防安全管理規(guī)定和消防安全責(zé)任制，責(zé)任職責(zé)不能落實到具體單位、具體居民家庭，使得社區(qū)自身在管理過程中缺乏規(guī)范性、自主性，各級消防安全職責(zé)還不夠明確，直接影響到消防工作的有效落實，而社區(qū)消防管理人員工作制度往往沿襲了以前的保安人員工作體制，不要說怎么去定期維護、檢測、操作消防設(shè)施，有些管理人員竟連滅火器的使用和判斷是否過期都不知道，加之沒有明確的獎勵機制，難以將消防安全管理經(jīng)?；贫然?。此外，公安派出所在對社區(qū)業(yè)主實施消防監(jiān)督的過程中，由于社區(qū)民警承擔(dān)著專項治理、治安防范等大量工作，在社區(qū)工作的時間一般很難達到規(guī)定要求，同時由于重罰輕獎的考核機制，使社區(qū)民警對消防執(zhí)法的積極性不高，與嚴(yán)格執(zhí)法的要求還有很大差距。
4、社區(qū)消防基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先天不足。許多場所的消防設(shè)計未引起設(shè)計人員的重視，設(shè)計人員只是一味地根據(jù)甲方要求的建筑布局、設(shè)想來設(shè)計，并未考慮消防安全。有些建筑施工中標(biāo)單位因自己沒有消防資質(zhì)，便掛靠其它有資質(zhì)的單位，而施工仍然是原班人馬，造成工程施工質(zhì)量粗劣，給消防安全帶來隱患。二是社區(qū)消防硬件設(shè)施不夠完備。在城區(qū)內(nèi)規(guī)劃的新建社區(qū)的消防基礎(chǔ)設(shè)施還比較完善，而且消防安全管理上也有一套固定的模式，但是經(jīng)濟落后的老城區(qū)社區(qū)消防建設(shè)“先天不足”，電器線路老化、消防水源缺乏、亂搭亂建、占用消防通道、群眾消防意識淡薄等現(xiàn)象十分普遍，消防基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，大多數(shù)社區(qū)滅火器材等設(shè)施配置較少，少數(shù)社區(qū)即使配置了，也是量少質(zhì)差，甚至失效過期；有些社區(qū)盡管安裝了室內(nèi)消火栓，但水帶、水槍沒有配備到位，參差不齊，有的甚至形同虛設(shè)，毫無作用。硬件設(shè)施的缺乏和保管不當(dāng)，一旦發(fā)生火災(zāi)，就難以進行火災(zāi)初期的有效撲救。在如有的社區(qū)為便于管理，禁止機動車輛隨意進入，便在社區(qū)入口安上鐵柵欄、石礅等，只能讓行人通過，機動車輛不得進入。從而在萬一發(fā)生火災(zāi)的情況下，消防車也不能順利進入社區(qū)內(nèi)部，進行撲救。此外，社區(qū)內(nèi)的一些菜市場、小地攤、書報亭、修車攤等也見縫插針，占用著消防通道。社區(qū)內(nèi)的建筑一般都是一個單元一個疏散樓梯，對于每一戶居民來講特別是在六層及六層以下的單元或住宅中，只有唯一的一個疏散樓梯，一個安全出口。而有的居民經(jīng)常將家中的自行車、破舊家具、紙箱等堆放在樓梯間和通道上，甚至在通道上搭蓋廚房、儲藏室，嚴(yán)重占用了疏散樓梯。
如果底層住戶發(fā)生火災(zāi)，樓上各層人員將難以從疏散樓梯順利疏散。再者現(xiàn)在許多居民為了家中防盜，在門窗上均安裝了比較堅固的防盜門和鐵欄桿，這樣既不利于安全疏散，也不利于消防人員進行火災(zāi)撲救。有的社區(qū)由于規(guī)模小、開發(fā)早，根本未設(shè)置一只室外消火栓。住宅樓特別是七層以下單元式住宅、六層以下的塔式住宅、通廊式住宅根本沒有任何室內(nèi)消防設(shè)施和器材。即使是超過七層的單元式住宅和超過六層的塔式住宅、通廊式住宅以及底部設(shè)有商業(yè)網(wǎng)點的單元式住宅按照《建筑設(shè)計防火規(guī)范》的要求設(shè)置了室內(nèi)消防給水系統(tǒng)，但由于開發(fā)公司或物業(yè)管理部門對此疏于管理，不按照維修、檢測、保養(yǎng)，再加上居民的挪用，不法分子的盜竊等原因，使住宅樓內(nèi)消防設(shè)施損壞丟失嚴(yán)重，絕大部分都不能正常使用。此外，由于居民的消防意識薄弱，幾乎沒有居民家庭中配有小型滅火器材。從而導(dǎo)致了整個社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施和滅火器材嚴(yán)重不足，不能有效地進行初起火災(zāi)的撲救，極易使小火釀成火災(zāi)。三是社區(qū)物業(yè)管理部門經(jīng)費不足導(dǎo)致消防設(shè)施維護管理難以為繼。由于物業(yè)管理中存在的運作機制不規(guī)范、整體水平低等原因，物管費收繳率低，用于消防設(shè)施維護管理上的更是屈指可數(shù)，部分物業(yè)管理公司面臨生存危機，消防設(shè)施維護管理更是舉步維艱，造成消防設(shè)施失管失修問題嚴(yán)重。部分社區(qū)消火栓損壞、消防器材被盜現(xiàn)象時有發(fā)生，物業(yè)管理公司對消防設(shè)施維護管理積極性不高，投入較少。部分經(jīng)營較好的物業(yè)的消防設(shè)施維護費主要依靠政府撥一點、社區(qū)籌一點、共建單位出一點的辦法加以解決，而部分長期虧損的物業(yè)公司消防設(shè)施維護費主要來源于房地產(chǎn)開發(fā)公司的補貼，房產(chǎn)開發(fā)公司出資的目的是從售房的實際需要出發(fā)的，社區(qū)內(nèi)住房一旦售完，開發(fā)公司勢必停止補貼，因此物業(yè)公司無法長期保證消防設(shè)施維護費用的落實，這將直接影響到社區(qū)居民火災(zāi)撲救。
三、做好社區(qū)消防工作的對策與措施
（一）以廣泛深入的消防宣傳教育和技能培訓(xùn)提高居民和物業(yè)管理人員的消防安全素質(zhì)。
一是建立社區(qū)消防宣傳網(wǎng)絡(luò)社區(qū)消防宣傳工作，應(yīng)在已有社區(qū)組織機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立完整的消防宣傳網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)消防工作小組具體負(fù)責(zé)社區(qū)消防宣傳活動的開展。只有依托這種完善的社區(qū)消防管理網(wǎng)絡(luò)，才能使社區(qū)消防宣傳工作的全面開展得以實現(xiàn)。二是建立社區(qū)消防宣傳陣地。每個社區(qū)要在人員集中或休閑場所建立消防宣傳欄，有條件的可建立“消防宣傳教育活動中心”、消防畫廊、消防公益廣告欄，要積極組織開展豐富多彩、寓教于樂的消防文體娛樂活動。各社區(qū)可借助社區(qū)內(nèi)的人文景觀、文化廣場等場所，組織人民群眾喜聞樂見的宣傳活動，要針對不同季節(jié)、不同群體的特點開展多種形式的宣傳教育。與此同時，各社區(qū)可將對外開放的消防站作為重要的消防宣傳教育陣地之一，組織群眾定期到消防站參觀、體驗消防生活，接受消防教育。各社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)加強與新聞媒體的聯(lián)系，增強新聞單位對社區(qū)消防宣傳的關(guān)注力度，在提高人民群眾對社區(qū)消防宣傳工作重要性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，增強消防意識，通過消防宣傳陣地，在社區(qū)營造濃厚的消防宣傳氛圍。社區(qū)內(nèi)應(yīng)普遍設(shè)立消防公益廣告牌、消防宣傳欄、消防宣傳櫥窗、消防畫廊等，統(tǒng)一在每個居民樓道設(shè)置“119”消防警示牌。充分利用社區(qū)文化宣傳機構(gòu)、場所和有線廣播，開展消防安全宣傳教育活動。各社區(qū)應(yīng)在圖書室、老年活動室、社區(qū)報刊中增加消防方面的內(nèi)容；在公共場所設(shè)置消防宣傳欄、消防公益廣告牌、消防宣傳室、消防畫廊等；在每個居民樓道設(shè)置警示牌、居民防火公約；設(shè)置消防宣傳教育室，提供各種消防法規(guī)、書籍和畫冊供群眾閱讀，定期播放消防安全VCD宣傳片；利用社區(qū)培訓(xùn)家庭防火員，發(fā)行《社區(qū)消防安全簡報》；社區(qū)志愿消防巡邏人員每天早晚鳴響防火警示笛，提醒居民關(guān)閉“三源”(電源、氣源、火源)，防止火災(zāi)。各社區(qū)在寒暑假期間應(yīng)組織少年兒童進行防火教育，召集老弱病殘人員向其講授防火常識，舉辦廣場文化活動、社區(qū)文藝匯演，結(jié)合季節(jié)火災(zāi)特點和重大節(jié)日，充分利用街道文化站、社區(qū)服務(wù)活動室、社區(qū)廣場等現(xiàn)有文化活動設(shè)施，組織開展貼近社區(qū)、貼近群眾、貼近生活和喜聞樂見的消防宣傳活動,將消防知識融入其中，做到寓教于樂。公安消防機構(gòu)也要加大社區(qū)消防宣傳力度。消防站應(yīng)對社會開放，定期接納社區(qū)群眾進行參觀，開展火場逃生訓(xùn)練，使其增強對消防知識的了解。公安消防部門還可以開通消防熱線，隨時接待群眾的消防投拆和消防咨詢，通過多種生動活潑的形式，使消防宣傳活動更加貼近群眾，貼近生活。三是提高物業(yè)人員的消防技能.對社區(qū)內(nèi)物業(yè)的相關(guān)人員要進行專門的集中培訓(xùn)，使之更多地掌握消防安全知識和火災(zāi)撲救與組織施救技能，提高對社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施和建筑消防設(shè)施的管理、保養(yǎng)技能，能夠在檢查中及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。另一方面，可以制定相應(yīng)的技術(shù)認(rèn)證考試來規(guī)范和保證社區(qū)安全管理從業(yè)人員的素質(zhì)，從而提高消防安全管理工作的質(zhì)量。上海市就充分發(fā)揮上海消防學(xué)校的固有資源，對企事業(yè)單位法定代表人、消防安全管理人員、自動消防設(shè)施操作人員、化學(xué)危險品“三員”、公眾聚集場所經(jīng)營人員等各類從業(yè)人員進行消防安全知識和滅火技能的專業(yè)培訓(xùn)，兩年內(nèi)共計培訓(xùn)各類人員8萬多人，大大提高了消防從業(yè)人員的消防安全素質(zhì)。另外，建議社區(qū)內(nèi)的單位和家庭參加火災(zāi)保險，以提高其抗御災(zāi)害的能力。
（二）加快保障社區(qū)消防安全及消防事業(yè)發(fā)展的法規(guī)建設(shè)。
公安部《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》明確了居民社區(qū)物業(yè)管理單位的消防管理職責(zé)，填補了長期居民社區(qū)消防工作無人管理的空白，但還沒有統(tǒng)一的社區(qū)建設(shè)國家消防安全標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)消防安全管理效果仍然參差不齊，使城市居民小區(qū)消防安全管理很難進入標(biāo)準(zhǔn)化，法制化軌道。因此，針對社區(qū)消防法治不健全，應(yīng)盡快制定出高質(zhì)量、經(jīng)得起時間和實踐檢驗的、與《消防法》銜接配套的社區(qū)消防法規(guī)體系，各級地方政府和相關(guān)部門可根據(jù)《消防法》出臺相應(yīng)的規(guī)定，逐步使社區(qū)消防工作的各個方面都能有法可依。對相關(guān)職能部門、公安消防機構(gòu)、街道辦事處、居民委員會、派出所和居民個人應(yīng)盡的義務(wù)和職責(zé)要以法律或法規(guī)的形式規(guī)定下來，并制定相應(yīng)的法律責(zé)任，要明確民政、城建、工商、文化、教育、衛(wèi)生等部門，根據(jù)社區(qū)消防建設(shè)的內(nèi)容和要求，負(fù)有建設(shè)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職責(zé)；明確公安派出所實行責(zé)任區(qū)民警包片負(fù)責(zé)制，督促轄區(qū)單位、物業(yè)管理部門、居民委員會履行消防職責(zé)、開展防火檢查，切實發(fā)揮公安派出所的監(jiān)督作用；明確消防處（科）要加強社區(qū)消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促檢查社區(qū)公共消防設(shè)施建設(shè)，對社區(qū)內(nèi)的單位實行抽查，消除火災(zāi)隱患；明確規(guī)定轄區(qū)消防中隊要做好消防站開放工作，對轄區(qū)內(nèi)單位、居民住宅區(qū)底數(shù)清、情況明，制定滅火預(yù)案并實施演練；明確城市街道辦事處的職責(zé)：將社區(qū)消防建設(shè)工作納入社會治安綜合治理主要內(nèi)容；制定社區(qū)消防工作計劃；定期召開社區(qū)消防工作會議；指導(dǎo)社區(qū)居委會開展社區(qū)消防管理工作；與駐區(qū)單位簽訂防火安全責(zé)任狀等；明確社區(qū)居民委員會的職責(zé)：制定防火公約，定期對社區(qū)內(nèi)的單位和居民住宅樓院及消防通道開展防火檢查，對轄區(qū)老、弱、病、殘和孤寡老人提供消防安全服務(wù)等。特別是當(dāng)因其不履行其職責(zé)，造成嚴(yán)重后果時，應(yīng)處以什么樣的處罰要有較詳細(xì)地規(guī)定。并根據(jù)社區(qū)的規(guī)模、性質(zhì)，特別是針對新建社區(qū)和老城區(qū)的特點，分層次對消防組織建設(shè)、消防安全責(zé)任、消防宣傳教育、消防安全檢查、車庫等重點部位的消防安全管理等制定相應(yīng)的規(guī)定，《規(guī)定》要把握好尺度，不宜過細(xì)，既要有普遍性，又要靈活性。對新建社區(qū)消防軟硬件建設(shè)要堅持高標(biāo)準(zhǔn)，有條件的社區(qū)要建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，把實現(xiàn)規(guī)范化管理作為這類社區(qū)消防安全的主要目標(biāo)；對老城區(qū)以及未實施物業(yè)管理的社區(qū)，重點從軟件上下功夫，突出社區(qū)的消防安全管理，進一步嚴(yán)格細(xì)化各項規(guī)章制度；對車庫等配套設(shè)施不健全的老城區(qū)和建設(shè)相對較晚的社區(qū)，在政府未統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)停車場的情況下，可會同城管、“創(chuàng)建辦”等部門，利用小區(qū)空地，采取劃線管理的臨時措施，保證消防車通道暢通。如上海就根據(jù)建設(shè)部、公安部、民政部聯(lián)合召開的濟南會議精神，在立足本市實際情況的基礎(chǔ)上，制訂出臺了《關(guān)于進一步加強社區(qū)消防工作的意見》、《社區(qū)消防工作建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于進一步落實消防工作責(zé)任制的實施意見》等文件，以建立社區(qū)消防工作三級網(wǎng)絡(luò)、推進“八個一”工程和強化消防工作責(zé)任制為重點，確定了五年社區(qū)消防建設(shè)工作目標(biāo)，并在03年內(nèi)及時總結(jié)和推廣了黃浦、長寧等區(qū)試點工作經(jīng)驗，實現(xiàn)全市100%的社區(qū)消防工作達標(biāo).
在單獨制定《社區(qū)消防安全管理規(guī)定》有困難的情況下，也可將消防安全納入社區(qū)其他管理規(guī)定中。社區(qū)自身也要建立、健全具體的社區(qū)消防工作制度、消防聯(lián)席會議制度、消防宣傳制度、防火檢查、巡查制度等。建立社區(qū)消防檔案，對社區(qū)單位、住宅小區(qū)、重點轄區(qū)分別登記、造冊建檔，實現(xiàn)社區(qū)消防管理的科學(xué)化和規(guī)范化。另外，在當(dāng)?shù)毓蚕罊C構(gòu)的指導(dǎo)下，還可以編寫《社區(qū)消防工作指南》、《社區(qū)消防工作手冊》等，用于指導(dǎo)社區(qū)的消防實踐工作。
（三）要從源頭上建章立制，進一步細(xì)化規(guī)范社區(qū)的消防安全管理機制。
消防工作制度落實到位，主要是加強社區(qū)消防的制度建設(shè)，明確社區(qū)消防安全委員會、消防辦公室、警務(wù)室等機構(gòu)及社區(qū)消防安全責(zé)任人、社區(qū)消防安全管理人等各類人員的消防安全職責(zé)；建立和落實社區(qū)的消防安全責(zé)任制、工作例會、宣傳教育、防火巡查檢查與火災(zāi)隱患整改、消防設(shè)施管理、火災(zāi)撲救等制度，規(guī)范社區(qū)消防管理。社區(qū)消防安全委員會組織召集不少于一次的年度社區(qū)消防工作會議；社區(qū)每年與駐區(qū)單位、物業(yè)公司和居民住戶簽訂消防安全責(zé)任書，推動社區(qū)消防安全責(zé)任制的落實。通過制度建設(shè)，形成以街道辦事處為主導(dǎo)，以居委會為依托，社區(qū)單位、行業(yè)部門、廣大群眾共同參與的社區(qū)消防工作運作機制。主要是建立如下機制：
1、互動機制。政府及其職能部門與社區(qū)之間要形成一種雙向互動的工作關(guān)系。政府及其職能部門在履行其管理職能時，與被管理者一般都是單向互動，即定期向被管理者下發(fā)文件、傳達指示，公布信息，這種單向的互動能使被管理者及時了解政府的政策傾向和政策動態(tài)。但社區(qū)消防建設(shè)是一個開放的、動態(tài)的過程，如果只有單向的信息傳遞，而沒有良好的信息反饋，政府及其職能部門在制定政策時就可能會出現(xiàn)偏差，同時單向的信息流通也不利于社區(qū)消防建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府職能部門應(yīng)當(dāng)制定定期走訪制度，或者定期、不定期地與社區(qū)進行交流、溝通，加強彼此之間的聯(lián)系，形成良性的互動機制，共同推進社區(qū)消防建設(shè)工作。
2、服務(wù)機制。政府及其職能部門要進一步轉(zhuǎn)變觀念，增強服務(wù)意識，改進工作方法，寓管理于服務(wù)之中，通過服務(wù)促進管理，增強社區(qū)消防建設(shè)的活力。政府及其職能部門可為社區(qū)消防建設(shè)提供多方面的服務(wù)，包括政策服務(wù)、協(xié)調(diào)服務(wù)、引導(dǎo)服務(wù)、宣傳服務(wù)。一是政策服務(wù)，即制定出臺規(guī)章制度，為社區(qū)消防建設(shè)提供有力的法律依據(jù)和政策保障，支持社區(qū)依靠自身力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)火災(zāi)事故防范功能，解決社區(qū)消防安全問題，為社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境；二是協(xié)調(diào)服務(wù)，即發(fā)揮職能作用，幫助其完善組織建設(shè)，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)一致，積極幫助解決社區(qū)消防建設(shè)中遇到的現(xiàn)實困難，使其充分發(fā)揮自我服務(wù)、自我管理、自我教育的作用。政府及其職能部門應(yīng)幫助社區(qū)健全各類消防組織，主要應(yīng)建好“四張網(wǎng)”：一要建好組織管理網(wǎng)。通過頒發(fā)消防責(zé)任任命書、簽訂責(zé)任狀等形式，構(gòu)建社區(qū)、居民小組、樓道三級管理網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)社區(qū)的日常消防安全管理。同時，明確物業(yè)管理部門的消防設(shè)施維護保養(yǎng)責(zé)任和經(jīng)營單位的消防安全主體責(zé)任。二要建好自救網(wǎng)。把社區(qū)義務(wù)消防組織建設(shè)作為撲救社區(qū)初起火災(zāi)的一支重要力量加以發(fā)展，組織婦女、物業(yè)管理人員、社區(qū)服務(wù)管理人員、經(jīng)營業(yè)主等常備力量，定期開展滅火演練，提高社區(qū)撲救火災(zāi)的能力。三要建好防護網(wǎng)。在發(fā)揮社區(qū)保安作用的基礎(chǔ)上，把黨員干部、離退休人員、共青團員等骨干力量組織起來，建立消防志愿巡邏隊、義務(wù)值勤隊，增加消防巡查密度，進一步嚴(yán)密火災(zāi)防護網(wǎng)絡(luò)。四要建好監(jiān)控網(wǎng)。通過采取加大返還罰款額比例的措施，調(diào)動派出所、社區(qū)民警做好社區(qū)消防監(jiān)督工作的積極性，依法強化對社區(qū)業(yè)主的消防監(jiān)控。同時，在社區(qū)保潔員、收費員等服務(wù)人員中建立松散型的流動消防監(jiān)控網(wǎng)，使其成為安全防范的“耳目”，派出所定期組織活動，了解掌握社區(qū)治安、消防動態(tài)，形成固定和流動相結(jié)合、縱向與橫向相結(jié)合的立體組織網(wǎng)絡(luò)，夯實社區(qū)消防工作基礎(chǔ)；三是引導(dǎo)服務(wù)，即引導(dǎo)其廣泛動員社會力量，挖掘和合理利用社區(qū)資源，整合駐社區(qū)的機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位等組織的力量，調(diào)動一切積極因素，共同參與和推動社區(qū)消防建設(shè)；四是宣傳服務(wù)，即社區(qū)消防建設(shè)要通過社區(qū)居民自治才能得以實現(xiàn)，因此，必須廣泛發(fā)動社會力量參與社區(qū)消防建設(shè)。政府及其職能部門要利用電視臺、電臺、報刊等各種新聞媒體，著重宣傳社區(qū)消防建設(shè)在新形勢下的重要作用和意義，還可以舉辦“社區(qū)消防建設(shè)義務(wù)服務(wù)日”等活動，為社區(qū)提供相關(guān)的信息咨詢服務(wù)，擴大影響，進一步推進社區(qū)消防建設(shè)工作。
3、監(jiān)督機制。政府及其職能部門充分履行監(jiān)督職責(zé)，是社區(qū)消防建設(shè)順利進行的有力保障。監(jiān)督可分為法律監(jiān)督和過程監(jiān)督。一是法律監(jiān)督，即社區(qū)消防建設(shè)必須在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進行，要監(jiān)督社區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)消防安全的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，認(rèn)真履行消防安全職責(zé)，及時消除火災(zāi)隱患；二是過程監(jiān)督，即政府及其職能部門要參與社區(qū)消防建設(shè)的重大活動，定期到社區(qū)進行走訪調(diào)查，聽取社區(qū)負(fù)責(zé)人的工作匯報和情況反映，了解社區(qū)消防建設(shè)工作的進展情況，督促落實政府有關(guān)消防安全的各項工作任務(wù)。
4、激勵機制。社區(qū)消防建設(shè)具有自主性、社會性和群眾性，為發(fā)揮社區(qū)的主觀能動性，創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境，政府及其職能部門、社區(qū)三方面都要運用激勵手段來推動和鼓勵社區(qū)消防工作?？刹扇∧繕?biāo)激勵、精神與物質(zhì)激勵和情感激勵三種方法。一是目標(biāo)激勵，即制定一個明確的目標(biāo)，是各地積極開展社區(qū)消防建設(shè)各項活動的內(nèi)在動力，政府及其職能部門要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，幫助社區(qū)不斷確立新的目標(biāo)，不斷推動社區(qū)消防建設(shè)的進程；二是精神激勵與物質(zhì)激勵，即要及時總結(jié)社區(qū)消防建設(shè)所取得的成效，定期總結(jié)表彰工作成績突出的社區(qū)，有條件的可適當(dāng)采用物質(zhì)激勵。社區(qū)也可開展?fàn)幭葎?chuàng)優(yōu)活動，對參加社區(qū)消防建設(shè)工作積極、成效顯著的機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位和個人，進行評比獎勵；三是情感激勵，即社區(qū)和政府職能部門要實行以聯(lián)絡(luò)社區(qū)消防建設(shè)工作人員的情感為基礎(chǔ)的管理方式，主動與社區(qū)消防建設(shè)工作人員進行溝通，加強相互之間的聯(lián)系與協(xié)作，關(guān)心工作人員的思想、工作和生活，幫助他們解決工作中遇到的問題，充分發(fā)揮他們的積極性和主動性，共同打造社區(qū)消防建設(shè)的良好發(fā)展局面。上海市公安局就充分利用激勵機制，制訂出臺了《上海市公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，明確了派出所第三級消防監(jiān)督工作的范圍和權(quán)限，并對1000余名專（兼）管消防民警進行了業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，同時，結(jié)合公安警務(wù)機制改革，把社區(qū)火災(zāi)控制指標(biāo)列入了社區(qū)等民警的目標(biāo)量化考核范圍，有效地發(fā)揮了基層一線民警開展消防監(jiān)督檢查的主觀能動性。
（四）建立完善的城市消防基礎(chǔ)設(shè)施、基本的滅火裝備器材和社區(qū)消防隊伍。
由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社區(qū)規(guī)模大小不一，要確定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)很難做到。因此，在社區(qū)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要針對實際情況區(qū)別對待。對于城市新建社區(qū)，要本著“同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、一步到位”的原則。對于在原有城區(qū)基礎(chǔ)上調(diào)整劃分后新組建的社區(qū)，要本著“因地制宜、量力而行”的原則，從基礎(chǔ)抓起，不斷補充完善社區(qū)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。兩種社區(qū)要采取“政府出一點，街道補一點，社會籌集一點”的辦法，在社區(qū)內(nèi)做到：1、有單獨設(shè)置或與社區(qū)警務(wù)室合并設(shè)置的消防站點。2、依托社區(qū)物業(yè)管理單位、治安崗?fù)?、門衛(wèi)室等單位、場所建立消防自救點，設(shè)置報警電話和消防器材箱。3、配備必要的滅火器、水帶、水槍、消防斧、救生繩、應(yīng)急燈等消防器材。4、有高層建筑的社區(qū)要設(shè)置集中消防控制室。5、單獨或依托社區(qū)服務(wù)活動室設(shè)置消防宣傳活動室。6、建立社區(qū)消防安全檔案。社區(qū)消防辦公室要建立消防基本情況登記冊、消防組織人員登記冊、火災(zāi)情況登記冊、消防設(shè)施器材登記冊、消防宣傳教育情況登記冊、防火巡查檢查記錄、火災(zāi)隱患整改記錄、消防會議和活動記錄等有關(guān)檔案資料，有條件的社區(qū)應(yīng)配備電腦，實行微機化管理。7、要有室外消防用水。沒有室外消火栓的社區(qū)，可利用生活用水水池安裝消防泵和消防接口，做到一水兩用。8、老式居民住宅要安裝簡易水噴淋。上海市消防局就積極當(dāng)好政府參謀，2003年內(nèi)完成了“為9萬戶老式居民住宅樓住戶安裝簡易水噴淋、逃生設(shè)施”的市府實事工程項目，實際完成10.5萬戶，超額完成1.5萬戶。此項實事工程效果非常明顯，在虹口、靜安、黃浦等區(qū)先后發(fā)生的老式居民樓火災(zāi)中，由于安裝的簡易水噴淋發(fā)揮作用，及時撲滅了初起火災(zāi)，避免了小火釀成大災(zāi)，有效防止了類似“11.27”四川中路居民樓火災(zāi)事故的發(fā)生。9、要建立多種形式的社區(qū)消防隊伍。在省會城市和經(jīng)濟發(fā)展水平較高的大中城市的社區(qū)，要建立和發(fā)展由政府建站、購置裝備，由不脫離工作崗位的志愿人員輪流執(zhí)勤的志愿消防隊，或者通過招聘合同制消防人員擔(dān)負(fù)執(zhí)勤任務(wù)，由地方政府制定的必要的法規(guī)、政策，規(guī)范志愿消防隊、合同制消防隊的工作和保障等事項；對于經(jīng)濟條件相對落后的城市，要依托社區(qū)現(xiàn)有保安、聯(lián)防等隊伍，將消防與治安聯(lián)防工作有機結(jié)合起來，實現(xiàn)一專多能，擔(dān)負(fù)起社區(qū)的防火檢查巡查和初起火災(zāi)撲救等工作。對于社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施的維護保養(yǎng)應(yīng)由各物業(yè)公司承擔(dān)，如有困難的，可由政府撥款或采取政策扶持的辦法加以解決，同時政府應(yīng)明確社區(qū)消防設(shè)施維護管理費在物業(yè)管理費中的比例，不足部分可采取適當(dāng)調(diào)節(jié)收費標(biāo)準(zhǔn)或共建單位支持的形式加以解決。各地方政府也可以通過立法、規(guī)定的形式明確社區(qū)消防活動、獎勵以及未實施物業(yè)管理的社區(qū)消防設(shè)施維護經(jīng)費來源渠道。通過社區(qū)消防建設(shè)，逐步實現(xiàn)社區(qū)消防工作自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，由被動型向主動型、由監(jiān)督型向服務(wù)型、由消防工作盲點向消防工作亮點的轉(zhuǎn)變。
社會在發(fā)展，時代在前進。當(dāng)前，我國消防事業(yè)的發(fā)展正伴隨著全面建設(shè)小康社會的新潮流，已進入第四次飛躍發(fā)展的新的機遇期，只要我們牢牢把握推進消防工作社會化這個著力點，緊緊抓住全面實行消防責(zé)任制這個關(guān)鍵點，深入抓好消防宣傳教育這個根本點，扎實打好消防設(shè)施建設(shè)這個基礎(chǔ)，依法抓好建立消防管理長效機制這個動力點，我國社區(qū)消防工作的社會化水平就一定能提高，就一定能為全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造更加良好的消防安全環(huán)境，就一定能為保衛(wèi)經(jīng)濟建設(shè)和人民生命財產(chǎn)安全作出新的更大貢獻。
論文關(guān)鍵詞:社區(qū)治理業(yè)主角色定位
論文摘要:城市社區(qū)治理是實現(xiàn)和諧社區(qū)的基本途徑。如何搞好社區(qū)治理,是當(dāng)前學(xué)術(shù)研究的熱點問題。隨著新公共管理運動的深入發(fā)展,社區(qū)治理主體也呈多元化的發(fā)展趨勢。社區(qū)業(yè)主是構(gòu)成社區(qū)的基本元素,在社區(qū)治理中起著舉足輕重的作用。但當(dāng)今的業(yè)主與以往的居民并不相同,對他們的管理、組織等遇到了新問題。所以應(yīng)根據(jù)新情況,給社區(qū)業(yè)主一個合理的角色定位并使業(yè)主主動參與到社區(qū)治理中來,這樣才能更好地進行社區(qū)治理。
近年來，我國的城市社區(qū)建設(shè)已初具規(guī)模。城市社區(qū)建設(shè)這一概念是在我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景下被提出來的，“努力促進新的社會結(jié)構(gòu)和管理體制的形成，配合人們在思想文化、價值觀念、生活方式等方面的進步，重塑‘以人為本’的現(xiàn)代社會”。[1](p2)在新形勢下，對社區(qū)的管理不能沿襲以往的方法，由此產(chǎn)生了社區(qū)治理這一理念。社區(qū)治理強調(diào)的是治理主體多元化，這就把社區(qū)業(yè)主推到一個前所未有的重要位置。
一、社區(qū)治理主體多元化是發(fā)展趨勢
“治理”這一提法有其獨立的豐富內(nèi)涵：“作為社會——控制論系統(tǒng)的治理，政策結(jié)果不是中央政府行為的產(chǎn)物，中央可以通過一種法律，但是在隨后執(zhí)行的過程中，它要與地方政府、保健機構(gòu)、自愿部門、私人部門等發(fā)生互動關(guān)系，相應(yīng)，后面這些制度間相互間也要發(fā)生互動。中央政府的凌駕地位不存在了，政治體系日益分化，我們生活在‘沒有中心的社會’，即以多個中心為特征的多中心國家中。政府的任務(wù)是使社會——政治活動具有能動性，鼓勵出現(xiàn)多種多樣的解決問題和分配服務(wù)的安排。這種新的互動模式種類眾多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴關(guān)系，合作管理以及有企業(yè)家精神的合資企業(yè)。社會——控制論研究方法強調(diào)了處于中心的行動者進行管理時所受的限制，聲稱不再有單一的主權(quán)權(quán)威，替代它的是：每個政策領(lǐng)域特有的多種行動者；這些社會——政治——行政行動者之間的相互依存；共同的目標(biāo)；界限模糊的公共部門、私人部門以及自愿行動部門；行動、干預(yù)以及控制方式的多樣化和新出現(xiàn)的方式。治理成了互動式的社會——政治管理方式的結(jié)果。[2](p92-94)近年來席卷全球的新公共管理改革浪潮對政府職能提出了新的要求，政府的公共管理職能要求管理主體的多元化，不再是單一的政府管理?！肮补芾聿煌耆扔凇芾怼?，而意味著一種新治理。傳統(tǒng)意義上的公共行政強調(diào)的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部門、非營利部門、非政府組織等都是公共管理的一個重要組成部分。它強調(diào)的是治理（governance），即由眾多行動者組成的一個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，和眾多行動者之間的合作伙伴關(guān)系”。[3](p12)治理理論與新公共管理理念相結(jié)合，形成了公共治理理論。公共治理的主要特征有：“1.政府理念從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)變；2.公共治理主體從一元到多元的轉(zhuǎn)變；3.公共治理的研究對象有了巨大的擴展；4.公共治理機制和手段的巨大變革?！盵4](p91-92)社區(qū)治理的理念來源于公共治理理念，以往是政府作為單一的社區(qū)管理主體，而現(xiàn)在由于政府理念的轉(zhuǎn)變，使得治理主體呈多元化發(fā)展趨勢，使除政府以外的非政府組織、企業(yè)、社區(qū)部門和社區(qū)居民都可以成為社區(qū)治理的主體。不同主體在對社區(qū)事務(wù)的管理中發(fā)揮各自的特點和優(yōu)勢，相互合作，共同為社區(qū)建設(shè)出力。如果這一套治理體系能夠良好運作，必然能夠達到事半功倍的效果。但在實際操作中，由于這一新治理模式起步晚，在實際操作中還要一邊摸索一邊前進，存在的問題主要表現(xiàn)在各治理主體之間職責(zé)界限模糊，甚至對自身的角色定位認(rèn)識不清。在這里要重點討論的，是社區(qū)業(yè)主在社區(qū)治理中的角色定位問題。
二、社區(qū)業(yè)主的角色定位
（一）社區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民的比較。
我們現(xiàn)在所說的社區(qū)業(yè)主，主要是指在社會主義市場經(jīng)濟條件下，住房商品化之后購買房屋全部產(chǎn)權(quán)的購房者。舊城改造是城市建設(shè)整體規(guī)劃的重要部分，拆除舊房屋建造新房屋則是舊城改造的主要內(nèi)容。新建的住房大都是商品住宅小區(qū)，城市里的社區(qū)基本上就是以這些商品住宅小區(qū)為主。小區(qū)業(yè)主與以往的社區(qū)居民相比，不同點主要表現(xiàn)在：
1.以往的社區(qū)居民所居住的房屋大都是單位福利分房性質(zhì)，居住在一起的居民一般是在同一單位工作，彼此非常熟悉；現(xiàn)在的小區(qū)是商品化住房，業(yè)主購房都是個體行為，業(yè)主之間互相不認(rèn)識。
2.以往由街道辦事處、居委會等機構(gòu)對社區(qū)進行管理，而現(xiàn)在這些機構(gòu)已經(jīng)淡化，應(yīng)運而生的業(yè)主委員會擔(dān)負(fù)起了管理社區(qū)業(yè)主的責(zé)任。
3.以往社區(qū)的公共服務(wù)由單位統(tǒng)一提供，現(xiàn)在住宅小區(qū)的公共服務(wù)由物業(yè)公司提供，物業(yè)公司根據(jù)其工作內(nèi)容和性質(zhì)向業(yè)主收取物業(yè)管理費。
可見，從傳統(tǒng)社區(qū)向住宅小區(qū)的轉(zhuǎn)變，不僅是人們的居住條件、居住環(huán)境發(fā)生了變化，更是我國城市基層社會管理方式的轉(zhuǎn)變。以前實行的以“單位制”為主的管理模式隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型逐漸退出了歷史舞臺，新的社區(qū)形式作為新的城市基層社會管理模式，是符合經(jīng)濟與社會發(fā)展要求的。
（二）存在的問題。
社區(qū)治理主體的多元化發(fā)展趨勢，對社區(qū)業(yè)主提出了要求。社區(qū)業(yè)主作為跟社區(qū)部門、物業(yè)公司具有平等地位的治理主體，理應(yīng)很好地發(fā)揮自己在社區(qū)中的作用。但在實際生活中，社區(qū)業(yè)主與物業(yè)公司及其他社區(qū)治理主體的矛盾很大，此類新聞也是屢見不鮮。
從上面總結(jié)的社區(qū)業(yè)主與以往社區(qū)居民的不同點中可以看出，現(xiàn)在的社區(qū)業(yè)主之間沒有工作上的聯(lián)系，加之當(dāng)今社會競爭激烈、壓力大、生活節(jié)奏快，人們總是很忙，人情淡漠，對于自己所居住的社區(qū)的其他成員更是不會主動去結(jié)識交往，這就造成了社區(qū)業(yè)主之間聯(lián)系不緊密，缺乏把自己當(dāng)成社區(qū)治理主體的覺悟。業(yè)主委員會是指由物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)業(yè)主代表組成，代表業(yè)主的利益，向社會各方反映業(yè)主意愿和要求，并監(jiān)督物業(yè)管理公司管理運作的一個民間性組織。業(yè)主委員會的建立是社區(qū)自治發(fā)展的標(biāo)志，但由于起步較晚，發(fā)展時間短，很多方面還不成熟，而且業(yè)主委員會是民間性組織，號召力似乎不強，許多業(yè)主對于委員會的職能性質(zhì)都不了解，支持委員會的工作就更無從談起了。物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，也是社區(qū)治理主體之一。目前社區(qū)里的矛盾問題，最集中的就是業(yè)主與物業(yè)公司之間的矛盾，往往是業(yè)主認(rèn)為物業(yè)公司在收取了較高的物業(yè)管理費之后并沒有提供相應(yīng)的服務(wù)，于是拒絕繳納以后的物業(yè)管理費；物業(yè)公司則認(rèn)為他們收取的管理費都不足以維持公司的正常運轉(zhuǎn)了，這樣一來，后果一般是物業(yè)公司不再為社區(qū)提供公共服務(wù)，社區(qū)環(huán)境變得越來越惡劣，業(yè)主深受其害。
（三）社區(qū)業(yè)主的角色定位。
矛盾問題已經(jīng)不容忽視了，那么業(yè)主在社區(qū)治理中究竟扮演著一個什么樣的角色呢？既然前面已經(jīng)提出社區(qū)治理主體多元化的發(fā)展趨勢，毫無疑問，業(yè)主是社區(qū)治理主體之一，與物業(yè)公司及其他社區(qū)部門有著平等的地位。但在實際操作中不能發(fā)揮出業(yè)主應(yīng)有的作用，這促使我們對社區(qū)業(yè)主的角色定位進行反思。
社區(qū)治理主體多元化是社區(qū)治理理論的組成部分，將理論運用到實踐中，必然要經(jīng)歷一段磨合期，在此期間可能會產(chǎn)生很多以往沒有遇到過的新問題?！熬C觀我國城市社區(qū)治理模式的發(fā)展與演變，可以將其概括為三種模式或三個階段：1.行政型社區(qū)——政府主導(dǎo)型的治理模式。2.合作型社區(qū)——政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式。3.自治型社區(qū)——社區(qū)主導(dǎo)與政府支持型的治理模式。我國城市社區(qū)建設(shè)由第二個階段向第三個階段的發(fā)展需要一個較長的過程”。[5](p136-137)在這個發(fā)展演變的過程中，社區(qū)業(yè)主對自身的主體地位缺乏足夠的認(rèn)識，很大程度上是受到傳統(tǒng)管理模式的影響。在以往的社區(qū)管理模式中，社區(qū)居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人們在思想上已經(jīng)形成了對管理者的依賴?，F(xiàn)在的社區(qū)沒有了所謂的上級管理者，更多的是靠自己進行管理。而靠自己進行管理，又沒有明確的管理方法和標(biāo)準(zhǔn)，于是更多的人選擇不管理，對公共事務(wù)不聞不問，至于私人的事情，自己管自己的，別人也無權(quán)過問。這樣一來就導(dǎo)致了社區(qū)業(yè)主對社區(qū)事務(wù)的普遍不關(guān)心，即使出現(xiàn)了會影響到自身利益的問題，只要他人也遇到同樣的問題，就不會主動去尋求解決方法，從眾心理在這里起到了很大作用。還有就是單位制解體，盡管凸顯了人們的自主性和個性，但也會造成人與人之間聯(lián)系的不緊密，住在同一個社區(qū)的人們?nèi)狈?nèi)聚力，對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心也就不足為奇了。業(yè)主委員會無法發(fā)揮更大的作用，很大程度上是得不到業(yè)主們的理解和支持，當(dāng)然其根源還是前面提到的社區(qū)業(yè)主之間缺乏內(nèi)聚力。同時，其他社區(qū)治理主體的職責(zé)界限模糊，對自己應(yīng)負(fù)的責(zé)任認(rèn)識不清，責(zé)任意識不強，也是導(dǎo)致很多問題無法妥善解決的原因。
問題的產(chǎn)生也許是在磨合期間無法避免的，如何解決這些問題就成為了過渡的關(guān)鍵。既然現(xiàn)在社區(qū)業(yè)主不能很好地發(fā)揮其作為社區(qū)治理主體的作用，那就應(yīng)該在實踐中將其定位在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置。在實踐的過程中努力將業(yè)主群體往治理主體的方向引導(dǎo)，并讓其認(rèn)識到社區(qū)事務(wù)與自身利益有著密切關(guān)聯(lián)性。
三、努力引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主發(fā)揮其治理水平
將社區(qū)業(yè)主放在一個還不能夠達到治理主體水平，但正在向著治理主體前進的位置，這就需要我們在實際操作中采取相應(yīng)的措施，將業(yè)主向治理主體引導(dǎo)。
（一）強化業(yè)主委員會在社區(qū)中的作用。
我國傳統(tǒng)的管理模式是由上級機構(gòu)管理社區(qū)居民，而且人們的思想方式受其影響很深。既然這樣，完全可以順應(yīng)這一思維方式，提高業(yè)主委員會的地位，強化其作用。業(yè)主委員會雖然是民間性組織，也不是對社區(qū)的業(yè)主進行上對下的管理，但它是代表業(yè)主利益的組織，所做的工作都是在維護業(yè)主的合法權(quán)益。從這一點出發(fā)，我們可以強調(diào)業(yè)主委員會的組織功能，委員會是通過民主程序推選出來的業(yè)主代表組成的，跟大家是同樣平等的身份，這就不會出現(xiàn)以前管理模式中管理者與被管理者之間的隔閡。業(yè)主們有什么困難，遇到了什么問題，都可以向委員會反映，委員會幫助業(yè)主解決問題。在這一點上，業(yè)主委員會可以填補在沒有了傳統(tǒng)管理者之后人們心理上的缺失，業(yè)主們通過委員會解決了困難與問題，自然會感激業(yè)主委員會，在心理上對其產(chǎn)生認(rèn)同后，要擁護委員會就是順理成章的了。所以，業(yè)主委員會必須強化自身在社區(qū)治理中的作用，當(dāng)業(yè)主們還對自己的治理主體地位認(rèn)識不清時，業(yè)主委員會就應(yīng)該站出來，代表廣大業(yè)主發(fā)揮治理主體的作用。
要做到這一點，首先社區(qū)中要選出大家都信賴的、人際關(guān)系較好的、熱心為大家服務(wù)的業(yè)主代表來組成業(yè)主委員會，組成之后要建立一套業(yè)主委員會運作的規(guī)章制度，切忌三分鐘熱情，要切實把每項工作都落到實處，并一直堅持下去。其次要加強業(yè)主委員會與廣大業(yè)主的聯(lián)系，獲得業(yè)主的支持。這一點在實際操作上有很大困難，由于前面已經(jīng)說過的一些原因，很多人都對所居住社區(qū)的公共事務(wù)漠不關(guān)心。還是必須依靠業(yè)主委員會自身勤做工作，不能只是在產(chǎn)生問題和發(fā)生矛盾時，委員會才能證明其是存在的，必須在日常生活中時時處處體現(xiàn)出業(yè)主委員會的存在。
（二）加強社區(qū)業(yè)主間的內(nèi)聚力。
社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力不強，是業(yè)主不團結(jié)，對社區(qū)公共事務(wù)不關(guān)心的根源。如果在這方面有所強化，許多問題解決起來會更容易。由于工作、生活上的差異，社區(qū)業(yè)主也許很難在同一時間聚集到一起，這也給他們的溝通造成了一定困難。加強業(yè)主之間的聯(lián)系，可以先從老人和孩子著手。退休在家，平時無事可做的老人們完全可以加強聯(lián)系和溝通，業(yè)主委員會可以組織老人們參加一些有益身體健康的活動，加深對其他人的了解和熟悉，老人之間互相來往多了，會影響整個家庭與其他家庭的來往，慢慢地就可以把業(yè)主們聯(lián)系起來。孩子們也是，平時經(jīng)常在一起玩，家庭之間的聯(lián)系自然就會越來越緊密。社區(qū)業(yè)主之間的聯(lián)系緊密了，內(nèi)聚力自然就會加強。業(yè)主們對社區(qū)公共事務(wù)就不會再抱著漠不關(guān)心的態(tài)度，而是真正感覺到自己是這個社區(qū)的一分子，社區(qū)的大小事務(wù)都與自己息息相關(guān)，也樂意參與到社區(qū)的管理中來，負(fù)起自己那份責(zé)任，這樣，社區(qū)業(yè)主達到社區(qū)治理主體的水平就指日可待了。要加強社區(qū)業(yè)主的內(nèi)聚力，要做的還有很多，而且這肯定是一個需要花費較長時間的過程，不能操之過急。
（二）業(yè)主應(yīng)加強與物業(yè)公司的互動。
物業(yè)公司為社區(qū)提供公共服務(wù)，是當(dāng)前的主流。盡管物業(yè)公司是企業(yè)，但由于其主要業(yè)務(wù)是為社區(qū)提供公共服務(wù)，如垃圾清理、安全保衛(wèi)、綠化維護、車輛管理等，收取的物業(yè)管理費也在業(yè)主可以接受的范圍內(nèi)，所以物業(yè)公司是為社區(qū)業(yè)主提供公共服務(wù)的機構(gòu)，是社區(qū)治理主體之一。當(dāng)前普遍存在的業(yè)主與物業(yè)公司的矛盾，很大部分還是由于物業(yè)公司自身不完善，提供的實際服務(wù)與承諾時的標(biāo)準(zhǔn)不相符，收取費用與提供的服務(wù)不相符等。由于物業(yè)管理的質(zhì)量與業(yè)主日常生活密切相關(guān)，特別是經(jīng)濟上的聯(lián)系，使得業(yè)主與公司之間的問題十分復(fù)雜且敏感，一旦出了問題，雙方都不愿意承擔(dān)責(zé)任，致使本來也許并不嚴(yán)重的問題越來越嚴(yán)重，原本可以協(xié)商解決的矛盾也變得不可能解決了。當(dāng)前我國的物業(yè)公司發(fā)展較快，但良莠不齊的現(xiàn)象也很突出。社區(qū)要找到一家負(fù)責(zé)任講信用的物業(yè)公司并不容易。撇開客觀因素，業(yè)主自己應(yīng)該做到的，是重視最初與物業(yè)公司簽訂的合同，嚴(yán)格按照合同擬訂的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，如果物業(yè)公司日后提供的服務(wù)沒有達到合同上規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，業(yè)主應(yīng)堅決捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益，在物業(yè)公司提供服務(wù)的過程中，業(yè)主應(yīng)時常監(jiān)督物業(yè)公司的運作，及時溝通，出了問題立刻解決，盡量不要拖延，以保證問題能盡早得到解決。業(yè)主與物業(yè)公司的互動加強了，一些潛在的發(fā)生矛盾的可能性就能夠被消除，雙方都深入了解對方，就可以更好地合作。物業(yè)公司與業(yè)主都是社區(qū)治理的主體，所以就應(yīng)該相互尊重，相互監(jiān)督，做好自己應(yīng)該做的，出現(xiàn)矛盾問題盡快通過協(xié)商解決。當(dāng)然，企業(yè)性質(zhì)的物業(yè)公司是以盈利為目的，在經(jīng)濟利益與提供的服務(wù)之間找到平衡點也非易事，所以業(yè)主們在監(jiān)督物業(yè)公司工作上必須付出更多，而一個有威信和號召力的業(yè)主委員會就可以替業(yè)主們擔(dān)負(fù)起監(jiān)督物業(yè)公司工作的責(zé)任，這也證明了社區(qū)里建立一個有威信有號召力、負(fù)責(zé)任，能真正代表業(yè)主的業(yè)主委員會的重要性。
（四）政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持。
政府是傳統(tǒng)的社區(qū)管理主體，在當(dāng)今治理主體多元化發(fā)展的趨勢下，政府的作用仍然很大，特別是在我國。政府應(yīng)該為社區(qū)建設(shè)提供一些外部支持，“社區(qū)的人力、物力、財力有限，政府必須協(xié)助社區(qū)解決工作中遇到的難題，特別是要解決區(qū)內(nèi)居民的就業(yè)問題。為了將社區(qū)內(nèi)黨政組織、企事業(yè)單位組織、社會團體這三類組織統(tǒng)一調(diào)動起來，使之為整個社區(qū)的利益和目標(biāo)而共同努力，需要政府擔(dān)當(dāng)起協(xié)調(diào)者的角色，理順城市社區(qū)各行各業(yè)之間的關(guān)系”。[6](p135)社區(qū)其他治理主體都是通過政府授權(quán)才可能成為治理主體的，所以政府在社區(qū)工作上起到的總領(lǐng)性作用是無可取代的。政府為社區(qū)建設(shè)提供外部支持，相當(dāng)于減輕了業(yè)主的負(fù)擔(dān)，使得他們能夠更好地看清自己的定位，明確自己的責(zé)任。政府還應(yīng)在政策和法律制定上為社區(qū)建設(shè)提供良好的大環(huán)境。對物業(yè)公司的監(jiān)督管理應(yīng)該有法可依，一些社區(qū)部門目前還沒有法律地位，這在很大程度上限制了這些部門的發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)實際情況，制定出有利于社區(qū)健康發(fā)展的政策和法律，這同樣也有助于社區(qū)業(yè)主認(rèn)清自己的角色定位。
綜上所述，社區(qū)業(yè)主作為社區(qū)治理主體之一，在當(dāng)前還不能很好地發(fā)揮作為治理主體的作用。因此，應(yīng)該在實踐中逐步采取措施，引導(dǎo)社區(qū)業(yè)主認(rèn)清自己的角色定位，明確自己擔(dān)負(fù)的責(zé)任，強化其責(zé)任意識，使其主動參與到社區(qū)治理中來，促進社區(qū)建設(shè)快速穩(wěn)定的發(fā)展。
摘要:轉(zhuǎn)型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區(qū)管理必須選擇“政府主導(dǎo)”的模式。社區(qū)管理中的政府主導(dǎo)，主要體現(xiàn)在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。但是，政府角色的不當(dāng)和政府行為的“越位”、“缺位”和“錯位”，容易導(dǎo)致社區(qū)管理中的“政府失靈”現(xiàn)象。因此要推進我國城市社區(qū)管理的穩(wěn)步、健康發(fā)展，就必須解決政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。
關(guān)鍵詞:政府;社區(qū);社區(qū)管理;功能定位
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的社會共同體。社區(qū)管理是指在黨和政府的主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)健康發(fā)展的過程，是對社區(qū)工作的總體概括。[1]社區(qū)管理靠兩種力量的推動，一是社區(qū)組織與社區(qū)居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區(qū)建設(shè)的開展，政府支持不力或包辦過多(行政化傾向)，是城市社區(qū)管理中的普遍的現(xiàn)象，而這一問題的存在，相當(dāng)程度上已影響了社區(qū)建設(shè)走向深入。因此，筆者認(rèn)為，要真正找到社區(qū)管理的出路，推動社區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，目前必須解決的一個問題是：政府在社區(qū)管理中如何進行功能定位的問題。
一、政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用以及存在的問題分析
（一）政府在社區(qū)管理中的主導(dǎo)作用
中國城市社區(qū)管理所取得的顯著成效，各級政府的主導(dǎo)作用功不可沒,首先表現(xiàn)為社區(qū)建設(shè)運動是由政府發(fā)起和組織的。政府還通過制定社區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策，引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、規(guī)范社區(qū)行為，對社區(qū)建設(shè)進行宏觀指導(dǎo)；其次，政府均有專門的機構(gòu)和組織來具體負(fù)責(zé)社區(qū)管理工作，為社區(qū)提供管理和服務(wù)；第三政府為社區(qū)建設(shè)投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區(qū)建設(shè)，不斷提高社區(qū)硬件建設(shè)水平，在政府強有力地推動下，社區(qū)改造，尤其是硬件設(shè)施建設(shè)在短期內(nèi)得到推進和改善；最后，政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)調(diào)者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區(qū)發(fā)展過程中漸漸讓渡出部分權(quán)力，其改革目標(biāo)是扮演規(guī)劃者角色。這里說的協(xié)調(diào)者，是指政府對于中國城市社區(qū)的發(fā)展方向和目標(biāo)進行引導(dǎo)和監(jiān)管，逐漸由過去的政府機構(gòu)直接管理，向總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的間接調(diào)控方式過渡。
（二）政府在社區(qū)管理中存在的問題
毋庸置疑，政府在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮著無可替代的作用。但是，從現(xiàn)階段社區(qū)管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現(xiàn)象和問題。總體來說，這些現(xiàn)象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權(quán)限，是超職責(zé)、超權(quán)限的行政過程。[2]
政府越位主要表現(xiàn)在以下三方面：行政因素向社區(qū)彌漫式滲透，使自組織力量和機制難以發(fā)揮作用；政府包攬社區(qū)事務(wù)必然導(dǎo)致政府承擔(dān)所有的成本；社區(qū)行政化,政府成為社區(qū)的惟一資源來源，社區(qū)居民沒有形成對社區(qū)的認(rèn)同感和責(zé)任感。政府的無限責(zé)任誘發(fā)了社區(qū)的道德風(fēng)險，不利于社區(qū)自組織的培育、本地社區(qū)內(nèi)資源的聚集。
政府職能的缺位主要表現(xiàn)在對非政府的社會中介服務(wù)機構(gòu)等第三部門社會組織培育不到位，對社區(qū)內(nèi)的非政府專業(yè)性社團資金投入不夠，導(dǎo)致這些非盈利的服務(wù)性機構(gòu)發(fā)展比較緩慢；政府缺位主要表現(xiàn)在：政府投入少。有些地方也出現(xiàn)了由于過分強調(diào)經(jīng)濟效益，而出現(xiàn)一些違章建筑、馬路市場以及亂收費、亂罰款等屢禁不止的問題；宣傳力度不夠，地域發(fā)展不平衡，社區(qū)成員的認(rèn)可和參與程度不高。
政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區(qū)的社會建設(shè)當(dāng)做經(jīng)濟建設(shè)來抓，既當(dāng)“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現(xiàn)在以下方面：“重管理、輕服務(wù)”現(xiàn)象相當(dāng)普遍；社區(qū)組織的職能錯位。我國現(xiàn)行社區(qū)組織中除了政府機構(gòu)、居委會以外，還包括社區(qū)內(nèi)的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區(qū)內(nèi)的許多單位處于半封閉狀態(tài)，“單位辦社會”現(xiàn)象十分嚴(yán)重。
鑒于政府在社區(qū)管理中如此重要的作用和當(dāng)前存在的缺位、越位和錯位問題，我們必須定位好政府在社區(qū)管理的地位二、政府在社區(qū)管理中的功能定位
政府在社區(qū)管理中職能的越位、缺位和錯位導(dǎo)致作為社區(qū)建設(shè)的兩大主體政府和自治組織的功能失調(diào)、角色錯位。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個方面對政府在社區(qū)管理中的功能進行定位。
（一）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能
政府在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮適當(dāng)?shù)闹鲗?dǎo)作用。表現(xiàn)為：倡導(dǎo)、動員、一定的經(jīng)濟和政策支持、監(jiān)督、評價和經(jīng)驗的推廣，用政策去促進社區(qū)建設(shè)資源的聚集和社區(qū)的持續(xù)發(fā)展。政府發(fā)揮主導(dǎo)推動作用直接目標(biāo)是支持具體社區(qū)活動的開展，而深層目標(biāo)則是促進社區(qū)資源的開放和動員，促進社區(qū)成員的參與。因此，政府在社區(qū)建設(shè)中的角色定位應(yīng)是：擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能，積極發(fā)揮引導(dǎo)推進作用，在負(fù)起相應(yīng)責(zé)任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。
各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權(quán)組織，能有效地運用行政、經(jīng)濟和法律手段，準(zhǔn)確而有效地引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的方向，合理運用場地、設(shè)備和資源，限制任何偏離社區(qū)建設(shè)總目標(biāo)的組織行為和個人行為，保障社區(qū)建設(shè)的健康發(fā)展?？偟膩碚f，各級政府通過制定規(guī)劃和政策、提供管理和服務(wù)、組織協(xié)調(diào)服務(wù)和動員社區(qū)參與來擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)的功能。
（二）政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)建設(shè)社區(qū)自治組織的功能
社區(qū)自治組織是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，是居民參與公共事務(wù)和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區(qū)自治組織體系是社區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為社區(qū)自治組織建設(shè)的重點應(yīng)該放在以下幾方面：
首先，在街道辦事處層面構(gòu)建社區(qū)組織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)—社區(qū)理事會。社區(qū)理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業(yè)單位代表和居民代表等，其負(fù)責(zé)人由街道辦事處代表兼任。社區(qū)理事會建立后將成為社區(qū)運行的主體組織，其主要職能是規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。
其次，培養(yǎng)專業(yè)性社區(qū)工作者。社區(qū)建設(shè)需要大批政治素質(zhì)好、熱心為群眾服務(wù)的社區(qū)工作者。社會工作者的作用在于推進社區(qū)工作專業(yè)教育與實務(wù)的發(fā)展，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，在服務(wù)社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩(wěn)定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應(yīng)積極開展培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)工作者的工作。[3]
（三）政府要培育和發(fā)展非政府組織
非政府組織是促進政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑和實現(xiàn)政事分開的有效載體，要按照行業(yè)職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現(xiàn)在由行政機構(gòu)承擔(dān)的一些技術(shù)性、服務(wù)性、事務(wù)性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔(dān)，而不要再層層下放到社區(qū)。
筆者認(rèn)為首先要取消掛社團的“掛靠制”，保證社團的民間性、自愿性和獨立性；其次要建立一整套完善的稅收優(yōu)惠政策體系，對于從事社團活動的個人，無論是對其所在組織實行完全稅收優(yōu)惠、部分稅收優(yōu)惠，還是完全稅收，都要完全按照個人收入的多少，依法征收個人所得稅；[4]第三要完善社團的有關(guān)法規(guī)政策，政府是社團組織的后盾，負(fù)有為社團提供體制環(huán)境和政策環(huán)境的責(zé)任；最后要充分發(fā)揮社團在社區(qū)建設(shè)中的作用，在整個社區(qū)建設(shè)中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者，社團是社區(qū)建設(shè)的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區(qū)建設(shè)的主體和基礎(chǔ)。三者缺一不可，所以要理順三者的關(guān)系，加快社團的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發(fā)揮，引導(dǎo)建設(shè)與社區(qū)需要相符合的新型社團。
城市社區(qū)建設(shè)所處的發(fā)展階段及當(dāng)前中國社會結(jié)構(gòu)和體制轉(zhuǎn)軌的宏觀背景，決定了現(xiàn)階段我國城市社區(qū)建設(shè)必須得到必要的支持和切實的指導(dǎo)，方能健康發(fā)展，這其中政府的作用是最為關(guān)鍵的。政府職能作用發(fā)揮得充分、合理與否，將直接關(guān)系到我國城市社區(qū)建設(shè)的進程與質(zhì)量，這一點必須引起方方面面的足夠重視。
摘要：闡述了在我國加強城市社區(qū)道德建設(shè)的必要性，分析了在我國加強城市社區(qū)道德建設(shè)的可能性，在此基礎(chǔ)上結(jié)合中國傳統(tǒng)文化的基本精神、價值取向和基本特征就加強城市社區(qū)道德建設(shè)提出建議。
關(guān)鍵詞：城市杜區(qū)；道德建設(shè)；傳統(tǒng)文化
處于建設(shè)社會主義和諧社會的重要時期，其特征正如十七大報告指出的“社會主義文化更加繁榮，同時人民精神文化需求日趨旺盛，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性明顯增強”，為此，加強城市社區(qū)道德建設(shè)十分必要。
2000年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的通知》中指出：“大力推進城市社區(qū)建設(shè)，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，是面向新世紀(jì)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑?！背鞘猩鐓^(qū)道德建設(shè)是城市社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一。2001年10月中共中央印發(fā)了《公民道德建設(shè)實施綱要》，綱要明確指出：“堅持繼承優(yōu)良傳統(tǒng)與弘揚時代精神相結(jié)合，要繼承中華民族幾千年形成的傳統(tǒng)美德，發(fā)揚我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長期革命斗爭與建設(shè)實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)道德，積極借鑒世界各國道德建設(shè)的成功經(jīng)驗和先進文明成果，在全社會大力宣傳和弘揚解放思想、實事求是，與時俱進、勇于創(chuàng)新，知難而進、一往無前，艱苦奮斗、務(wù)求實效，淡泊名利、無私奉獻的時代精神，使公民道德建設(shè)既體現(xiàn)優(yōu)良傳統(tǒng)，又反映時代特點，始終充滿生機與活力?！?
1加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的必要性
1．1創(chuàng)建新時期現(xiàn)代化社區(qū)的需要
《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》中提出了堅持政府指導(dǎo)和社會共同參與相結(jié)合努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化社區(qū)，在城市化進程中，社會主義經(jīng)濟體制、民主政治體制和其他體制的變革勢必對城市社區(qū)的生活帶來影響：經(jīng)濟交往方式的改變使城市居民內(nèi)在聯(lián)系增強，城市居民間的交往機會也增多，交往需求增強，這就要求城市社區(qū)必須加強建設(shè)，以適應(yīng)這一變化，社區(qū)辦社會的方式使社區(qū)承擔(dān)的社會職能越來越多，社區(qū)居民對社區(qū)的依賴性在增強。無論是城市社區(qū)優(yōu)美環(huán)境的創(chuàng)造、完善服務(wù)的實現(xiàn)，還是和諧的人際關(guān)系都需要道德的維系，都需要加強城市社區(qū)道德建設(shè)。
1．2解決轉(zhuǎn)型時期我國城市出現(xiàn)的倫理問題的需要
我國正從傳統(tǒng)文明走向現(xiàn)代文明，經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)變，在這個轉(zhuǎn)變過程中，人們的道德觀念出現(xiàn)了新的變化，并出現(xiàn)了一些倫理問題。這主要表現(xiàn)在兩個方面：①個人本位問題，隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展，個體的自主地位增強，為追求自身的利益，自私自利、損人利己的現(xiàn)象較為普遍。②人際關(guān)系功科化，作為市場經(jīng)濟建設(shè)的陣地，經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)通行的等價交換原則被擴展到社會生活，導(dǎo)致城市居民間人際關(guān)系的功利化，人際關(guān)系功利化會引發(fā)諸多道德問題，如奉獻精神，互幫互助的精神的弱化乃至消失，人與人之間的感情淡漠等問題。這些問題的解決有賴于城市社區(qū)道德的建設(shè)。加強社區(qū)道德建設(shè)有助于人們處理好道德與經(jīng)濟的關(guān)系，處理好人與社會的關(guān)系、人與人之間的關(guān)系，激起人們從事社區(qū)文明建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，提高社區(qū)居民群眾的精神境界和文化修養(yǎng)，從而推動社區(qū)發(fā)展。
總之，城市社區(qū)道德建設(shè)是促進社區(qū)整合，社區(qū)團結(jié)的重要手段，是城市社區(qū)建設(shè)向前發(fā)展的基本前提，是增強城市社區(qū)建設(shè)凝聚力和吸引力的基礎(chǔ)，是城市社區(qū)文明建設(shè)的關(guān)鍵。
2運用傳統(tǒng)文化加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的可能性
我國城市社區(qū)的特征使運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)道德建設(shè)成為可能。
(1)城市社區(qū)的地域性為運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)的道德建設(shè)提供了可能，“城市社區(qū)就是由一定地域范圍內(nèi)的城市居民連同他們的社會活動、社會關(guān)系、組織制度、社會文化和社會心理等方面構(gòu)成的社會共同體?！背鞘猩鐓^(qū)作為城市社區(qū)居民生活的場所，社區(qū)辦社會的方式使居民對社區(qū)的依賴性增強，城市社區(qū)居民基于相近地域間的天然聯(lián)系為加強城市社區(qū)道德建設(shè)提供了可能性。
(2)我國城市社區(qū)發(fā)展的自發(fā)方式使運用傳統(tǒng)文化加強城市社區(qū)道德建設(shè)成為可能。城市社區(qū)發(fā)展的自發(fā)方式主要是指“基于自身商品經(jīng)濟的文化傳統(tǒng)、地理區(qū)位和自然資源條件，在外部經(jīng)濟與社會發(fā)展方式的影響下，經(jīng)過自身經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)的不斷分化和整合，逐漸地依靠自身發(fā)展的慣性，推動和促進城市化和工業(yè)化社會過程的方式?！弊园l(fā)方式是我國大部分的城市社區(qū)的發(fā)展方式。以自發(fā)方式發(fā)展的社區(qū)基于自身的文化傳統(tǒng)、地理區(qū)位和自然資源逐步形成的，我國城市社區(qū)在其形成過程中逐漸形成了自己的社區(qū)文化，但是中國傳統(tǒng)文化是我國城市社區(qū)道德建設(shè)汲取營養(yǎng)的土壤。
3運用傳統(tǒng)文化加強我國城市社區(qū)道德建設(shè)的建議
十七大報告中指出：“弘揚中華文化，建設(shè)中華民族共有精神家園，中華文化是中華民族生生不息、團結(jié)奮進的不竭動力，要全面認(rèn)識中國傳統(tǒng)文化，取其精華，去其糟粕，使之與當(dāng)代社會相適應(yīng)、與現(xiàn)代文明相協(xié)調(diào)，保持民族性，體現(xiàn)時代性，”努力探索發(fā)掘和研究民族文化的豐富內(nèi)涵為社區(qū)建設(shè)服務(wù)，是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。運用傳統(tǒng)文化加強社區(qū)道德建設(shè)就是要結(jié)合傳統(tǒng)文化的基本精神、基本特征及價值取向加強城市社區(qū)道德建設(shè)。
3．1中國傳統(tǒng)文化的基本精神對于加強城市道德建設(shè)的意義
中國傳統(tǒng)文化是在中國幾千年的歷史過程中逐漸形成的，中國傳統(tǒng)文化對中華民族性格的塑造，對中國人的道德境界、理想人格的培養(yǎng)，對中國家庭、社會的穩(wěn)定以及中華民族的延續(xù)、發(fā)展都發(fā)揮過重要的作用。文化精神是被本民族大多數(shù)成員所認(rèn)同的、在民族文化中占主導(dǎo)地位的、貫穿于民族發(fā)展過程中的基本思想、基本觀念。中國傳統(tǒng)文化的基本精神在《中國文化概論》一書中被歸納為“剛健有為、自強不息的精神”，“人本主義精神”，“天人合一精神”以及“禮治精神”。
3．1．1“剛健有為”的精神對于城市社區(qū)道德建設(shè)的意義
《易經(jīng)·乾卦象傳》上說“天行健，君子以自強不息；地勢坤，君子以厚德載物。”自強不息、剛健有為的精神一直是中華民族奮發(fā)向上、蓬勃發(fā)展的動力。這種精神在全民族的歷史創(chuàng)造活動中發(fā)揮著積極的作用，中華民族之所以擁有五千年的文明史，之所以有改革開放以來的高速發(fā)展，與這一精神是分不開的。剛健有為、自強不息的精神對于個人人生價值的實現(xiàn)也有著積極的意義，社區(qū)是社會的基因，我們建設(shè)社區(qū)的目的之一，也就是創(chuàng)造良好的環(huán)境，激發(fā)人們的創(chuàng)造力，在城市社區(qū)道德建設(shè)中激發(fā)了這種精神，弘揚發(fā)揮這種精神，才能建設(shè)一個富于創(chuàng)造性的社區(qū)。
3．1．2“以人為本”的精神對于加強城市社區(qū)道德建設(shè)的意義中國傳統(tǒng)文化的“以人為本”包括“以民為本”“重人倫遠(yuǎn)鬼神”“肯定個體的心性向善”這三個方面。以民為貴的的重民思想是中國傳統(tǒng)人本主義的重要體現(xiàn)，“重人倫遠(yuǎn)鬼神”則體現(xiàn)出中國傳統(tǒng)文化重現(xiàn)世、重生活、重人倫的基本生命態(tài)度，“肯定個體的心性向善”在中國傳統(tǒng)文化中具體表現(xiàn)為注重人的修養(yǎng)，從個人與家庭、宗族、國家的關(guān)系上來肯定個體心性的完善。
城市社區(qū)道德建設(shè)中，這些基本精神是建設(shè)良好環(huán)境與和睦的人際關(guān)系的思想基礎(chǔ)，缺少了我們傳統(tǒng)中的這些基本精神，中國人就不能稱其為中國人，民族文化的這些精髓已為我們打上了深刻的烙印。
3．2傳統(tǒng)文化的基本特征對于加強城市社區(qū)道德建設(shè)的意義
傳統(tǒng)文化的基本特征可以歸結(jié)為“重倫理，倡導(dǎo)道德至上”、“重和諧與融合”、“重實際、追求穩(wěn)定”、“重理性與人文教養(yǎng)”。
3．2．1重倫理、崇道德的特征有助于加強城市社區(qū)道德建設(shè)
中國傳統(tǒng)文化是一種倫理型文化，也被稱作崇德型文化，孟子曰：“天下之國在本，國之本在家?！?《孟子，離婁上》)這句話概括出我國傳統(tǒng)社會的實質(zhì)——家國同構(gòu)。家族是中國人生活的重要場所，也是封建統(tǒng)治者建立統(tǒng)治秩序的基礎(chǔ)。在家國同構(gòu)這種宗法觀念的影響下，重視家庭成員之間的人倫關(guān)系成為個體最重要的任務(wù)。“崇德”也就是中國傳統(tǒng)要求人要以德行修養(yǎng)為安身立命之本，重視道德自覺和人格完美，強調(diào)道德在社會、人生中的地位和作用，這種以道德為本位的文化重視個人對家庭的職責(zé)和對社會的義務(wù)，它有利于建立和諧的人際關(guān)系，有利于家庭的穩(wěn)定，有利于社會的和諧。
3．2．2重人文教養(yǎng)的特征有助于加強城市社區(qū)道德建設(shè)
在中國歷史上，維系社會倫理道德，調(diào)節(jié)個人心里平衡的力量來源于中國傳統(tǒng)文化所強調(diào)的個體的自我反省、自我約束和自我完善，個體的自我反省、自我約束和自我完善又是來源于以禮樂精神為核心的人文教養(yǎng)，通過道德教育、禮樂熏陶，從而培養(yǎng)出人格理想和人生境界。
3．3傳統(tǒng)文化的價值取向?qū)τ诩訌娚鐓^(qū)道德建設(shè)的意義
“中國傳統(tǒng)文化的價值取向，表現(xiàn)為中國傳統(tǒng)文化系統(tǒng)中的價值系統(tǒng)，主要體現(xiàn)為價值判斷，它對傳統(tǒng)文化的發(fā)展具有指導(dǎo)作用。”傳統(tǒng)中國文化的價值取向可以概括為“以修身，齊家、治國、平天下的積極進取”的價值取向，“以倫理道德為人際關(guān)系和社會秩序的紐帶”、“以物質(zhì)與精神關(guān)系中的重義輕利”，“尚古傾向和平均主義”。
3．3．1“以修身、齊家、治國、平天下積極進取的價值取向”有助于加強社區(qū)道德建設(shè)
直接提出修身、齊家、治國平天下的是《札記·大學(xué)》：“古之欲明明德于天下者，先治其國，欲治其國者，先齊齊家；欲齊其家者，先修其身，欲修其身者，先誠其意，欲誠其意者，先致其知；致知在格物?！备裎?、致知、誠意、正心、修身、齊家、治國、平天下這八目影響了中國一批又一批的知識分子。它表現(xiàn)出中國傳統(tǒng)知識分子的對人生的積極進取精神。這種價值取向強調(diào)個體的自我約束、自我激勵和自我塑造，有利于塑造和諧完美的精神個性，有利于形成正確的自我認(rèn)知，有利于維持人際間的和諧關(guān)系，有利于形成社會發(fā)展的整體合力。
3．3．2“以倫理道德為人際關(guān)系和社會秩序的紐帶”對于加強社區(qū)道德建設(shè)的意義
中國傳統(tǒng)道德是建立在血緣與宗法關(guān)系基礎(chǔ)上的，這就使家庭倫理道德成為中國傳統(tǒng)社會道德的重要內(nèi)容。這主要表現(xiàn)在對“孝”的推崇，家族中心的價值取向的最大特點是對“孝”的張揚，對“孝”的及其家族中心的觀念強調(diào)，它贊成中華民族尊老敬老、講求孝道的社會風(fēng)尚，重視家庭成員之間的和諧，有利于家庭和社會的穩(wěn)定。
4結(jié)語
中國傳統(tǒng)文化是在歷史中形成的，它具有一定的時代性，為此，在當(dāng)前的城市社區(qū)道德建設(shè)中，就要在繼承社區(qū)傳統(tǒng)文化特色的基礎(chǔ)上，弘揚和培育新的城市精神。創(chuàng)新和提升社區(qū)文化?！八^城市精神是城市形象和市民價值觀、思想道德水平、文明程度的集中體現(xiàn)，”城市精神是城市文化的核心。弘揚和培育城市精神就應(yīng)加強家庭倫理道德建設(shè)和人際道德建設(shè)，家庭倫理道德建設(shè)直接影響到家庭生活的質(zhì)量和社區(qū)的精神文明建設(shè)。加強家庭倫理道德建設(shè)就是要加強對社區(qū)居民的家庭美德教育，發(fā)揚中華民族尊老愛幼的傳統(tǒng)美德，維護家庭穩(wěn)定。加強社區(qū)人際道德建設(shè)就是要結(jié)合社區(qū)居民實際開展社會公德教育，職業(yè)道德教育，增強社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。創(chuàng)新和提升社區(qū)文化可以以群眾性社區(qū)文化活動為依托大力發(fā)展特色文化，積極開展群眾性的文化活動營造社區(qū)文化氛圍。
在社會學(xué)中，社區(qū)（community)是指若干社會群體或社會組織聚集在某一地域里形成一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體。所謂社區(qū)消防是指利用現(xiàn)有社區(qū)的組織機構(gòu)，建立社區(qū)消防網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮管理服務(wù)功能，實現(xiàn)社會消防自治，共同預(yù)防火災(zāi)的發(fā)生，形成一個新的社會化消防管理格局。社區(qū)消防管理主要指一定的社區(qū)內(nèi)部各種機構(gòu)、團體或組織，為了維持社區(qū)消防的正常秩序，滿足社區(qū)居民消防安全特定需要而進行的一系列的自我管理或消防行政管理的活動。社區(qū)消防管理通過各種體制、手段、方式等要素來落實管理社區(qū)消防的特定目的，這些要素的有機結(jié)合稱為社區(qū)消防管理模式。中國論文聯(lián)盟
據(jù)考證，人類用火最早的歷史是在我國的元謀人和西候度人，距今大約170－180萬年。人類學(xué)會用火，是跨入文明世界的一個重要標(biāo)志?！跋馈币辉~，是在我國清代光緒年間才出現(xiàn)的。中國歷史上一般將同火災(zāi)作斗爭稱之為“火政”或“火禁”，防火與救火等。20世紀(jì)初，“消防”一詞從日本引進我國，曾經(jīng)泛指消滅與預(yù)防火災(zāi)、水災(zāi)等災(zāi)害，后來，約定成俗，“消防”一詞才具有現(xiàn)在“火災(zāi)消防”的特定含意。而“社區(qū)消防”這個概念的產(chǎn)生是由于1986年民政部為配合城市經(jīng)濟體制改革，首先倡導(dǎo)在城市基層開展以民政對象為服務(wù)主體的社區(qū)服務(wù)，同時，把社區(qū)消防作為社區(qū)服務(wù)項目之一也推進了千家萬戶。如今，社區(qū)消防安全現(xiàn)在已經(jīng)是城市社會保障體系的重要組成部分。當(dāng)代中國，如何通過社區(qū)這一有效載休，發(fā)揮群眾消防組織的作用，實現(xiàn)社區(qū)消防安全管理"無縫隙"覆蓋，形成社區(qū)消防工作"自我管理、自我服務(wù)、自我提高"的運行機制，建立適合人們生存環(huán)境需要和現(xiàn)代城市發(fā)展的火災(zāi)預(yù)防及救助體系，提高全民消防素質(zhì)和城市整體抗御火災(zāi)的能力，推動城市的消防工作社會化進程，已成為當(dāng)前消防工作的重要課題。近些年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和文明的進步，社區(qū)居民對生活質(zhì)量的要求越來越高，家庭環(huán)境現(xiàn)代化、家庭設(shè)施電氣化、家庭裝潢高檔化、家庭生活燃?xì)饣?，已成為不爭的事實。而社區(qū)消防安全的管理、消防安全設(shè)施的建設(shè)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上居民家庭的快速變化，致使居民家庭火災(zāi)持續(xù)高發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，1990至1999年，僅上海市共發(fā)生居民火災(zāi)10953起，死亡327人，傷403人，造成直接經(jīng)濟損失3184.6萬元?；馂?zāi)起數(shù)、死亡人數(shù)、傷人數(shù)、直接經(jīng)濟損失分別占全市火災(zāi)總數(shù)的36.3%、63.2%、38.3%和15.4%。由此可見，居民火災(zāi)占相當(dāng)大的比重。自從2000年以來，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，各地普遍建立社區(qū)居委會，形成新的城市基層社會管理體制。把消防建設(shè)列入社區(qū)建設(shè)之中，建立起與社區(qū)建設(shè)相適應(yīng)的社區(qū)消防管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是新形勢下社區(qū)消防工作的新模式。
一、社區(qū)消防的特點和意義
（一）新形勢下社區(qū)消防工作的特點
1、社區(qū)自主性。目前，社區(qū)建設(shè)是以居民委員會轄區(qū)為基本單元開展的，其基本特征是讓社區(qū)居民自主管理自己的事務(wù)。居民委員會可以利用法律賦予自己的權(quán)利，按照群眾的意愿自主發(fā)展，按國家政策法規(guī)做好相關(guān)工作，為依法行政、落實管理目標(biāo)創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)國家管理與基層社會的良性互動。所以，公安消防機構(gòu)在開展社區(qū)消防工作時，必須樹立群眾自治理念，依靠社區(qū)群眾，尊重群眾意愿，重視和發(fā)揮群眾組織的作用，把挖掘和利用社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，調(diào)動一切積極因素強化社區(qū)消防功能，作為做好社區(qū)消防工作的重要基礎(chǔ)。
2、政府指導(dǎo)性。作為政府機構(gòu)的公安消防機構(gòu)，隨著社區(qū)消防工作的迅速發(fā)展，引起公安消防機構(gòu)在社區(qū)消防建設(shè)中的地位和作用也發(fā)生了相應(yīng)地變化，公安消防機構(gòu)不再扮演包辦、管理的領(lǐng)導(dǎo)角色，而是處于指導(dǎo)、協(xié)助、服務(wù)社區(qū)消防建設(shè)的地位。各級公安消防機構(gòu)在社區(qū)消防建設(shè)中既要看到城市社區(qū)消防工作的發(fā)展方向是消防工作自治，在具體工作中充分尊重和考慮廣大人民群眾的意愿，避免短期行為，又要防止片面強調(diào)社區(qū)自治，單純認(rèn)為社區(qū)消防工作是社區(qū)的事情，社區(qū)居民愿意怎么搞就怎么搞，不積極履行推動和參與社區(qū)消防建設(shè)的職能。
3、工作群眾性。社區(qū)建設(shè)作為我國推進城市基層社會民主化進程的重要途徑，其發(fā)展目標(biāo)就是要充分調(diào)動社區(qū)居民、單位的積極性，依靠自身力量，對社區(qū)公共事務(wù)實施自我管理。而這一目標(biāo)也正是消防工作社會化的內(nèi)涵所在，即組織和動員社區(qū)單位、群眾廣泛參與，挖掘社區(qū)資源，整合社區(qū)力量，自己管理自己的消防事務(wù)，維護消防安全，實現(xiàn)社區(qū)消防“自我管理，自我教育，自我服務(wù)，自我提高”，達到有效預(yù)防和控制火災(zāi)的目的。因此，從這個意義上說，城市社區(qū)消防工作的本質(zhì)特征仍然是群防群治。
（二）推進社區(qū)消防的重要意義
1、建立社區(qū)消防安全體系是配合現(xiàn)代城市的發(fā)展和管理方式的變革的需要。城市化是一個國家進入工業(yè)化、現(xiàn)代化社會的基本特征和標(biāo)志，它反映出國民總?cè)丝谥谐鞘腥丝诘淖兓?guī)律。據(jù)國家城市建設(shè)統(tǒng)計公報，我國城市發(fā)展進程迅速，2001年底全國有城市688個，城市人口39590萬人，城市面積832817.
6平方公里，城市化水平為32.9%（上述數(shù)字不包括建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)）。根據(jù)中國科學(xué)院與民政部"中國城市預(yù)測與規(guī)劃"課題研究組研究預(yù)測，2010年中國城市化水平將為42%左右，今后10年我國每年城市化水平將提高0.8－1個百分點，每年新增城鎮(zhèn)人口1000萬以上，我國城市化將進入一個高速發(fā)展時期，其中沿海多數(shù)地方的城市化水平高達50%－60%，而西部大多數(shù)省區(qū)城市化水平將保持在30%-40%之間。我國城市的建設(shè)和改革適應(yīng)了社會市場化改革的需要，逐步建立和完善了城市社區(qū)服務(wù)體系。城市住宅小區(qū)的興起，極大地推動了社區(qū)的發(fā)展。由不同文化、不同職業(yè)、不同單位而組成的、居住在同一社區(qū)的社會群體，特別是城市居民對社區(qū)服務(wù)的依賴性越來越強，依托社區(qū)開展消防工作，積極適應(yīng)中國城市建設(shè)和發(fā)展的特點，建立全新的、真正大眾化的，富有時代特色的人性化的大消防的格局，是各級消防部門必須重視的問題。
2、立足社區(qū)開展消防工作，是適應(yīng)當(dāng)今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要。適應(yīng)國際社會關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的潮流，努力改善人類生存環(huán)境，為我們探索和拓展城市社區(qū)消防工作的新領(lǐng)域提供了契機。開展社區(qū)消防工作，建立完善的社區(qū)消防安全體系是當(dāng)今西方發(fā)達國家的一貫做法，也是其社區(qū)工作的一個極為重要的組成部分，他們的成功經(jīng)驗和做法對我國城市社區(qū)消防建設(shè)將產(chǎn)生重大影響，也是我國社區(qū)消防應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒的。如在日本，社區(qū)建立了完善的防災(zāi)體系，不僅有完備的防災(zāi)、救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施和器材，而且社區(qū)消防文化氛圍十分濃厚，他們在社區(qū)和市民中倡導(dǎo)"自己居住的地方應(yīng)由自己來保護"的理念，以及社區(qū)消防宣傳、防災(zāi)、救災(zāi)體驗和演習(xí)、消防紀(jì)念和表彰大會、消防志愿者活動等，吸引了廣大市民積極參與防災(zāi)、救災(zāi)事業(yè)，營造了良好的社區(qū)消防安全環(huán)境。這些做法體現(xiàn)了以人為本的思想觀念，符合社會發(fā)展的主題，代表著當(dāng)今城市社區(qū)消防建設(shè)和發(fā)展的潮流。因此，重視社區(qū)消防工作，營造良好的社區(qū)消防安全環(huán)境，借鑒西方發(fā)達國家成功的社區(qū)消防管理經(jīng)驗，是適應(yīng)當(dāng)今世界消防社會化發(fā)展趨勢的需要，符合我國加入WTO后社區(qū)建設(shè)與國際接軌的潮流。
3、推進社區(qū)消防工作是優(yōu)化居民生活環(huán)境和維護社會穩(wěn)定的需要。城市社區(qū)建設(shè)應(yīng)堅持"以人為本、服務(wù)居民"，堅持不斷滿足社區(qū)居民的社會需求，提高居民生活質(zhì)量和文明程度為宗旨，把服務(wù)社區(qū)作為社區(qū)建設(shè)的出發(fā)點和歸宿點。當(dāng)前隨著經(jīng)濟的繁榮和社會的發(fā)展，人民群眾的生活水平和生活質(zhì)量普遍提高，居民對人身安全和家庭財產(chǎn)防火越來越重視，人們希望遠(yuǎn)離火災(zāi)，而消防安全又是與人民群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)，是人民群眾普遍關(guān)心和需要幫助的問題，以社區(qū)為依托，以"火災(zāi)發(fā)生少"為目標(biāo)，進一步加強社區(qū)消防建設(shè)，強化城市基層消防工作，明確社區(qū)消防管理和服務(wù)職能，幫助解決居民生活中遇到的消防問題，發(fā)展社區(qū)消防文化，建立安全穩(wěn)定的社區(qū)消防安全新秩序，實行社區(qū)消防自治，做到消防安全人人參與，可以及時消防火災(zāi)隱患，最大限度地優(yōu)化居民生活環(huán)境，為安全生存的空間提供有力保障，從而達到維護社會穩(wěn)定，促進社區(qū)健康的發(fā)展的目的。
二、社區(qū)消防管理的模式以及存在不足
（一）社區(qū)消防的管理模式
根據(jù)社區(qū)管理活動中主體角色不同，可以將社區(qū)消防管理分成企業(yè)主導(dǎo)型管理模式、政府主導(dǎo)型管理模式、市場主導(dǎo)型管理模式、社會主導(dǎo)型管理模式四種類型。
1、企業(yè)主導(dǎo)型消防管理模式。這種管理模式形成于計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)對社區(qū)內(nèi)各種基礎(chǔ)性設(shè)施享有所有權(quán)，在政府有關(guān)部門的參與下，企業(yè)直接或間接行使社區(qū)消防管理職能的管理模式，企業(yè)主導(dǎo)型社區(qū)消防管理模式是典型的企業(yè)辦社會的模式，在企業(yè)的基礎(chǔ)上建立社區(qū)消防。然后，企業(yè)對社區(qū)消防進行管理。企業(yè)主導(dǎo)型管理模式是企業(yè)對社區(qū)消防實行直線管理，融社區(qū)消防設(shè)施建設(shè)管理、消防宣傳教育服務(wù)于一體，由企業(yè)房產(chǎn)、保衛(wèi)、宣傳等有關(guān)部門實施統(tǒng)一管理，對社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓(xùn)等社區(qū)內(nèi)的各項消防事務(wù)實施一條龍服務(wù)，政府、社會、市場在單位社區(qū)內(nèi)消防管理的作用是微不足道的，所有社區(qū)消防的各項活動基本上由企業(yè)包辦。
2、政府主導(dǎo)型消防管理模式。這種社區(qū)消防管理模式是以政府為核心的管理模式，在現(xiàn)階段主要是以市轄區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團體等各種社區(qū)消防主體的共同參與配合下對社區(qū)的消防設(shè)施器材安裝、配備、維修、管理、使用，消防宣傳、教育、培訓(xùn)等各項消防事務(wù)進行管理。上海市人大1997年1月審議通過新修訂的《上海市街道辦事處條例》，規(guī)定了街道辦事處在社區(qū)建設(shè)中的職責(zé)和任務(wù)；①建立完善社區(qū)服務(wù)體系，開展社區(qū)服務(wù)，提高居民生活質(zhì)量；②舉辦文化、教育、體育和娛樂活動，普及科學(xué)法律知識，提高居民的文明素質(zhì);③開展綠化的保護和建設(shè)工作，維護社區(qū)整潔，優(yōu)化生活環(huán)境；④健全治安防范網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建安定社會秩序；⑤其他社區(qū)建設(shè)工作。因社區(qū)消防是社區(qū)建設(shè)的一個組成部分，這從法律上確立了以街道辦事處為核心的政府主導(dǎo)型社區(qū)消防管理模式的地位。
3、市場主導(dǎo)型消防管理模式。這一模式又可稱“物業(yè)管理模式”。它是在城市綜合開發(fā)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，建立起來的一種經(jīng)營性的社區(qū)管理模式。這種模式包括以下內(nèi)容：⑴由物業(yè)管理部門依照法規(guī)、合同對統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)的新建設(shè)住宅小區(qū)的各類消防設(shè)施器材，以經(jīng)營的方式進行集中管理，向居住人提供多方面的消防服務(wù)。⑵小區(qū)消防管理通常采用簽訂消防承包責(zé)任書和承諾的方式將具體任務(wù)落實到崗位管理人員身上。⑶對住宅小區(qū)中消防方面的社會管理、行政管理職能由街道辦事處和公安、消防等有關(guān)方面配合進行。
4、社會主導(dǎo)型消防管理模式。這一管理模式可稱自治模式，以社區(qū)居民委員會為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)其他各種主體(非政府組織、新經(jīng)濟組織、企業(yè)、個人)一起，共同參與社區(qū)消防事務(wù)的管理，實行真正的民主自治的消防管理模式。1989年通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。居民委員會是社區(qū)內(nèi)的基層民主形式．在社區(qū)中以居委會為核心，挖掘社區(qū)中各項潛在的消防資源，共同建設(shè)社區(qū)消防，為社區(qū)的消防建設(shè)服務(wù)。社區(qū)內(nèi)的各項社區(qū)消防事務(wù)由社區(qū)居委會及其他成員按社區(qū)的各項規(guī)則辦理，社區(qū)消防的管理經(jīng)費由社區(qū)成員通過各種渠道籌集。國家對社區(qū)消防事務(wù)的管理，以社區(qū)內(nèi)各種組織、團體等為載體，運用法律、經(jīng)濟的手段，從宏觀上對社區(qū)消防的工作進行指導(dǎo)，引導(dǎo)社區(qū)消防建設(shè)和發(fā)展。
（二）社區(qū)消防存在的不足
縱觀各類不同的社區(qū)管理模式，其共同存在的不足有：
1、社區(qū)居民的消防安全意識淡薄，缺乏扎實有效的宣傳教育。由于我國的學(xué)校教育課程里對消防安全知識的普及幾乎是空白和消防宣傳教育的不到位，人們對消防的了解，只是通過日常生活中的接觸和單位的安全培訓(xùn)。因此，社區(qū)居民的整體消防安全防范意識薄弱，自防自救的能力差，有的居民對消防一無所知，不會使用任何滅火器材，缺乏在火災(zāi)情況下自救逃生的知識和技能，甚至不知道消防隊是干什么的，火警電話是多少。社區(qū)居民對社區(qū)消防建設(shè)工作也不接受、不支持，聽之任之，阻礙了消防進社區(qū)持續(xù)發(fā)展。有的社區(qū)從領(lǐng)導(dǎo)到居民，他們對“消防進社區(qū)”活動的目的、意義不夠明確，對開展這項工作的必要性和重要性認(rèn)識不足，因此，在社區(qū)消防建設(shè)中，這些人的工作熱情和積極性都不夠高，認(rèn)為那是消防部門的事，與己無關(guān)，你上頭要我干啥就干啥，大家跟“風(fēng)”行事。這種表面上“熱鬧”的現(xiàn)象，事實上只能是“曇花一現(xiàn)”。到頭來，各相關(guān)部門投入大量精力、人力乃至財力得到的結(jié)果，必然是“雷聲大”而“雨點小”，社區(qū)消防工作難以取得令人滿意的實際效果。另外社區(qū)消防宣傳教育資金落實困難也是制約社區(qū)消防的一個重要因素。這一點尤其體現(xiàn)在各街道辦事處，在消防宣傳教育資金上可謂捉襟見肘，開展消防安全宣傳教育往往只能是走過場，搞形式，社區(qū)居民受到的教育不多，效果不大。
2、相關(guān)法律法規(guī)仍不健全。一是現(xiàn)有的《消防法》和公安部61號令等，都只對機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位的消防安全管理工作做了籠統(tǒng)的規(guī)定，而對社區(qū)怎樣做、做到什么程度等均未明確，所以從法律角度而言，社區(qū)消防管理工作存在法律規(guī)定不明的難度。正緣于此，消防工作由地方各級人民政府負(fù)責(zé)，這在市、區(qū)兩級都基本得到了積極有效的貫徹落實，而在街道和社區(qū)一級，由于缺乏專門的消防機構(gòu)具體操作，組織上沒有了保證。大部分社區(qū)在消防安全管理上，都是通過簽訂“鄉(xiāng)規(guī)”、“民約”等形式，與轄區(qū)單位及居民群眾等建立協(xié)調(diào)關(guān)系，共同做好消防工作。采用這樣的體制和方法管理消防，用一時可能有效，但長此以往，沒有了規(guī)矩勢必難成“方圓”，使社區(qū)消防建設(shè)要么停滯不前，要么流于形式成“花瓶”，起不到“保一方平安”的實際作用?！稒C關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》第十條雖然規(guī)定了居民住宅區(qū)地物業(yè)管理單位的消防安全職責(zé)，如保障疏散通道、安全出口、消防車道暢通，保障公共消防設(shè)施、器材以及消防安全標(biāo)志完好等等，但沒有制定相應(yīng)的法律責(zé)任，各地也沒有出臺相應(yīng)的實施辦法或?qū)嵤┘?xì)則，致使該規(guī)定在日常消防監(jiān)督檢查工作中的操作性不強。例如物業(yè)管理單位如果不履行消防安全職責(zé)，應(yīng)受到怎樣的處罰，由誰來處罰以及如果居民區(qū)沒有物業(yè)管理單位，消防安全由誰來管理等等問題均不明確。二是《消防法》對于建立社會消防管理體系缺乏宏觀整體制約和保障，不利于社會消防管理機制的長效建立?！断婪ā冯m然明確由各級人民政府在消防工作中負(fù)責(zé)，也規(guī)定了教育、勞動、建設(shè)等行政主管部門和新聞媒體主管部門在消防工作中的法定職責(zé)，但是缺少有效的整體制約和保障機制，各行政主管部門實際操作中也是按照本部門相關(guān)基本法律進行行政管理和監(jiān)督執(zhí)法。同時，《消防法》設(shè)定的法律義務(wù)，不能有效地與其他法律進行配合，其他的法律也沒有相應(yīng)的消防規(guī)定，這樣不利于糾正人們慣常認(rèn)為的消防工作是消防部門的事的傳統(tǒng)思維模式，消防部門既要向政府爭取公共消防設(shè)施建設(shè)和部隊裝備建設(shè)投入，又要和相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)處理消防宣傳、教育、消防審批前置等諸多問題，更要承擔(dān)著對社會面的監(jiān)督管理職責(zé)，工作被動。
3、社區(qū)消防工作尚未形成有效的工作運行機制。一是社區(qū)體制改革后，社區(qū)的行政管理職能逐步轉(zhuǎn)化為社會服務(wù)職能，由于受傳統(tǒng)習(xí)慣影響，不少社區(qū)沒有將消防安全工作納入社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，仍然依靠上級會議、通知等行政命令開展工作，注重工作的突擊性，忽視工作的連續(xù)性，工作方法和手段單一，缺乏長效管理措施。譬如消防宣傳工作，有的社區(qū)僅在“安全月”、“119消防宣傳日”期間開展幾次活動，沒有將消防宣傳納入社區(qū)教育等日常性基礎(chǔ)工作。二是工作運行機制整體還不協(xié)調(diào)，橫向部門之間缺乏溝通。各級公安消防機構(gòu)往往注重抓好具體工作落實，忽視社區(qū)消防安全管理規(guī)定的制定、消防規(guī)劃的完善等工作，對全局性工作的把握和參與程度不夠，導(dǎo)致安全檢查、隱患整改具體工作增多，未能形成良性工作運行機制。派出所、社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)主之間也有類似問題，由于缺乏溝通協(xié)調(diào)，時常出現(xiàn)各自為政的局面，使消防工作難以落實到位。部分社區(qū)居委會沒有將消防組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)延伸到居民小組、樓道、經(jīng)營單位，也沒有制定完善的消防安全管理規(guī)定和消防安全責(zé)任制，責(zé)任職責(zé)不能落實到具體單位、具體居民家庭，使得社區(qū)自身在管理過程中缺乏規(guī)范性、自主性，各級消防安全職責(zé)還不夠明確，直接影響到消防工作的有效落實，而社區(qū)消防管理人員工作制度往往沿襲了以前的保安人員工作體制，不要說怎么去定期維護、檢測、操作消防設(shè)施，有些管理人員竟連滅火器的使用和判斷是否過期都不知道，加之沒有明確的獎勵機制，難以將消防安全管理經(jīng)?；?，制度化。此外，公安派出所在對社區(qū)業(yè)主實施消防監(jiān)督的過程中，由于社區(qū)民警承擔(dān)著專項治理、治安防范等大量工作，在社區(qū)工作的時間一般很難達到規(guī)定要求，同時由于重罰輕獎的考核機制，使社區(qū)民警對消防執(zhí)法的積極性不高，與嚴(yán)格執(zhí)法的要求還有很大差距。
4、社區(qū)消防基礎(chǔ)建設(shè)薄弱。一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)先天不足。許多場所的消防設(shè)計未引起設(shè)計人員的重視，設(shè)計人員只是一味地根據(jù)甲方要求的建筑布局、設(shè)想來設(shè)計，并未考慮消防安全。有些建筑施工中標(biāo)單位因自己沒有消防資質(zhì)，便掛靠其它有資質(zhì)的單位，而施工仍然是原班人馬，造成工程施工質(zhì)量粗劣，給消防安全帶來隱患。二是社區(qū)消防硬件設(shè)施不夠完備。在城區(qū)內(nèi)規(guī)劃的新建社區(qū)的消防基礎(chǔ)設(shè)施還比較完善，而且消防安全管理上也有一套固定的模式，但是經(jīng)濟落后的老城區(qū)社區(qū)消防建設(shè)“先天不足”，電器線路老化、消防水源缺乏、亂搭亂建、占用消防通道、群眾消防意識淡薄等現(xiàn)象十分普遍，消防基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，大多數(shù)社區(qū)滅火器材等設(shè)施配置較少，少數(shù)社區(qū)即使配置了，也是量少質(zhì)差，甚至失效過期；有些社區(qū)盡管安裝了室內(nèi)消火栓，但水帶、水槍沒有配備到位，參差不齊，有的甚至形同虛設(shè)，毫無作用。硬件設(shè)施的缺乏和保管不當(dāng)，一旦發(fā)生火災(zāi)，就難以進行火災(zāi)初期的有效撲救。在如有的社區(qū)為便于管理，禁止機動車輛隨意進入，便在社區(qū)入口安上鐵柵欄、石礅等，只能讓行人通過，機動車輛不得進入。從而在萬一發(fā)生火災(zāi)的情況下，消防車也不能順利進入社區(qū)內(nèi)部，進行撲救。此外，社區(qū)內(nèi)的一些菜市場、小地攤、書報亭、修車攤等也見縫插針，占用著消防通道。社區(qū)內(nèi)的建筑一般都是一個單元一個疏散樓梯，對于每一戶居民來講特別是在六層及六層以下的單元或住宅中，只有唯一的一個疏散樓梯，一個安全出口。而有的居民經(jīng)常將家中的自行車、破舊家具、紙箱等堆放在樓梯間和通道上，甚至在通道上搭蓋廚房、儲藏室，嚴(yán)重占用了疏散樓梯。
如果底層住戶發(fā)生火災(zāi)，樓上各層人員將難以從疏散樓梯順利疏散。再者現(xiàn)在許多居民為了家中防盜，在門窗上均安裝了比較堅固的防盜門和鐵欄桿，這樣既不利于安全疏散，也不利于消防人員進行火災(zāi)撲救。有的社區(qū)由于規(guī)模小、開發(fā)早，根本未設(shè)置一只室外消火栓。住宅樓特別是七層以下單元式住宅、六層以下的塔式住宅、通廊式住宅根本沒有任何室內(nèi)消防設(shè)施和器材。即使是超過七層的單元式住宅和超過六層的塔式住宅、通廊式住宅以及底部設(shè)有商業(yè)網(wǎng)點的單元式住宅按照《建筑設(shè)計防火規(guī)范》的要求設(shè)置了室內(nèi)消防給水系統(tǒng)，但由于開發(fā)公司或物業(yè)管理部門對此疏于管理，不按照維修、檢測、保養(yǎng)，再加上居民的挪用，不法分子的盜竊等原因，使住宅樓內(nèi)消防設(shè)施損壞丟失嚴(yán)重，絕大部分都不能正常使用。此外，由于居民的消防意識薄弱，幾乎沒有居民家庭中配有小型滅火器材。從而導(dǎo)致了整個社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施和滅火器材嚴(yán)重不足，不能有效地進行初起火災(zāi)的撲救，極易使小火釀成火災(zāi)。三是社區(qū)物業(yè)管理部門經(jīng)費不足導(dǎo)致消防設(shè)施維護管理難以為繼。由于物業(yè)管理中存在的運作機制不規(guī)范、整體水平低等原因，物管費收繳率低，用于消防設(shè)施維護管理上的更是屈指可數(shù)，部分物業(yè)管理公司面臨生存危機，消防設(shè)施維護管理更是舉步維艱，造成消防設(shè)施失管失修問題嚴(yán)重。部分社區(qū)消火栓損壞、消防器材被盜現(xiàn)象時有發(fā)生，物業(yè)管理公司對消防設(shè)施維護管理積極性不高，投入較少。部分經(jīng)營較好的物業(yè)的消防設(shè)施維護費主要依靠政府撥一點、社區(qū)籌一點、共建單位出一點的辦法加以解決，而部分長期虧損的物業(yè)公司消防設(shè)施維護費主要來源于房地產(chǎn)開發(fā)公司的補貼，房產(chǎn)開發(fā)公司出資的目的是從售房的實際需要出發(fā)的，社區(qū)內(nèi)住房一旦售完，開發(fā)公司勢必停止補貼，因此物業(yè)公司無法長期保證消防設(shè)施維護費用的落實，這將直接影響到社區(qū)居民火災(zāi)撲救。
三、做好社區(qū)消防工作的對策與措施
（一）以廣泛深入的消防宣傳教育和技能培訓(xùn)提高居民和物業(yè)管理人員的消防安全素質(zhì)。
一是建立社區(qū)消防宣傳網(wǎng)絡(luò)社區(qū)消防宣傳工作，應(yīng)在已有社區(qū)組織機構(gòu)的基礎(chǔ)上，建立完整的消防宣傳網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)消防工作小組具體負(fù)責(zé)社區(qū)消防宣傳活動的開展。只有依托這種完善的社區(qū)消防管理網(wǎng)絡(luò)，才能使社區(qū)消防宣傳工作的全面開展得以實現(xiàn)。二是建立社區(qū)消防宣傳陣地。每個社區(qū)要在人員集中或休閑場所建立消防宣傳欄，有條件的可建立“消防宣傳教育活動中心”、消防畫廊、消防公益廣告欄，要積極組織開展豐富多彩、寓教于樂的消防文體娛樂活動。各社區(qū)可借助社區(qū)內(nèi)的人文景觀、文化廣場等場所，組織人民群眾喜聞樂見的宣傳活動，要針對不同季節(jié)、不同群體的特點開展多種形式的宣傳教育。與此同時，各社區(qū)可將對外開放的消防站作為重要的消防宣傳教育陣地之一，組織群眾定期到消防站參觀、體驗消防生活，接受消防教育。各社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)應(yīng)加強與新聞媒體的聯(lián)系，增強新聞單位對社區(qū)消防宣傳的關(guān)注力度，在提高人民群眾對社區(qū)消防宣傳工作重要性認(rèn)識的基礎(chǔ)上，增強消防意識，通過消防宣傳陣地，在社區(qū)營造濃厚的消防宣傳氛圍。社區(qū)內(nèi)應(yīng)普遍設(shè)立消防公益廣告牌、消防宣傳欄、消防宣傳櫥窗、消防畫廊等，統(tǒng)一在每個居民樓道設(shè)置“119”消防警示牌。充分利用社區(qū)文化宣傳機構(gòu)、場所和有線廣播，開展消防安全宣傳教育活動。各社區(qū)應(yīng)在圖書室、老年活動室、社區(qū)報刊中增加消防方面的內(nèi)容；在公共場所設(shè)置消防宣傳欄、消防公益廣告牌、消防宣傳室、消防畫廊等；在每個居民樓道設(shè)置警示牌、居民防火公約；設(shè)置消防宣傳教育室，提供各種消防法規(guī)、書籍和畫冊供群眾閱讀，定期播放消防安全VCD宣傳片；利用社區(qū)培訓(xùn)家庭防火員，發(fā)行《社區(qū)消防安全簡報》；社區(qū)志愿消防巡邏人員每天早晚鳴響防火警示笛，提醒居民關(guān)閉“三源”(電源、氣源、火源)，防止火災(zāi)。各社區(qū)在寒暑假期間應(yīng)組織少年兒童進行防火教育，召集老弱病殘人員向其講授防火常識，舉辦廣場文化活動、社區(qū)文藝匯演，結(jié)合季節(jié)火災(zāi)特點和重大節(jié)日，充分利用街道文化站、社區(qū)服務(wù)活動室、社區(qū)廣場等現(xiàn)有文化活動設(shè)施，組織開展貼近社區(qū)、貼近群眾、貼近生活和喜聞樂見的消防宣傳活動,將消防知識融入其中，做到寓教于樂。公安消防機構(gòu)也要加大社區(qū)消防宣傳力度。消防站應(yīng)對社會開放，定期接納社區(qū)群眾進行參觀，開展火場逃生訓(xùn)練，使其增強對消防知識的了解。公安消防部門還可以開通消防熱線，隨時接待群眾的消防投拆和消防咨詢，通過多種生動活潑的形式，使消防宣傳活動更加貼近群眾，貼近生活。三是提高物業(yè)人員的消防技能.對社區(qū)內(nèi)物業(yè)的相關(guān)人員要進行專門的集中培訓(xùn)，使之更多地掌握消防安全知識和火災(zāi)撲救與組織施救技能，提高對社區(qū)內(nèi)公共設(shè)施和建筑消防設(shè)施的管理、保養(yǎng)技能，能夠在檢查中及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。另一方面，可以制定相應(yīng)的技術(shù)認(rèn)證考試來規(guī)范和保證社區(qū)安全管理從業(yè)人員的素質(zhì)，從而提高消防安全管理工作的質(zhì)量。上海市就充分發(fā)揮上海消防學(xué)校的固有資源，對企事業(yè)單位法定代表人、消防安全管理人員、自動消防設(shè)施操作人員、化學(xué)危險品“三員”、公眾聚集場所經(jīng)營人員等各類從業(yè)人員進行消防安全知識和滅火技能的專業(yè)培訓(xùn)，兩年內(nèi)共計培訓(xùn)各類人員8萬多人，大大提高了消防從業(yè)人員的消防安全素質(zhì)。另外，建議社區(qū)內(nèi)的單位和家庭參加火災(zāi)保險，以提高其抗御災(zāi)害的能力。
（二）加快保障社區(qū)消防安全及消防事業(yè)發(fā)展的法規(guī)建設(shè)。
公安部《機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》明確了居民社區(qū)物業(yè)管理單位的消防管理職責(zé)，填補了長期居民社區(qū)消防工作無人管理的空白，但還沒有統(tǒng)一的社區(qū)建設(shè)國家消防安全標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)消防安全管理效果仍然參差不齊，使城市居民小區(qū)消防安全管理很難進入標(biāo)準(zhǔn)化，法制化軌道。因此，針對社區(qū)消防法治不健全，應(yīng)盡快制定出高質(zhì)量、經(jīng)得起時間和實踐檢驗的、與《消防法》銜接配套的社區(qū)消防法規(guī)體系，各級地方政府和相關(guān)部門可根據(jù)《消防法》出臺相應(yīng)的規(guī)定，逐步使社區(qū)消防工作的各個方面都能有法可依。對相關(guān)職能部門、公安消防機構(gòu)、街道辦事處、居民委員會、派出所和居民個人應(yīng)盡的義務(wù)和職責(zé)要以法律或法規(guī)的形式規(guī)定下來，并制定相應(yīng)的法律責(zé)任，要明確民政、城建、工商、文化、教育、衛(wèi)生等部門，根據(jù)社區(qū)消防建設(shè)的內(nèi)容和要求，負(fù)有建設(shè)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職責(zé)；明確公安派出所實行責(zé)任區(qū)民警包片負(fù)責(zé)制，督促轄區(qū)單位、物業(yè)管理部門、居民委員會履行消防職責(zé)、開展防火檢查，切實發(fā)揮公安派出所的監(jiān)督作用；明確消防處（科）要加強社區(qū)消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促檢查社區(qū)公共消防設(shè)施建設(shè)，對社區(qū)內(nèi)的單位實行抽查，消除火災(zāi)隱患；明確規(guī)定轄區(qū)消防中隊要做好消防站開放工作，對轄區(qū)內(nèi)單位、居民住宅區(qū)底數(shù)清、情況明，制定滅火預(yù)案并實施演練；明確城市街道辦事處的職責(zé)：將社區(qū)消防建設(shè)工作納入社會治安綜合治理主要內(nèi)容；制定社區(qū)消防工作計劃；定期召開社區(qū)消防工作會議；指導(dǎo)社區(qū)居委會開展社區(qū)消防管理工作；與駐區(qū)單位簽訂防火安全責(zé)任狀等；明確社區(qū)居民委員會的職責(zé)：制定防火公約，定期對社區(qū)內(nèi)的單位和居民住宅樓院及消防通道開展防火檢查，對轄區(qū)老、弱、病、殘和孤寡老人提供消防安全服務(wù)等。特別是當(dāng)因其不履行其職責(zé)，造成嚴(yán)重后果時，應(yīng)處以什么樣的處罰要有較詳細(xì)地規(guī)定。并根據(jù)社區(qū)的規(guī)模、性質(zhì)，特別是針對新建社區(qū)和老城區(qū)的特點，分層次對消防組織建設(shè)、消防安全責(zé)任、消防宣傳教育、消防安全檢查、車庫等重點部位的消防安全管理等制定相應(yīng)的規(guī)定，《規(guī)定》要把握好尺度，不宜過細(xì)，既要有普遍性，又要靈活性。對新建社區(qū)消防軟硬件建設(shè)要堅持高標(biāo)準(zhǔn)，有條件的社區(qū)要建立視頻監(jiān)控系統(tǒng)，把實現(xiàn)規(guī)范化管理作為這類社區(qū)消防安全的主要目標(biāo)；對老城區(qū)以及未實施物業(yè)管理的社區(qū)，重點從軟件上下功夫，突出社區(qū)的消防安全管理，進一步嚴(yán)格細(xì)化各項規(guī)章制度；對車庫等配套設(shè)施不健全的老城區(qū)和建設(shè)相對較晚的社區(qū)，在政府未統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)停車場的情況下，可會同城管、“創(chuàng)建辦”等部門，利用小區(qū)空地，采取劃線管理的臨時措施，保證消防車通道暢通。如上海就根據(jù)建設(shè)部、公安部、民政部聯(lián)合召開的濟南會議精神，在立足本市實際情況的基礎(chǔ)上，制訂出臺了《關(guān)于進一步加強社區(qū)消防工作的意見》、《社區(qū)消防工作建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于進一步落實消防工作責(zé)任制的實施意見》等文件，以建立社區(qū)消防工作三級網(wǎng)絡(luò)、推進“八個一”工程和強化消防工作責(zé)任制為重點，確定了五年社區(qū)消防建設(shè)工作目標(biāo)，并在03年內(nèi)及時總結(jié)和推廣了黃浦、長寧等區(qū)試點工作經(jīng)驗，實現(xiàn)全市100%的社區(qū)消防工作達標(biāo).
在單獨制定《社區(qū)消防安全管理規(guī)定》有困難的情況下，也可將消防安全納入社區(qū)其他管理規(guī)定中。社區(qū)自身也要建立、健全具體的社區(qū)消防工作制度、消防聯(lián)席會議制度、消防宣傳制度、防火檢查、巡查制度等。建立社區(qū)消防檔案，對社區(qū)單位、住宅小區(qū)、重點轄區(qū)分別登記、造冊建檔，實現(xiàn)社區(qū)消防管理的科學(xué)化和規(guī)范化。另外，在當(dāng)?shù)毓蚕罊C構(gòu)的指導(dǎo)下，還可以編寫《社區(qū)消防工作指南》、《社區(qū)消防工作手冊》等，用于指導(dǎo)社區(qū)的消防實踐工作。
（三）要從源頭上建章立制，進一步細(xì)化規(guī)范社區(qū)的消防安全管理機制。
消防工作制度落實到位，主要是加強社區(qū)消防的制度建設(shè)，明確社區(qū)消防安全委員會、消防辦公室、警務(wù)室等機構(gòu)及社區(qū)消防安全責(zé)任人、社區(qū)消防安全管理人等各類人員的消防安全職責(zé)；建立和落實社區(qū)的消防安全責(zé)任制、工作例會、宣傳教育、防火巡查檢查與火災(zāi)隱患整改、消防設(shè)施管理、火災(zāi)撲救等制度，規(guī)范社區(qū)消防管理。社區(qū)消防安全委員會組織召集不少于一次的年度社區(qū)消防工作會議；社區(qū)每年與駐區(qū)單位、物業(yè)公司和居民住戶簽訂消防安全責(zé)任書，推動社區(qū)消防安全責(zé)任制的落實。通過制度建設(shè)，形成以街道辦事處為主導(dǎo)，以居委會為依托，社區(qū)單位、行業(yè)部門、廣大群眾共同參與的社區(qū)消防工作運作機制。主要是建立如下機制：
1、互動機制。政府及其職能部門與社區(qū)之間要形成一種雙向互動的工作關(guān)系。政府及其職能部門在履行其管理職能時，與被管理者一般都是單向互動，即定期向被管理者下發(fā)文件、傳達指示，公布信息，這種單向的互動能使被管理者及時了解政府的政策傾向和政策動態(tài)。但社區(qū)消防建設(shè)是一個開放的、動態(tài)的過程，如果只有單向的信息傳遞，而沒有良好的信息反饋，政府及其職能部門在制定政策時就可能會出現(xiàn)偏差，同時單向的信息流通也不利于社區(qū)消防建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，政府職能部門應(yīng)當(dāng)制定定期走訪制度，或者定期、不定期地與社區(qū)進行交流、溝通，加強彼此之間的聯(lián)系，形成良性的互動機制，共同推進社區(qū)消防建設(shè)工作。
2、服務(wù)機制。政府及其職能部門要進一步轉(zhuǎn)變觀念，增強服務(wù)意識，改進工作方法，寓管理于服務(wù)之中，通過服務(wù)促進管理，增強社區(qū)消防建設(shè)的活力。政府及其職能部門可為社區(qū)消防建設(shè)提供多方面的服務(wù)，包括政策服務(wù)、協(xié)調(diào)服務(wù)、引導(dǎo)服務(wù)、宣傳服務(wù)。一是政策服務(wù)，即制定出臺規(guī)章制度，為社區(qū)消防建設(shè)提供有力的法律依據(jù)和政策保障，支持社區(qū)依靠自身力量，利用社區(qū)資源，強化社區(qū)火災(zāi)事故防范功能，解決社區(qū)消防安全問題，為社區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境；二是協(xié)調(diào)服務(wù)，即發(fā)揮職能作用，幫助其完善組織建設(shè)，實現(xiàn)責(zé)、權(quán)一致，積極幫助解決社區(qū)消防建設(shè)中遇到的現(xiàn)實困難，使其充分發(fā)揮自我服務(wù)、自我管理、自我教育的作用。政府及其職能部門應(yīng)幫助社區(qū)健全各類消防組織，主要應(yīng)建好“四張網(wǎng)”：一要建好組織管理網(wǎng)。通過頒發(fā)消防責(zé)任任命書、簽訂責(zé)任狀等形式，構(gòu)建社區(qū)、居民小組、樓道三級管理網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)社區(qū)的日常消防安全管理。同時，明確物業(yè)管理部門的消防設(shè)施維護保養(yǎng)責(zé)任和經(jīng)營單位的消防安全主體責(zé)任。二要建好自救網(wǎng)。把社區(qū)義務(wù)消防組織建設(shè)作為撲救社區(qū)初起火災(zāi)的一支重要力量加以發(fā)展，組織婦女、物業(yè)管理人員、社區(qū)服務(wù)管理人員、經(jīng)營業(yè)主等常備力量，定期開展滅火演練，提高社區(qū)撲救火災(zāi)的能力。三要建好防護網(wǎng)。在發(fā)揮社區(qū)保安作用的基礎(chǔ)上，把黨員干部、離退休人員、共青團員等骨干力量組織起來，建立消防志愿巡邏隊、義務(wù)值勤隊，增加消防巡查密度，進一步嚴(yán)密火災(zāi)防護網(wǎng)絡(luò)。四要建好監(jiān)控網(wǎng)。通過采取加大返還罰款額比例的措施，調(diào)動派出所、社區(qū)民警做好社區(qū)消防監(jiān)督工作的積極性，依法強化對社區(qū)業(yè)主的消防監(jiān)控。同時，在社區(qū)保潔員、收費員等服務(wù)人員中建立松散型的流動消防監(jiān)控網(wǎng)，使其成為安全防范的“耳目”，派出所定期組織活動，了解掌握社區(qū)治安、消防動態(tài)，形成固定和流動相結(jié)合、縱向與橫向相結(jié)合的立體組織網(wǎng)絡(luò)，夯實社區(qū)消防工作基礎(chǔ)；三是引導(dǎo)服務(wù)，即引導(dǎo)其廣泛動員社會力量，挖掘和合理利用社區(qū)資源，整合駐社區(qū)的機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位等組織的力量，調(diào)動一切積極因素，共同參與和推動社區(qū)消防建設(shè)；四是宣傳服務(wù)，即社區(qū)消防建設(shè)要通過社區(qū)居民自治才能得以實現(xiàn)，因此，必須廣泛發(fā)動社會力量參與社區(qū)消防建設(shè)。政府及其職能部門要利用電視臺、電臺、報刊等各種新聞媒體，著重宣傳社區(qū)消防建設(shè)在新形勢下的重要作用和意義，還可以舉辦“社區(qū)消防建設(shè)義務(wù)服務(wù)日”等活動，為社區(qū)提供相關(guān)的信息咨詢服務(wù)，擴大影響，進一步推進社區(qū)消防建設(shè)工作。
3、監(jiān)督機制。政府及其職能部門充分履行監(jiān)督職責(zé)，是社區(qū)消防建設(shè)順利進行的有力保障。監(jiān)督可分為法律監(jiān)督和過程監(jiān)督。一是法律監(jiān)督，即社區(qū)消防建設(shè)必須在國家法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)進行，要監(jiān)督社區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)消防安全的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，認(rèn)真履行消防安全職責(zé)，及時消除火災(zāi)隱患；二是過程監(jiān)督，即政府及其職能部門要參與社區(qū)消防建設(shè)的重大活動，定期到社區(qū)進行走訪調(diào)查，聽取社區(qū)負(fù)責(zé)人的工作匯報和情況反映，了解社區(qū)消防建設(shè)工作的進展情況，督促落實政府有關(guān)消防安全的各項工作任務(wù)。
4、激勵機制。社區(qū)消防建設(shè)具有自主性、社會性和群眾性，為發(fā)揮社區(qū)的主觀能動性，創(chuàng)造良好的消防安全環(huán)境，政府及其職能部門、社區(qū)三方面都要運用激勵手段來推動和鼓勵社區(qū)消防工作?？刹扇∧繕?biāo)激勵、精神與物質(zhì)激勵和情感激勵三種方法。一是目標(biāo)激勵，即制定一個明確的目標(biāo)，是各地積極開展社區(qū)消防建設(shè)各項活動的內(nèi)在動力，政府及其職能部門要根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展程度，幫助社區(qū)不斷確立新的目標(biāo)，不斷推動社區(qū)消防建設(shè)的進程；二是精神激勵與物質(zhì)激勵，即要及時總結(jié)社區(qū)消防建設(shè)所取得的成效，定期總結(jié)表彰工作成績突出的社區(qū)，有條件的可適當(dāng)采用物質(zhì)激勵。社區(qū)也可開展?fàn)幭葎?chuàng)優(yōu)活動，對參加社區(qū)消防建設(shè)工作積極、成效顯著的機關(guān)、團體、部隊、企業(yè)事業(yè)單位和個人，進行評比獎勵；三是情感激勵，即社區(qū)和政府職能部門要實行以聯(lián)絡(luò)社區(qū)消防建設(shè)工作人員的情感為基礎(chǔ)的管理方式，主動與社區(qū)消防建設(shè)工作人員進行溝通，加強相互之間的聯(lián)系與協(xié)作，關(guān)心工作人員的思想、工作和生活，幫助他們解決工作中遇到的問題，充分發(fā)揮他們的積極性和主動性，共同打造社區(qū)消防建設(shè)的良好發(fā)展局面。上海市公安局就充分利用激勵機制，制訂出臺了《上海市公安派出所消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，明確了派出所第三級消防監(jiān)督工作的范圍和權(quán)限，并對1000余名專（兼）管消防民警進行了業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，同時，結(jié)合公安警務(wù)機制改革，把社區(qū)火災(zāi)控制指標(biāo)列入了社區(qū)等民警的目標(biāo)量化考核范圍，有效地發(fā)揮了基層一線民警開展消防監(jiān)督檢查的主觀能動性。
（四）建立完善的城市消防基礎(chǔ)設(shè)施、基本的滅火裝備器材和社區(qū)消防隊伍。
由于各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，社區(qū)規(guī)模大小不一，要確定一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)很難做到。因此，在社區(qū)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，要針對實際情況區(qū)別對待。對于城市新建社區(qū)，要本著“同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同步建設(shè)、一步到位”的原則。對于在原有城區(qū)基礎(chǔ)上調(diào)整劃分后新組建的社區(qū)，要本著“因地制宜、量力而行”的原則，從基礎(chǔ)抓起，不斷補充完善社區(qū)消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。兩種社區(qū)要采取“政府出一點，街道補一點，社會籌集一點”的辦法，在社區(qū)內(nèi)做到：1、有單獨設(shè)置或與社區(qū)警務(wù)室合并設(shè)置的消防站點。2、依托社區(qū)物業(yè)管理單位、治安崗?fù)ぁ㈤T衛(wèi)室等單位、場所建立消防自救點，設(shè)置報警電話和消防器材箱。3、配備必要的滅火器、水帶、水槍、消防斧、救生繩、應(yīng)急燈等消防器材。4、有高層建筑的社區(qū)要設(shè)置集中消防控制室。5、單獨或依托社區(qū)服務(wù)活動室設(shè)置消防宣傳活動室。6、建立社區(qū)消防安全檔案。社區(qū)消防辦公室要建立消防基本情況登記冊、消防組織人員登記冊、火災(zāi)情況登記冊、消防設(shè)施器材登記冊、消防宣傳教育情況登記冊、防火巡查檢查記錄、火災(zāi)隱患整改記錄、消防會議和活動記錄等有關(guān)檔案資料，有條件的社區(qū)應(yīng)配備電腦，實行微機化管理。7、要有室外消防用水。沒有室外消火栓的社區(qū)，可利用生活用水水池安裝消防泵和消防接口，做到一水兩用。8、老式居民住宅要安裝簡易水噴淋。上海市消防局就積極當(dāng)好政府參謀，2003年內(nèi)完成了“為9萬戶老式居民住宅樓住戶安裝簡易水噴淋、逃生設(shè)施”的市府實事工程項目，實際完成10.5萬戶，超額完成1.5萬戶。此項實事工程效果非常明顯，在虹口、靜安、黃浦等區(qū)先后發(fā)生的老式居民樓火災(zāi)中，由于安裝的簡易水噴淋發(fā)揮作用，及時撲滅了初起火災(zāi)，避免了小火釀成大災(zāi)，有效防止了類似“11.27”四川中路居民樓火災(zāi)事故的發(fā)生。9、要建立多種形式的社區(qū)消防隊伍。在省會城市和經(jīng)濟發(fā)展水平較高的大中城市的社區(qū)，要建立和發(fā)展由政府建站、購置裝備，由不脫離工作崗位的志愿人員輪流執(zhí)勤的志愿消防隊，或者通過招聘合同制消防人員擔(dān)負(fù)執(zhí)勤任務(wù)，由地方政府制定的必要的法規(guī)、政策，規(guī)范志愿消防隊、合同制消防隊的工作和保障等事項；對于經(jīng)濟條件相對落后的城市，要依托社區(qū)現(xiàn)有保安、聯(lián)防等隊伍，將消防與治安聯(lián)防工作有機結(jié)合起來，實現(xiàn)一專多能，擔(dān)負(fù)起社區(qū)的防火檢查巡查和初起火災(zāi)撲救等工作。對于社區(qū)內(nèi)消防設(shè)施的維護保養(yǎng)應(yīng)由各物業(yè)公司承擔(dān)，如有困難的，可由政府撥款或采取政策扶持的辦法加以解決，同時政府應(yīng)明確社區(qū)消防設(shè)施維護管理費在物業(yè)管理費中的比例，不足部分可采取適當(dāng)調(diào)節(jié)收費標(biāo)準(zhǔn)或共建單位支持的形式加以解決。各地方政府也可以通過立法、規(guī)定的形式明確社區(qū)消防活動、獎勵以及未實施物業(yè)管理的社區(qū)消防設(shè)施維護經(jīng)費來源渠道。通過社區(qū)消防建設(shè)，逐步實現(xiàn)社區(qū)消防工作自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，由被動型向主動型、由監(jiān)督型向服務(wù)型、由消防工作盲點向消防工作亮點的轉(zhuǎn)變。
社會在發(fā)展，時代在前進。當(dāng)前，我國消防事業(yè)的發(fā)展正伴隨著全面建設(shè)小康社會的新潮流，已進入第四次飛躍發(fā)展的新的機遇期，只要我們牢牢把握推進消防工作社會化這個著力點，緊緊抓住全面實行消防責(zé)任制這個關(guān)鍵點，深入抓好消防宣傳教育這個根本點，扎實打好消防設(shè)施建設(shè)這個基礎(chǔ)，依法抓好建立消防管理長效機制這個動力點，我國社區(qū)消防工作的社會化水平就一定能提高，就一定能為全面建設(shè)小康社會創(chuàng)造更加良好的消防安全環(huán)境，就一定能為保衛(wèi)經(jīng)濟建設(shè)和人民生命財產(chǎn)安全作出新的更大貢獻。
隨著我國城市經(jīng)濟、政治和文化的迅猛發(fā)展，如何實施社區(qū)組織管理體制模式的革故鼎新，以強化基層政權(quán)建設(shè)和民主自治建設(shè)，成為一項亟待研究的重要課題。
一、我國城市社區(qū)組織管理體制的舊有模式及其缺陷眾所周知，我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的城市社區(qū)組織管理體制是一種行政一體化的外制型模式。它的集中性便于統(tǒng)一分散的力量，它的超強行政性克服了特定社會發(fā)展階段的無序狀態(tài)，對于鞏固和加強國家對城市基層行政區(qū)的建設(shè)和管理，穩(wěn)定社會秩序，滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，起到了積極作用。但也必須指出，這一模式本身存在諸多缺陷：1.社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理舊經(jīng)濟體制下，城市基層社區(qū)的組織構(gòu)架由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成。這種組織結(jié)構(gòu)具有明顯的不合理性。一是街、居組織機構(gòu)過多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。二是社會團體和中介性社會組織發(fā)育不足，缺乏獨立性。2.社區(qū)組織管理職能不明確這主要表現(xiàn)為街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處原本只履行一部分行政職能，但在社區(qū)管理中，行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟發(fā)展等各項任務(wù)都下放到街道辦事處，使它從一級基層政權(quán)的派出機構(gòu)逐步演變?yōu)橐粋€集行政管理、社區(qū)管理與服務(wù)的綜合性機構(gòu)。市、區(qū)的各專業(yè)管理部門也存在職能相互混淆的情況。3.社區(qū)組織管理目標(biāo)的設(shè)定不科學(xué)社區(qū)組織管理的工作目標(biāo)是社區(qū)發(fā)展、人的發(fā)展以及城市化、文化與教育水準(zhǔn)的提高等，而過去我國城市社區(qū)工作卻把社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟發(fā)展來規(guī)劃，過分注重社區(qū)物質(zhì)與設(shè)施的建設(shè)，特別是街道經(jīng)濟的發(fā)展。許多組織的社區(qū)服務(wù)工作，都帶有扶助經(jīng)濟的性質(zhì)，而忽略了社區(qū)的精神文明建設(shè)，忽略了人的建設(shè)，使社區(qū)內(nèi)組織干部的素質(zhì)提高不夠，社區(qū)內(nèi)人力資源的開發(fā)不夠，社區(qū)居民的自助、互助和自治不夠，社區(qū)的凝聚力不夠。4.社區(qū)組織管理制度不健全一是街道辦事處作為政府行政機構(gòu)，對自身行政服務(wù)和管理的范圍沒有制定明確的制度規(guī)范，造成無權(quán)管理或越權(quán)管理。二是社區(qū)內(nèi)的市、區(qū)屬機關(guān)和企事業(yè)單位，分別受各自條條的領(lǐng)導(dǎo)，按條條的指令行事，與街道辦事處之間的關(guān)系缺乏有效的政策和法律依據(jù)，往往造成社區(qū)事務(wù)相互推托或相互扯皮。三是社區(qū)內(nèi)的社會團體組織等沒有形成有效的行為規(guī)范，讓社區(qū)成員能共同遵守。對于社區(qū)行為越軌者，社區(qū)組織也缺乏行政上或法律上適當(dāng)而有效的懲罰。
二、我國城市社區(qū)組織管理體制改革進程中的三種模式及其比較為了推進城市管理體制改革，摸索和總結(jié)城市社區(qū)建設(shè)的經(jīng)驗和規(guī)律，國家民政部于1999年在北京、上海、沈陽等10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，一些社區(qū)形成了具有自身特色的社區(qū)組織管理模式。筆者選取哈爾濱、上海和沈陽三個城市社區(qū)的改革為案例，對其不同的組織管理模式進行比較分析。1.行政主導(dǎo)型模式：以哈爾濱市南崗區(qū)為例哈爾濱市南崗區(qū)在改革中所建立的社區(qū)組織是以加強黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為核心，以強化民政部門的主管職能為重點，以增強各部門的協(xié)調(diào)和社會各界的參與為基礎(chǔ)的行政主導(dǎo)型模式。南崗區(qū)社區(qū)組織管理體制從縱向分為區(qū)、街道、居委會三級。其改革重點放在區(qū)一級。在區(qū)一級，成立了南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會，區(qū)委書記任委員會主任。委員會是社區(qū)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)南崗區(qū)社區(qū)建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署、綜合協(xié)調(diào)和督促檢查。委員會下設(shè)“社區(qū)建設(shè)辦公室”和“社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心”，前者為協(xié)調(diào)機構(gòu)，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)中心的工作和其他相關(guān)工作；后者為日常工作機構(gòu)，由民政局長兼任中心領(lǐng)導(dǎo)。在指導(dǎo)中心內(nèi)部，根據(jù)社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容，由相關(guān)的委、辦、局組成7個工作指導(dǎo)部，它們均為實質(zhì)性工作機構(gòu)，其業(yè)務(wù)工作、人員編制和工作經(jīng)費分別由相關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)，同時這一管理工作系統(tǒng)自上而下延伸到居委會一級，以實現(xiàn)民政部門對社區(qū)工作強有力的領(lǐng)導(dǎo)和管理。2.半行政半自治型模式：以上海市盧灣區(qū)五里橋街道為例五里橋街道從社區(qū)不同的行政事務(wù)和目標(biāo)出發(fā)，建立了三個層面的組織管理系統(tǒng)：(1)行政組織領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)：街道辦事處及城區(qū)管理委員會。街道辦事處作為社區(qū)最基本的單元在社區(qū)行政管理中處于主導(dǎo)地位，行使領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等職責(zé)。城區(qū)管理委員會由街道辦事處、派出所、房管所、環(huán)衛(wèi)所、工商所、街道醫(yī)院、房管辦、市容監(jiān)察分隊等單位組成，其主要職能是商量、協(xié)調(diào)、督察城區(qū)管理的各項事務(wù)。(2)行政組織執(zhí)行系統(tǒng)：四個工作委員會，即市政管理委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經(jīng)濟委員會。市政管理委員會對轄區(qū)內(nèi)市政市容工作實行綜合管理；社區(qū)發(fā)展委員會負(fù)責(zé)社區(qū)的精神文明建設(shè)和社區(qū)福利、勞動就業(yè)等；社會治安綜合治理委員會主要協(xié)助街道黨工委、辦事處領(lǐng)導(dǎo)治安工作；財政經(jīng)濟委員會對街道企業(yè)負(fù)責(zé)，扶持和引導(dǎo)街道經(jīng)濟的發(fā)展。(3)社會組織支持系統(tǒng)：中介組織。這一組織系統(tǒng)由社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位、人民團體、居民群眾及其自治性組織構(gòu)成。通過社區(qū)管理委員會、社區(qū)事務(wù)咨詢委員會及各種居委會組織，對社區(qū)事務(wù)進行商議、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和咨詢，以對社區(qū)行政提供支持，并促進社區(qū)行政管理的社會化。
［摘要］隨著我國城市建設(shè)發(fā)展進程不斷推進，現(xiàn)階段國內(nèi)大部分城市實施的“兩級政府、三級管理、四級落實”的社區(qū)管理體制已不符合新時期的實際需求，在具體的管理過程中依舊面臨著諸多問題，很多城市已開始逐漸探索城市社區(qū)管理體制改革路徑。探索現(xiàn)代化城市社區(qū)管理體制屬于一項長期性的工程，需要通過有針對性的措施來確保這一目標(biāo)的實現(xiàn)。文章分析了社區(qū)管理對城市建設(shè)的重要意義，并提出了城市社區(qū)管理體制改革的對策。
［關(guān)鍵詞］城市社區(qū)；管理體制；改革路徑
0前言
社區(qū)屬于城市中的重要組成部分，同時也是政府部門強化社會管理工作創(chuàng)新的出發(fā)點與落腳點。近年來城市化建設(shè)逐漸推進，社區(qū)作為城市管理工作的基層組織，其地位變得越來越重要，所承載的功能也更加廣泛。在新形勢下，過去的社會管理體制難以符合新時期的要求，所以我國必須要進一步深化城市社區(qū)管理體制改革，不斷創(chuàng)新社區(qū)管理體制。這不僅是社會建設(shè)發(fā)展在現(xiàn)實層面上的體現(xiàn)，同時也是構(gòu)建服務(wù)型政府的客觀需要。
1社區(qū)管理對城市發(fā)展的重要意義
西方發(fā)達國家的城市建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗表明，城市社區(qū)管理水平直接決定了城市文明的創(chuàng)造，所以是否能夠探索出符合我國城市社區(qū)發(fā)展實際情況的管理體制在很大程度上影響到我國城市化建設(shè)。要創(chuàng)建文明城市，首要工作在于創(chuàng)建文明社區(qū)，對城市實施綜合治理，推動社區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新?？偟膩碚f，社區(qū)管理對城市建設(shè)發(fā)展的重要意義表現(xiàn)在以下四個方面：首先，有助于促進城市化建設(shè)進程。在社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，城市管理工作也面臨著十分繁重的任務(wù)，而僅僅憑借政府部門難以有效管理，如果繼續(xù)沿用過去那種政府包攬一切的城市管理模式無法取得好的效果。所以應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化城市社區(qū)管理工作，確保城市管理的相關(guān)措施得以貫徹落實，促進城市化建設(shè)水平的不斷提升。其次，有助于保證城市社會發(fā)展的和諧穩(wěn)定。社區(qū)屬于社會的細(xì)胞，構(gòu)建和諧社區(qū)是社會主義和諧社會建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提。在十一五規(guī)劃中首次明確提出，社會主義和諧社會的建設(shè)應(yīng)當(dāng)強化社會建設(shè)，健全社會管理體制。做好城市社區(qū)管理工作，有效協(xié)調(diào)社區(qū)中各居民的關(guān)系，有效化解各種矛盾問題，確保社區(qū)內(nèi)部成員之間的和諧融洽，保證基層社會穩(wěn)定，能夠有效維持國家的長治久安［1］。再次，有助于推動社會主義精神文明建設(shè)。城市社區(qū)是深入開展群眾文化、衛(wèi)生、體育以及各項科普活動的重要陣地，同時也是宣揚健康生活方式、反對封建迷信的戰(zhàn)略陣地，城市社區(qū)在社會主義精神文明建設(shè)過程中發(fā)揮著不可替代的重要地位。所以，促進社區(qū)管理體制創(chuàng)新改革，是確保城市文明發(fā)展的有效舉措。最后，有助于促進政治體制改革以及民主化進程。城市社區(qū)管理體制改革符合我國政府體制改革的要求。另外政治民主化代表著人民群眾更加廣泛地參與到社會公共管理和政治生活中來。城市社區(qū)管理中人民群眾的積極主動參與有效的實現(xiàn)了基層民主自治，是社會主義民主政治的直接體現(xiàn)，也必然會促進我國政治民主化進程。
2城市社區(qū)管理體制改革對策
2．1利用社區(qū)現(xiàn)有建設(shè)資源
無論是從目前我國的財政能力出發(fā)，還是從我國政治體制改革的實際情況出發(fā)，城市社區(qū)建設(shè)最關(guān)鍵的資源應(yīng)當(dāng)是社會，城市社區(qū)若強調(diào)拓展、優(yōu)化以及整合內(nèi)部資源，社區(qū)系統(tǒng)就可以獲得進一步的平衡，從而實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)。第一，對于社區(qū)建設(shè)資源來源單一化的現(xiàn)狀，可以通過市場化運作的手段來廣泛吸納民間資金，構(gòu)建政府、社區(qū)以及社會三方共同投入的社區(qū)建設(shè)投資機制，充分發(fā)動社會各界開放已有資源，通過款物資助以及智力投資等不同手段來參與到社區(qū)建設(shè)中；第二，對于社區(qū)內(nèi)部資源的閑置現(xiàn)狀，要積極組織進行調(diào)研工作，掌握社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位的具體情況，了解社區(qū)內(nèi)部資源的存儲量，同時根據(jù)調(diào)研結(jié)果來對社區(qū)規(guī)模進行調(diào)整，形成人力物力資源得以更加優(yōu)化配置的現(xiàn)代化社區(qū)，促進社區(qū)內(nèi)部資源利用效率的提升；第三，對于社區(qū)資源利用效率較低的問題，在充分調(diào)查研究的前提下，結(jié)合社區(qū)居民的具體需求以及社區(qū)資源的實際特征，推出具有特色的便民服務(wù)以及文化教育服務(wù)等項目，降低不必要的資源損耗。
2．2積極轉(zhuǎn)變政府管理職能
城市社區(qū)管理體制改革必須要進行統(tǒng)一規(guī)劃，明確規(guī)定市、區(qū)、街道、社區(qū)的相關(guān)職能定位。政府職能定位要堅持從控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)，堅持落實政企分開、政社分開以及政事分開的基本原則，把企業(yè)經(jīng)濟功能還給企業(yè)，還給市場，把剝離出的社會職能還給社會、還給社區(qū)，從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，讓政府從過去掌舵與劃槳的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹徽贫娑粍潣膯我唤巧耐七M政府、市場、社會之間的權(quán)利分離，進而構(gòu)建三元社會管理主體結(jié)構(gòu)。詳細(xì)來說，現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)當(dāng)從下面幾點著手：首先是真正尊重城市社區(qū)屬于基層群眾性自治組織的地位，能夠積極主動的維護這一地位，同時將培育社區(qū)自治組織當(dāng)成是政府的重要工作任務(wù)來抓，政府部門避免直接干預(yù)社區(qū)自治范圍中的各項事務(wù)；其次是應(yīng)當(dāng)遵循城市管理重心下移的實際情況，合理的下放權(quán)力，提升社區(qū)自身的組織協(xié)調(diào)能力；最后應(yīng)當(dāng)避免條塊分割，采取條塊結(jié)合的管理模式［2］。
2．3建設(shè)專業(yè)社區(qū)工作者隊伍
城市社區(qū)工作人員隊伍的綜合素質(zhì)在很大程度上決定了社區(qū)管理效率，而社區(qū)管理效率又在很大程度上影響著政府與人民群眾的溝通，影響著人民群眾對社區(qū)的認(rèn)可度以及自身參與社區(qū)建設(shè)的積極性。所以，必須要堅持從以下幾個方面來強化社區(qū)工作者隊伍建設(shè)工作：首先應(yīng)當(dāng)推進城市社區(qū)管理人員職業(yè)化發(fā)展，適當(dāng)增加社區(qū)管理人員的薪酬待遇，推進社區(qū)管理工作職業(yè)化，進一步探索社區(qū)管理人員職業(yè)資格準(zhǔn)入機制，促進其工作效率的提升，另外還可以從增加社區(qū)管理人員待遇，在物質(zhì)方面給予城市社區(qū)工作管理人員以保障，讓其能夠安心開展好本職工作；其次是合理引入市場機制，實施社區(qū)管理崗位面向社會公開招聘，逐步擴大社區(qū)工作人員的來源，真正打造一支年輕化、專業(yè)技能強以及知識結(jié)構(gòu)合理的管理人員隊伍；最后應(yīng)當(dāng)做好對社區(qū)管理人員的培訓(xùn)工作，結(jié)合社區(qū)管理工作的實際需求，采取多元化的方式培訓(xùn)社區(qū)管理人員，從而促進社區(qū)工作人員自身綜合素質(zhì)的提升。
2．4健全社區(qū)組織管理法律制度
第一，應(yīng)當(dāng)通過法律的形式來確定社區(qū)管理委員會等決策組織的法人地位，給予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，依法規(guī)定其和政府行為的邊界，避免其成為行政部門的附屬部門；第二，應(yīng)當(dāng)借助于相關(guān)規(guī)章制度，給予城市社區(qū)相關(guān)工作委員會或者執(zhí)行機構(gòu)一定權(quán)力。比如說對于城市社區(qū)的治安、衛(wèi)生以及公共設(shè)施的保護，應(yīng)當(dāng)確保相關(guān)職能機構(gòu)可以行使好自身的管理、檢查以及監(jiān)督處罰等權(quán)力，確保社區(qū)組織能夠充分發(fā)揮出實際作用，避免存在過去居委會那種“看得見卻管不了”的情況；第三，應(yīng)當(dāng)是建立完善相關(guān)制度規(guī)范，確立社區(qū)中相關(guān)組織的職權(quán)范圍和相互關(guān)系，構(gòu)建對各個組織機構(gòu)對工作的內(nèi)外監(jiān)督機制。地方政府應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況來制定出社區(qū)組織管理的地方性法規(guī)，不斷強化社區(qū)居民的法治觀念，提升執(zhí)法力度，確保社區(qū)居民合法利益的實現(xiàn)［3］。
3結(jié)語
毋庸置疑的是，我國城市社區(qū)管理體制改革過程中具有多種模式可以選擇，但也應(yīng)當(dāng)充分的認(rèn)識到，社區(qū)管理體制改革屬于一項長期性復(fù)雜性的工程，新體制的建立以及舊體制的轉(zhuǎn)化過程中必然會出現(xiàn)很多矛盾與問題，所以必須要堅持循序漸進的原則?，F(xiàn)階段，宏觀社會結(jié)構(gòu)依舊處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，轉(zhuǎn)型發(fā)展的過渡性也決定了微觀社區(qū)管理體制的過渡性，隨著近年來我國政府管理體制改革的逐漸推進，城市社區(qū)管理體制也必然應(yīng)當(dāng)緊隨其后，對地方性的工作來說，應(yīng)當(dāng)在積極借鑒吸取已有模式的前提下，緊密聯(lián)系地方實際情況，大膽創(chuàng)新，從制度上確保社區(qū)管理體制改革的最終實現(xiàn)，在反復(fù)的實踐中探索出一條科學(xué)有效的發(fā)展道路。
作者:王鵬 單位:中共天津市武清區(qū)委黨校
摘要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市社區(qū)管理也越來越受到廣大市民的關(guān)注。本文先介紹了社區(qū)管理的含義和特征，又分析了城市社區(qū)管理存在的問題，針對分析的問題來提出對策，為構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)新型城市社區(qū)提出建設(shè)性意見。
關(guān)鍵詞：社區(qū)管理；存在問題；對策
一、社區(qū)管理的含義和特征
（一）社區(qū)管理的含義
社區(qū)管理這一概念內(nèi)容很豐富，近些年來被使用的較多，較頻繁。它是指社區(qū)里面的各個社區(qū)基層職能部門、團體（組織）和社區(qū)居民在在特定的社區(qū)地域范圍內(nèi)，對社區(qū)的正常秩序和社區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展等日常事務(wù)進行管理，目的是為了滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化等方面的需求。
（二）社區(qū)管理的特征
我們從社區(qū)管理的定義和具體內(nèi)涵不難看出，社區(qū)管理具有區(qū)域性、多樣性和自治性的特征。
1、社區(qū)管理具有區(qū)域性
社區(qū)管理的內(nèi)容和方式都是圍繞一定范圍內(nèi)的社區(qū)進行的，從管理內(nèi)容上看，管理范圍局限在社區(qū)范圍內(nèi)；從管理方式上看，主要發(fā)動社區(qū)內(nèi)的各種管理主體，讓他們發(fā)揮自身優(yōu)勢進行自我組織、服務(wù)和管理?，F(xiàn)在的城市管理主要是街道黨工委和街道辦事處為帶頭的社區(qū)管理，他們將工作中心放在本社區(qū)，調(diào)動社區(qū)內(nèi)的積極力量和可利用資源對本社區(qū)內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、文化等給方面協(xié)調(diào)管理。通過開展各項社區(qū)活動來提高小區(qū)內(nèi)居民的認(rèn)同感和滿意度。同時，也要加強文化宣傳工作，開展思想教育活動來加強小區(qū)內(nèi)居民的精神文明教育，提高居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量。
2、社區(qū)管理具有多樣性
這里說的社區(qū)管理的多樣性指社區(qū)管理主體日益多樣化，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)內(nèi)有街道辦黨工委和街道辦事處，也包含了政府職能機構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位和居民。他們種類的多元性，共同構(gòu)成了社區(qū)的多樣化。他們每天在社區(qū)內(nèi)活動，共同在本社區(qū)黨工委和街道辦主導(dǎo)下對社區(qū)進行管理，共同促進社區(qū)的發(fā)展。
3、社區(qū)管具有自治性
自治性是社區(qū)管理的性質(zhì)，它強調(diào)社區(qū)內(nèi)廣大人民群眾的參與，調(diào)動群眾的積極性，發(fā)揮群眾的功能使他們進行自我管理、教育和服務(wù)。社區(qū)內(nèi)居住的人群中絕大多數(shù)都是居民，社群各項活動的開展也離不開居民的參與，因此，社區(qū)管理具有自治性。
二、城市社區(qū)管理存在的問題
1、社區(qū)街道辦事處內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，自我認(rèn)識不清晰導(dǎo)致職能定位模糊，社區(qū)內(nèi)居委行政色彩比較濃厚
社區(qū)管理的主體是多元的，包括政府人員、企事業(yè)單位人員、社區(qū)內(nèi)第三部門人員和居民。在社區(qū)管理中，政府一般不愿意下放權(quán)力，而且社區(qū)內(nèi)的黨支部建設(shè)處于失衡狀態(tài)，政府往往自己獨攬大權(quán)，不利于社區(qū)的管理。在行政與自治的管理中更多突出行政意志?？偸且孕姓庵緸橹?，自治意志為輔助地位。
2、社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的共同體意識不強、素質(zhì)不高、管理結(jié)構(gòu)也比較單一
社區(qū)居民在社區(qū)中參加活動少，有的鄰里之間還陌生，居民對社區(qū)的歸屬感不強，進而對社區(qū)公共管理方面的事物的積極性也不高。好多居民由于工作沒時間，自身維權(quán)意識也不夠，每次參加活動都費事、費時和費力等原因，他們喜歡有問題直接找政府，這跟之前的管理模式分不開（之前政府是“管制型”），各方面原因的共同作用導(dǎo)致居民參與社區(qū)管理意識淡薄。過去社區(qū)組織的運作及居民的參與大多
3、社區(qū)公共服務(wù)缺乏社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)開展缺乏，政府對公共事務(wù)和公益事業(yè)投入力度不夠
社區(qū)公共服務(wù)活動往往由政府承辦，在開展活動時很少結(jié)合居民實際需要。之前，社會組織開展公共服務(wù)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府把大量資金投入社區(qū)內(nèi)的設(shè)施建設(shè)中去，對這區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位開展公共服務(wù)要求條件較高。居民較少參與對社區(qū)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的過程中。
三、構(gòu)建城市新型社區(qū)的對策
1、完善社區(qū)結(jié)構(gòu)體系
加強社區(qū)各主體協(xié)同管理社區(qū)，政府認(rèn)清自己的能力和作用有時候也是有限的，社區(qū)建設(shè)不能單靠某一種力量去推動和實施。調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切可利用的人力、物力和財力，充分為社區(qū)建設(shè)所用。發(fā)揮社區(qū)中企事業(yè)單位和居民的作用，調(diào)動他們參與社區(qū)管理的積極性。
2、加強社區(qū)人員隊伍建設(shè)，提高社區(qū)自治管理效率
在社區(qū)管理中要想建立一支服務(wù)能力高的隊伍，就要面向社會廣泛吸納人員?？梢酝ㄟ^正規(guī)的考試招聘，也可以進行民主選舉的辦法從社區(qū)中選出優(yōu)秀的居民參與社區(qū)管理。對于新錄用的人員需要進行崗前培訓(xùn)和定期對考試。
3、加強社區(qū)公共管理服務(wù)
在社區(qū)管理中應(yīng)該區(qū)分政府職能部門的行政管理和社區(qū)內(nèi)部的公共管理。鼓勵社區(qū)內(nèi)開展公共管理服務(wù)，并給予相應(yīng)經(jīng)費支持和金錢的獎勵。對于社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)的管理和社區(qū)公共服務(wù)，可交由社區(qū)居委會等社區(qū)組織和社會組織來完成。
總結(jié)
城市社區(qū)的管理中存在著很多問題，本文僅談?wù)勛髡邔ι鐓^(qū)管理的一點認(rèn)識。社區(qū)管理離不開社區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和居民的共同參與，政府需要調(diào)動社區(qū)內(nèi)一切可利用的資源，引導(dǎo)居民進行自我管理。找準(zhǔn)社區(qū)存在的問題，分析問題并提出建設(shè)性意見，并針對性實施有利于構(gòu)建社會主義和諧社會。
作者:魯翠翠 單位:甘肅政法學(xué)院公共管理學(xué)院
摘要：隨著中國人口老齡化日益加劇，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化，社會機構(gòu)養(yǎng)老不堪重負(fù)，養(yǎng)老問題已經(jīng)迫在眉睫。有效應(yīng)對我國人口老齡化，使老年人安享晚年，事關(guān)國家發(fā)展全局、億萬百姓福祉。當(dāng)前“十三五”時期，我國城市化高速發(fā)展與既有住區(qū)老齡健康居住環(huán)境危機交織下，解決既有住區(qū)高齡、失能、獨居和空巢老年人的居住生活問題及其老齡宜居環(huán)境建設(shè)成為亟需破解的社會難題。本文試在行政管理視角下探討社區(qū)養(yǎng)老模式的主要困境，提出對策思路。
關(guān)鍵詞：行政管理視角;居家養(yǎng)老;行政管理
隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，國民的生活質(zhì)量越來越高，人均壽命延長，死亡率逐年下降，我國逐漸步入老齡化社會。與全球其他國家相比，中國老年人口數(shù)量最多。養(yǎng)老問題在老年人群體中始終占據(jù)著較高的關(guān)注度。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，以家庭和社會機制為主的養(yǎng)老方式已無法滿足當(dāng)前的社會發(fā)展需求，人們比較認(rèn)可社區(qū)養(yǎng)老模式。在當(dāng)前養(yǎng)老壓力越來越大的社會背景之下，如何構(gòu)建一套完善的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，科學(xué)地擺脫“未富先老”的現(xiàn)狀，對我國來說已是迫在眉睫的課題。
一、社區(qū)養(yǎng)老模式概述
在國內(nèi)，通常以居委會或街道為單位開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。聚居著許多老年人的社區(qū)幾乎承載了老年人全部的生活和日常活動。利用社區(qū)進行養(yǎng)老服務(wù)具有其可行性和優(yōu)越性。社區(qū)養(yǎng)老，是指在社區(qū)內(nèi)為老年人提供的包括物質(zhì)、設(shè)施、衣食住行方便以及生活照料、醫(yī)療護理、心理保健、文化教育、體育娛樂、法律咨詢等方面的服務(wù)。
1.社區(qū)養(yǎng)老模式的優(yōu)勢
（1）社區(qū)養(yǎng)老充分利用社區(qū)資源，在一定程度上既解決了家庭養(yǎng)老能力不足的困難，又解決了去機構(gòu)養(yǎng)老所遇到的親情淡薄、環(huán)境不適、習(xí)慣不同等問題。（2）區(qū)別于以往大型養(yǎng)老機構(gòu)選址和規(guī)模特點，社區(qū)養(yǎng)老模式本身就更符合國人傳統(tǒng)的養(yǎng)老不離家的觀念，借助二次開發(fā)再利用城市既有建筑，通過介護型養(yǎng)老設(shè)施為城市中心區(qū)注入創(chuàng)新服務(wù)業(yè)態(tài)，對于塑造宜居養(yǎng)老居住環(huán)境起到了重要的推動作用。（3）社區(qū)養(yǎng)老模式所呈現(xiàn)出來的特點包括小規(guī)模、社區(qū)型、多功能、廣覆蓋、低成本、高效能、專業(yè)化等，它把居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的功能有機融合起來，把國家、市場、家庭、志愿者等多元主體都調(diào)動起來，分擔(dān)壓力，取長補短。因此，融合式養(yǎng)老模式以滿足老年人的不同層次需求為出發(fā)點，充分利用社區(qū)周圍的各種資源，最終可以實現(xiàn)老年人就近養(yǎng)老的愿望。
2.社區(qū)養(yǎng)老模式的開展思路
（1）開展社區(qū)養(yǎng)老模式是政府的職責(zé)。開展社區(qū)養(yǎng)老模式是項新工作、新課題，面臨著很多新問題，是政府的職責(zé)。政府應(yīng)對其高度重視，有長期規(guī)劃的目標(biāo)，投入經(jīng)費積極開展實施，給出正確的輿論導(dǎo)向，制定相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)及若干優(yōu)惠政策。（2）開展社區(qū)養(yǎng)老模式要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。社區(qū)養(yǎng)老在我國還是一種比較新的養(yǎng)老模式的嘗試。要更好地應(yīng)對人口老齡化沖擊，就需要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門在固有機構(gòu)養(yǎng)老及相關(guān)理念的基礎(chǔ)上，率先轉(zhuǎn)變觀念，以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)為載體，為居家老人提供以生活照料、醫(yī)療保健、心里慰藉等為主要內(nèi)容的社會化服務(wù)。（3）制定相應(yīng)的經(jīng)濟政策。目前，政府對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)保健基金的補償和投入不足，使社區(qū)養(yǎng)老難以鞏固和形成規(guī)模，給發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老模式帶來很大困難。為促進社區(qū)養(yǎng)老模式的開展，需要制定同社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)制度相銜接的相應(yīng)經(jīng)濟政策。隨著人們生活水平的不斷提高，一方面，逐步提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基金的水準(zhǔn)，另一方面，還需制定相應(yīng)的收費和免費項目的標(biāo)準(zhǔn)政策。
二、我國社區(qū)養(yǎng)老的困境
隨著中國社會的經(jīng)濟發(fā)展和管理改革，社區(qū)養(yǎng)老在發(fā)展過程中也逐漸出現(xiàn)一系列新的困境。下面就幾個主要方面作簡要地分析。1.資源匱乏的困境。首先,資金方面存在不足。社會保障項目的順利開展都需要資金的支持，對于我國來說，這部分資金主要是由社會集體進行籌款或者政府財政撥款的形式。但是長期以來，我國的養(yǎng)老保障事業(yè)由于存在比較大的資金缺口，這一事業(yè)的發(fā)展非常的落后，尤其是服務(wù)設(shè)施比較老化，更新速度非常慢；其次，還比較缺乏從事這一行業(yè)專業(yè)的服務(wù)與管理方面的人才。就社區(qū)服務(wù)行業(yè)來說，其經(jīng)濟效益與社會地位都比較低，很難吸引社會人員投入到該行業(yè)中?，F(xiàn)階段，社區(qū)或者街道的領(lǐng)導(dǎo)人員，嚴(yán)重缺乏養(yǎng)老服務(wù)的管理經(jīng)驗，在社區(qū)工作的人員基本上都是臨時工或者下崗職工等。此外，社區(qū)還比較缺乏養(yǎng)老設(shè)施，在配置方面也存在很多不足的地方。對于一些新的社區(qū)，主要是為年輕人服務(wù)，并沒有考慮到實際的養(yǎng)老需求，也只能為老年人提供比較少的服務(wù)，在很大程度上忽視了老年人實際的需求。2.參與社區(qū)養(yǎng)老的意識淡薄。在以往，人們對于養(yǎng)老的認(rèn)識主要是靠自己的子女或者依賴單位進行養(yǎng)老，缺乏社區(qū)的概念。社區(qū)養(yǎng)老實際上是由政府主導(dǎo)的為老人提供養(yǎng)老服務(wù)的項目。實際的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民眾對此普遍缺乏認(rèn)識，很多老人對此并不了解服務(wù)機構(gòu)的具體性質(zhì)。所以，民眾對于這種形式的養(yǎng)老也都沒有形成正確的認(rèn)識。3.政策法制保障不健全。目前，社區(qū)養(yǎng)老還處于發(fā)展的初級階段，有關(guān)該養(yǎng)老形式的法律等還不夠完善。對于很多社區(qū)來說，其養(yǎng)老任務(wù)主要是由上級部門下達，在社區(qū)中再就這一問題進行展開。在具體的管理方面還缺乏科學(xué)性與有效性，也缺乏法律制度的保障，具有很大的隨意性，這種情況也使得許多工作很難進行開展。
三、中國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展思路
就社區(qū)養(yǎng)老來說，我國的特色主要是卻白社區(qū)服務(wù)的同時，比較重視政府職能的發(fā)揮，在很大程度上保障了社區(qū)養(yǎng)老的落實與進一步發(fā)展。要實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，需要由政府進行推動，建立起由政府主導(dǎo)的能夠充分利用養(yǎng)老資源的養(yǎng)老模式。通過對上文進行分析，可以得出政府介入居家養(yǎng)老服務(wù)的突破點。其中包括老年人的思想意識及其家庭的實際情況和老年人對風(fēng)險的應(yīng)對能力等。對政府來說，要牢牢把握老年人參與居家養(yǎng)老的影響因素，及時的發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，最大限度的發(fā)揮自己的優(yōu)勢，進而提升行政的效率，最大限度的推進服務(wù)模式的創(chuàng)新。
1.在計劃方面，政府要充分考慮長期計劃和短期計劃
首先，要做好居家養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，并且據(jù)此制定出總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)。要確保組織的目標(biāo)統(tǒng)一與力量統(tǒng)一以及資源統(tǒng)一等，進而確保在運作過程中組織的連續(xù)性。其次在賭氣你規(guī)劃方面，還要注意靈活使用政策，充分考慮外部環(huán)境的變化，隨時進行調(diào)整。
2.組織是社會行政管理的基礎(chǔ)
在國家發(fā)展體系中，居家養(yǎng)老服務(wù)模式是其中比較重要的內(nèi)容。所以，政府應(yīng)為此設(shè)立專門的機構(gòu)，并且還要在各個地區(qū)設(shè)立分支機構(gòu)，主要用來對居家養(yǎng)老的問題進行處理。在對各個職能部門進行設(shè)置時，還需要明確各方的權(quán)利，確保各個機構(gòu)都能嚴(yán)格按照規(guī)定進行辦事。此外，還要設(shè)置參謀機構(gòu)，并聘請資深的專家對該政策的實施效果進行評估。
3.在對居家養(yǎng)老服務(wù)模式進行管理時，還要做好社會分工
在此基礎(chǔ)上還要進行領(lǐng)導(dǎo)，以此來確保組織的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。要實現(xiàn)對其的領(lǐng)導(dǎo)，就需要各個部門加強組織上的配合，并且完善信息溝通的渠道，并優(yōu)化資源配置，防止各個部門各自為政現(xiàn)象的出現(xiàn)。
4.控制。在進行控制時，要注意合理使用監(jiān)督和評估的手段
在實施居家養(yǎng)老政策的過程中，要注意對監(jiān)督機制進行規(guī)范，并加強對經(jīng)濟運作等行為的監(jiān)督。此外，還需完善評估機制的建設(shè)，確保其具有科學(xué)性，并評估居家養(yǎng)老的政策。
四、結(jié)語
我國未來的養(yǎng)老模式將以居家形式為基礎(chǔ)，并且依托社區(qū)養(yǎng)老以及機構(gòu)養(yǎng)老等，來對養(yǎng)老體系進行完善補充。在對老年人的物質(zhì)生活條件進行滿足的同時，還要注意強調(diào)老年人的精神生活所獲得的幸福感與滿意度等，提倡采用文化的方式進行養(yǎng)老，并將其與物質(zhì)供養(yǎng)有機結(jié)合，以滿足當(dāng)前時期多樣化的養(yǎng)老需求，并挖掘老年人的潛能，從根本上提升老年人的生活質(zhì)量。
作者:楊林 單位:大連科技學(xué)院管理工程學(xué)院
[摘要]社區(qū)已成為城市管理的基本單位，但相應(yīng)的政府職能在社區(qū)的實現(xiàn)卻略顯滯后與粗放，職能越位、錯位、缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著社區(qū)自治組織與社區(qū)主體的多元化，居民公民意識與法治思想的不斷增強，政府必須實現(xiàn)社區(qū)管理上的職能轉(zhuǎn)型，探索出新的城市社區(qū)管理創(chuàng)新之路。政府要樹立起“有限—有效—共贏”的職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)，向服務(wù)型有限政府轉(zhuǎn)變；厘清政府與社區(qū)的關(guān)系，明確政府與其他社區(qū)組織的權(quán)力邊界；同時與各社區(qū)管理參與主體建立起合作共治的社區(qū)管理模式，滿足公民利益需求，實現(xiàn)社區(qū)福祉。
[關(guān)鍵詞]社區(qū)；政府職能；轉(zhuǎn)型；合作共治
一、城市社區(qū)管理中的政府職能現(xiàn)狀
（一）主導(dǎo)性過強的“全能型”政府
在社區(qū)管理社會化的形勢下，很多應(yīng)當(dāng)交由非政府組織承擔(dān)的職能，政府依然大包大攬，尤其是社區(qū)文化、社區(qū)環(huán)境與社區(qū)安全等范圍。另外，在人員設(shè)置與安排上，社區(qū)應(yīng)該以居委會為主以合同方式聘任社會人員，并在經(jīng)費上采取財政支持與社會化籌集相結(jié)合的方式。但事實上，社區(qū)工作人員往往是事業(yè)編制或者公務(wù)員編制，由政府主導(dǎo)招聘，造成了財政經(jīng)費的緊張。從這個角度講，政府職能的轉(zhuǎn)變不應(yīng)只是“事”的轉(zhuǎn)變，而是觀念與“權(quán)”的轉(zhuǎn)變。
（二）政府與社區(qū)之間的關(guān)系不明確
政府對居委會職能定位上存在一定程度上的不明確，在實際工作中，居委會往往更像是政府的“派出機構(gòu)”，而非自主進行社區(qū)自治管理的主體。在事務(wù)性工作中，居委會承擔(dān)了大量各級政府部門的任務(wù)，成為了任務(wù)落實的執(zhí)行層。另外，街道與社會團體這樣的機構(gòu)在社區(qū)管理中承擔(dān)的應(yīng)該是監(jiān)督與考核的職能，但是在實際中卻成為了接受政府考核的單位，導(dǎo)致無法有效地搭建起政府與居民之間的交流溝通橋梁，反受其咎成為眾矢之的，大大挫傷了其工作積極性。
（三）政府對社區(qū)自治的保障不力
政府在城市社區(qū)管理上的越位與錯位并不代表其本職工作的完美，恰恰是在行政過程中的“缺位”造成了更多的問題。首先是在制度保障上，并未建立起行之有效的配套法規(guī)，舊有的原則性宏觀性的法規(guī)年代太遠(yuǎn)，已不能細(xì)致到指導(dǎo)具體工作，對一些新問題并不能做出及時調(diào)整，一定程度上已經(jīng)制約了社區(qū)的發(fā)展建設(shè)。另外各級政府對城市社區(qū)自治并未形成系統(tǒng)的政策指導(dǎo)，沒有建立起運行流暢的機制保障。其次是在對“第三部門”的培育與保障不到位，對社區(qū)的中介服務(wù)機構(gòu)、社會團體等沒有進行有效的資助與組織，不論是資金還是政策激勵都沒有相應(yīng)的系統(tǒng)傾斜，致使社會團體參與社區(qū)管理的積極性不高。此外在公共服務(wù)提供上，政府依然不能提供足夠保障，基礎(chǔ)建設(shè)相對薄弱，社區(qū)內(nèi)圖書館、活動室等建設(shè)由于資金等問題一直得不到根本性解決，使居民無法感受到社區(qū)的歸屬感，從而公民意識不能有效地實現(xiàn)向社區(qū)意識的轉(zhuǎn)變，影響了社區(qū)管理的實效。
二、城市社區(qū)管理中政府職能轉(zhuǎn)變的路徑
政府要想改變在城市社區(qū)管理中的越位、錯位、缺位，必須進行著力于社區(qū)建設(shè)與政府主導(dǎo)的政府職能轉(zhuǎn)變，其中角色的定位、關(guān)系的厘清與模式的選擇格外重要。
（一）觀念的更新：有限有效
政府在社區(qū)管理上的誤區(qū)，尤其是大包大攬與直接經(jīng)營的做法，根本在于觀念上對政府的角色與職能定位不清。政府對社區(qū)的管理職能不必也不能體現(xiàn)在直接管理上，社區(qū)的自我管理與發(fā)展不會削弱政府對社會的管控，恰恰相反，實現(xiàn)社區(qū)自治的和諧繁榮就是增強政府宏觀控制力的途徑和體現(xiàn)。政府在履行職能過程中要以與時俱進的眼光看待新問題，逐漸積累科學(xué)合理有效運用經(jīng)濟手段與法律手段進行社區(qū)引導(dǎo)與管理，事無巨細(xì)的包攬只能造成決策與執(zhí)行的混亂。政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于政府要在觀念上實現(xiàn)更新，樹立起“有限一有效—共贏”的基本目標(biāo)?！坝邢蕖奔凑m當(dāng)放權(quán)，退出社會和市場力量可以自發(fā)管理服務(wù)的領(lǐng)域，以政策制定與宏觀調(diào)控為主，將“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；“有效”是指政府要著力于提供行之有效的政策支持與服務(wù)保障，以社區(qū)發(fā)展的實際需要出發(fā)提供軟硬件保障，注重實效性；“共贏”要求政府職能實現(xiàn)過程中保障不同利益主體的訴求，調(diào)動社會各方參與到社區(qū)管理中來，將利益分歧消弭在公平公正的政府行政與社區(qū)管理中，實現(xiàn)政府社會管理、社區(qū)穩(wěn)定繁榮、企業(yè)經(jīng)濟利益、公民合法權(quán)益各方的共贏與和諧。在觀念上，政府務(wù)必校正行政籠罩的政府定位，達到公權(quán)力與公民權(quán)利、社區(qū)利益的互動；構(gòu)建起民本至上的政府觀念與公共服務(wù)的職責(zé)定位，消除“人治”觀念，在“法治”道路上尋求社會整體發(fā)展與社區(qū)、公民、企業(yè)利益的契合點，最終實現(xiàn)社會和諧的政府目標(biāo)。
（二）關(guān)系的厘清：權(quán)力邊界
從關(guān)系上說，政府與社區(qū)應(yīng)建立起政府指導(dǎo)下的社區(qū)自治關(guān)系，政府行政與社區(qū)行為之間相對分離，政府通過制定政策、宏觀調(diào)控來對社區(qū)管理進行指導(dǎo)，方式相對間接，其目的是協(xié)調(diào)社區(qū)各方利益并提供相應(yīng)支持；社區(qū)的具體事務(wù)則是在社區(qū)自治組織與相關(guān)社會團體及公民自主管理下實現(xiàn)的，與政府部門沒有直接的對應(yīng)關(guān)系。這種社區(qū)自治并不代表社區(qū)脫離政府，而是政府扮演政策制定者、指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色，社區(qū)扮演管理者、執(zhí)行者和受益者角色，二者之間是一種“政府負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)、給予資助，社區(qū)組織負(fù)責(zé)具體實施”的關(guān)系模式。在關(guān)系厘清基礎(chǔ)上需要明確認(rèn)定的就是政府與社區(qū)的權(quán)力邊界問題。居委會是憲法與法律規(guī)定的社區(qū)群眾自治組織，關(guān)鍵還在于明確憲法和法律所賦予的政府和社區(qū)自治組的合法權(quán)力。2010年11月印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》中明確規(guī)定了政府對居委會提供必要的經(jīng)費與辦公保障，委托居委會辦理事務(wù)應(yīng)實現(xiàn)權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)，對各類考核評比要大力壓縮。這一原則性規(guī)定強調(diào)了政府作為國家強制力與進行管理社區(qū)公共事務(wù)的社區(qū)自治組織之間明確分工又有機合作，二者應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)力邊界內(nèi)履行好職能。
（三）模式的選擇：合作共治
現(xiàn)代化的城市社區(qū)管理是多元化主體共同參與的社會公共事務(wù)，各主體充分發(fā)揮其作用才能保證社區(qū)內(nèi)公共資源的科學(xué)合理配置與主體間利益的平等，因此主體間應(yīng)建立起平等互信互惠的關(guān)系，最終實現(xiàn)各行其道且有機結(jié)合下的共贏，這種模式就是城市社區(qū)管理的合作共治模式。從政府角度來說，合作共治模式有三個要點，第一是實現(xiàn)社區(qū)自治功能的回歸與完善。作為法定的群眾性自治組織，居委會由居民通過民主選舉產(chǎn)生，代表著居民的利益，肩負(fù)著處理社區(qū)公共事務(wù)的職責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)依法合理規(guī)定居委會的功能與職權(quán)，使居委會不僅成為政府與居民之間的橋梁，也“擔(dān)負(fù)起協(xié)調(diào)鄰里之間、社區(qū)組織之間、居民與社區(qū)各類組織之間關(guān)系的重任”，協(xié)助政府共同維護社區(qū)穩(wěn)定與和諧。第二是要完善社區(qū)內(nèi)中介組織與市場組織。各類社區(qū)服務(wù)類機構(gòu)，如業(yè)主委員會、社區(qū)文化協(xié)會等在社區(qū)管理中已經(jīng)凸顯出積極的作用，但是其發(fā)育還不成熟，尤其是保障公民權(quán)益與組織公益活動上還有欠缺。政府在培育各類社會中介組織積極加入到社區(qū)管理的同時，也要以合法合理的途徑引入市場機制，將企業(yè)組織引入到社區(qū)管理中，發(fā)揮其服務(wù)的專業(yè)性與管理的社會性。只有充分調(diào)動其社會與市場的力量，才能更好的滿足社區(qū)內(nèi)公民多層次的需求。第三是要堅定政府主導(dǎo)性質(zhì)，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。只有充分發(fā)揮黨組織的思想政治優(yōu)勢對社區(qū)各類組織進行有效引導(dǎo)與協(xié)調(diào)，才能保證社區(qū)發(fā)展的方向，保障公民的權(quán)益?？傊?，政府社區(qū)管理職能的轉(zhuǎn)變既非政府職能社區(qū)化，也不是社區(qū)建設(shè)的去政府化，多元化的社區(qū)合作共治模式下，政府將管理職能轉(zhuǎn)為參與與協(xié)調(diào)職能，并引導(dǎo)形成有效的管理網(wǎng)絡(luò)與體系，調(diào)動和發(fā)揮社區(qū)自治組織、非政府社區(qū)組織、市場企業(yè)組織和黨組織的社區(qū)管理積極性，為社區(qū)管理提供切實的主體保障，達成政府職能轉(zhuǎn)變的同時實現(xiàn)社區(qū)福祉與公民權(quán)益的滿足。作者簡介：馬旭紅，女，1964年生，湖南洞口人，本科，副教授，工作單位為貴州省委黨校公共管理教研部，主要研究方向為公共管理、政治學(xué)。
作者：馬旭紅 單位：貴州省委黨校公共管理教研部
