時間：2022-12-03 11:23:11
序論：在您撰寫?zhàn)B老保險制度論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
關鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇，應該與其經濟發(fā)展水平、收入分配結構、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結構等現(xiàn)實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。
近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工；主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經營由國家統(tǒng)負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力，養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合（簡稱“統(tǒng)賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業(yè)在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①
概括起來，改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內容主要體現(xiàn)在四個方面：一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌；二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結合的統(tǒng)賬結合模式；三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面，將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系；四是適當調整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率，糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環(huán)境；解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)，削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能；等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大，部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉型成本。
對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付；對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中，由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標，統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規(guī)定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高，企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率（平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經營成本，并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下，企業(yè)職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20％。而且，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底，養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8％，其他所有制企業(yè)只有32.0％，事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中，企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府（縣或地、市級政府）在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者，且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者，養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權的時候，它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費；而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統(tǒng)籌的運作中，省內地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現(xiàn)盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多，如社?；鹞茨塬@得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下?lián)埽?個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統(tǒng)籌難以實施，則不利于調節(jié)省內地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據表現(xiàn)為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機；而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收，并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大，從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現(xiàn)實，政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴稀Ｒ虼?，增加其他資金來源（如國有資產的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。
第二，養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發(fā)達國家的水平（見表4）；部分地區(qū)如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的養(yǎng)老金替代率均超過了100％，甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大，現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三，養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業(yè)改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現(xiàn)代化科技的應用，繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現(xiàn)減員的目的，地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業(yè)職工提前退休，過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業(yè)之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關政策建議
如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據模擬，一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數(shù)學模型和數(shù)據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析，表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上，到目前為止，現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態(tài)無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的。可見，經濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會，而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊。現(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費，養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關養(yǎng)老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據模擬研究過程中，學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數(shù)值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養(yǎng)老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態(tài)下，兩者應該是一致的；而從我國的統(tǒng)計數(shù)據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇；而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度，隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述，在養(yǎng)老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為，政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄）。相比較而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養(yǎng)老保險費的收??；而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看，公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一，降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。
第二，建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定（如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù)）。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性，可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變；但如將來出現(xiàn)通貨膨脹，則不對養(yǎng)老金待遇進行調整，直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三，取消提前退休領取養(yǎng)老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四，在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上，鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此，必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支，個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
————————
注釋：
①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養(yǎng)老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10％~12％。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數(shù)為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右?！爸腥酥修k法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金，以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金，過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
————————
參考文獻：
[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.
[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper，2000.
[3]何平，等.中國養(yǎng)老保險基金測算與管理[R].勞動和社會保障部報告，2001.
[4]孫祁祥.空賬和轉型成本——中國養(yǎng)老保險改革的效應分析[J].經濟研究，2001，（5）.
[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養(yǎng)老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.
[6]趙耀輝，徐建國.我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學（季刊），2003，1（1）.
[7]劉啟棟，肖平.養(yǎng)老保險制度的國際比較與經驗借鑒[J].社會福利，2003，（5）.
[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.
[9]袁志剛，宋錚.人口年齡結構、養(yǎng)老保險制度與最優(yōu)儲蓄率[J].經濟研究，2000，（11）.
[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.
[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.
[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview，1965，55（5）：1126-1150.
關鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內容，也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇，應該與其經濟發(fā)展水平、收入分配結構、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結構等現(xiàn)實條件相適應。因此，根據本國的社會經濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案，是一項重要的政策內容。
近年來，在多方論證的基礎上，我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意，其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上，認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》，其保障對象是城鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工；主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇，由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經營由國家統(tǒng)負盈虧，因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代，改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經濟實體。這樣，養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力，養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合（簡稱“統(tǒng)賬結合”）的模式，強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》，進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上，我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式，即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱，強制性的個人賬戶作為第二支柱，自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13％由企業(yè)在稅前支付，它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20％的替代率；第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔，按繳費工資的11％繳納，當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶，可合計提供58.5％的目標替代率。①
概括起來，改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內容主要體現(xiàn)在四個方面：一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌；二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結合的統(tǒng)賬結合模式；三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面，將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系；四是適當調整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率，糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要，營造公平競爭的市場環(huán)境；解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題，疏通勞動力流動障礙；應對人口結構不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn)，削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能；等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性，以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大，部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的，這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任，還要為自己積累養(yǎng)老金，由此帶來了巨大的轉型成本。
對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說，目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變，他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付；對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限，他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣，“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”（即轉型成本），如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元（何平，2001）。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中，由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標，統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金，因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金，從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象，即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下，資金的回報率是由政府規(guī)定的，而不是實際的投資回報率。這樣，從根本上看，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高，企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率（平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率）目前已經達到比較高的水平，從1991年的16％增加到目前的24％，遠遠高于世界平均繳費水平（為10%），甚至高于國際警界線（20%）。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計，只有丹麥（24.55%）、意大利（29.64%）、荷蘭（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5個國家的社會保障稅高于中國（孫祁祥，2001）。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉嫁部分社會保險費（轉嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性），但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經營成本，并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下，企業(yè)職工除了須繳納“四金”（住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金）以外，還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下，實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入，實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級，改善我國居民的收入分配結構是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利，即所謂的“福利病”（同工資一樣，社會福利水平具有很強的剛性），我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，覆蓋面、參保率難以提高，以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題，事實上并非造成高繳費率的重要因素，而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重，擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重，近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年，收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龔秀全、黃勝開，2002）。[5]截至1998年底，企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元，到2000年底上升到414億元，相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20％。而且，擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年，國務院了《社會保險費征繳暫行條例》，加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底，養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50％~60％之間（見表1）。覆蓋面未能順利擴大，直接帶來了兩個問題：一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底，93.9％的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險，而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8％，其他所有制企業(yè)只有32.0％，事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示，從1993年到2005年，我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8％，而參保離退休人員則上升了168.2%，負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中，企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的；但過高的繳費率、有效征管體制的缺失，則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看，逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍，更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看，由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者，而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素，也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性，難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府（縣或地、市級政府）在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者，且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者，養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權。顯然，在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權的時候，它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費；而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權之后，它們的積極性將相應降低。此外，在省級統(tǒng)籌的運作中，省內地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣（或市）分享，這個縣（或市）將不會有實現(xiàn)盈余的積極性；反之，如果一個縣（或市）的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼，這個縣（或市）也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多，如社?；鹞茨塬@得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例，其歷年的投資收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底，真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省，17個省通過省級調劑金進行上繳下?lián)埽?個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作（趙耀輝、徐建國，2003）。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心，甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負（由于資金回報率低于其機會成本）；省級統(tǒng)籌難以實施，則不利于調節(jié)省內地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述，個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出，它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據表現(xiàn)為個人賬戶空賬，并產生了提高繳費率的要求；過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機；而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為，反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收，并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施；最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大，從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理，主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一，過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現(xiàn)實，政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡，以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上，從世界各國的實踐來看，社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外，多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重，個別國家（如加拿大）的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看，我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因此，增加其他資金來源（如國有資產的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等）用以支付轉型成本是完全合理的。
第二，養(yǎng)老金的替代率偏高。現(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看，目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80％，遠高于西方發(fā)達國家的水平（見表4）；部分地區(qū)如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等?。ㄗ灾螀^(qū)）的養(yǎng)老金替代率均超過了100％，甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看，我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大，現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三，養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來，為推進國有企業(yè)改革，國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外，80年代初期，我國27個產業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄，規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是，隨著現(xiàn)代化科技的應用，繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此，為了順利實現(xiàn)減員的目的，地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理，從而導致一大批產業(yè)職工提前退休，過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看，新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準，在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四，對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計。現(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架，而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本，但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度，卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔，事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見，過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計，是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題，暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解；忽視對我國政府和企業(yè)之間，以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關政策建議
如上所述，即使經過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據模擬，一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性，它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?，過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較，或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施；而在運用數(shù)學模型和數(shù)據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿，對于從假設條件引出的結論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析，表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中，學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應，減少了資本的形成，從而不利于長期經濟增長(Feldstein，1974）；[8]難以應對人口老齡化危機，并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上，到目前為止，現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大，在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且，國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下，降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態(tài)無效率問題（袁志剛、宋錚，2000）。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質疑是，它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利；在基金制下，退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢姡洕鲩L和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本，基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥（NicholasBarr，2000）。[10]在老齡化問題上，基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會，而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上，現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費，養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大；基金制則缺乏再分配功能，難以抵御通貨膨脹等缺陷，使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看，基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是，如上所述，從實際運行的情況來看，造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題，而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構成的壓力，顯然遠大于老齡化問題；而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關養(yǎng)老保險的理論探討中，學者們大多借助于代際交疊模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）來進行分析，如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定，等等。[11-12]但是，代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設，而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中，人們有種種理由在死亡時留下遺產，例如：（1）遺產動機是普遍存在的；（2）人們無法準確知道自己何時會死亡；（3）住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據模擬研究過程中，學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點，往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數(shù)值。例如，支持基金制的學者往往過分強調養(yǎng)老基金的投資回報率（Feldstein,1999），[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上，在古典經濟模型的理想狀態(tài)下，兩者應該是一致的；而從我國的統(tǒng)計數(shù)據來看，在1986-2002年的大部分時間內，真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率（袁志剛、封進，2004)[14]，從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇；而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度，隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述，在養(yǎng)老保險制度的改革中，政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗，而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排，以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為，政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈；二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能，在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配；三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為，即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看，政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分；特別是對于基金制來說，除了具有家長主義的含義之外，政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由，而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的（在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下，人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄）。相比較而言，現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能，而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是，必須清醒地認識到，我國的經濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?，且貧富兩極分化相當嚴重，缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產階級。在這種經濟條件下，面對顯而易見的人口老齡化趨勢，一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系，對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔，有利于養(yǎng)老保險費的收?。欢B(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看，公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需；如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些，他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據以上的分析，政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一，降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉型成本。為此，政府有必要重新審視當前的財政支出結構，應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜，逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出（如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目，等等）。對于工薪階層的負擔，可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費，或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外，可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶（即取消部分積累制）和“四金”中的住房公積金，⑤以進一步降低職工的負擔。
第二，建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定（如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù)）。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”，考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性，可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變；但如將來出現(xiàn)通貨膨脹，則不對養(yǎng)老金待遇進行調整，直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三，取消提前退休領取養(yǎng)老金的權利，重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理；適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者，可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四，在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上，鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此，必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支，個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅（這些政策已為世界上相當多的國家所采用）。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔，杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生，而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
————————
注釋：
①這個目標替代率的計算方法是：假設預期壽命為70歲，實際工資增長率等于名義利率，職工按繳費工資的11％向養(yǎng)老保險體系交費35年，這樣退休時個人賬戶可以提供38.5％的替代率，統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5％的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示，在2000年到2010年間，每年的轉型成本占GDP的0.6％左右，到2050年將下降到0.3％。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資，這樣，支付第一支柱相當于工資20％的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10％~12％。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準，退休金替代率為60％~90％，退休金計算基數(shù)為退休時的工資額；離休者離休費為離休時工資的100％?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工，他們的退休金相當于當年職工平均工資的20％，有35年工齡的職工，目標替代率為58.5％左右。“中人中辦法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金，以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金，過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×（1.0%-1.4%）×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付，以及從男性向女性的轉移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能，而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以，這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
————————
參考文獻：
[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.
[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper，2000.
[3]何平，等.中國養(yǎng)老保險基金測算與管理[R].勞動和社會保障部報告，2001.
[4]孫祁祥.空賬和轉型成本——中國養(yǎng)老保險改革的效應分析[J].經濟研究，2001，（5）.
[5]龔秀全，黃勝開.論中國基本養(yǎng)老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度（人大復印資料），2002，（6）.
[6]趙耀輝，徐建國.我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學（季刊），2003，1（1）.
[7]劉啟棟，肖平.養(yǎng)老保險制度的國際比較與經驗借鑒[J].社會福利，2003，（5）.
[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974，82：905-926.
[9]袁志剛，宋錚.人口年齡結構、養(yǎng)老保險制度與最優(yōu)儲蓄率[J].經濟研究，2000，（11）.
[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.
[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI，1958：467-482.
[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview，1965，55（5）：1126-1150.
關鍵詞:城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險;部分積累制;現(xiàn)收現(xiàn)付制;基金制
社會養(yǎng)老保險不僅是社會保障體系的重要內容,也是一個具有豐富經濟內涵和廣泛社會影響的政策問題。一國的養(yǎng)老保險制度選擇,應該與其經濟發(fā)展水平、收入分配結構、要素市場發(fā)育程度、稅費征管體制、人口結構等現(xiàn)實條件相適應。因此,根據本國的社會經濟發(fā)展狀況來制定養(yǎng)老保險制度的改革方案,是一項重要的政策內容。
近年來,在多方論證的基礎上,我國初步建立起了一個部分積累制的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。然而,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系的實際運行卻不盡如人意,其中暴露出來的種種問題值得引起理論界和政策制定者的反思。本文在對當前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系存在問題及其根源進行分析的基礎上,認為我國應當更加務實地對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度進行改革。
一、改革歷史的簡單回顧
我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度起步于20世紀50年代國家頒布的《勞動保險條例》和《國家工作人員退休條例》,其保障對象是城鎮(zhèn)機關、事業(yè)單位和企業(yè)職工;主要特征是由國家規(guī)定基本統(tǒng)一的養(yǎng)老待遇,由各類單位和企業(yè)支付養(yǎng)老費用。由于國有企業(yè)的經營由國家統(tǒng)負盈虧,因此這實際上是一種享受對象經限定的由國家統(tǒng)一管理并保證養(yǎng)老金發(fā)放的養(yǎng)老體系。
到了80年代,改革開放政策的實施要求國有企業(yè)成為自負盈虧的經濟實體。這樣,養(yǎng)老包袱的輕重就嚴重地影響到國有企業(yè)的盈利水平和競爭能力,養(yǎng)老基金由企業(yè)統(tǒng)籌向社會統(tǒng)籌方向發(fā)展勢在必然。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》,標志著我國養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌的開始。這實際上是一種現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險體系。
1995年《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》,確定了基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合(簡稱“統(tǒng)賬結合”)的模式,強調建立多層次社會保障體系的必要性。1997年《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的規(guī)定》,進一步明確了基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式。該模式要求我國的養(yǎng)老保險體系從傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制過渡。事實上,我國采納了世界銀行倡導的“三支柱”模式,即強制性的現(xiàn)收現(xiàn)付制作為第一支柱,強制性的個人賬戶作為第二支柱,自愿的補充養(yǎng)老保險作為第三支柱。第一支柱按照繳費工資的13%由企業(yè)在稅前支付,它將保證繳費15年以上的職工在退休時獲得20%的替代率;第二支柱由個人和企業(yè)共同負擔,按繳費工資的11%繳納,當職工退休時每月可得到個人賬戶基金積累額的1/120。作為第一支柱的統(tǒng)籌賬戶和第二支柱的個人賬戶,可合計提供58.5%的目標替代率。①
概括起來,改革開放以來我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系改革的內容主要體現(xiàn)在四個方面:一是從企業(yè)統(tǒng)籌走向社會統(tǒng)籌;二是從單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制走向現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制相結合的統(tǒng)賬結合模式;三是擴大了養(yǎng)老保險的覆蓋面,將非國有企業(yè)納入養(yǎng)老保險體系;四是適當調整了繳費率和養(yǎng)老金的替代率,糾正了養(yǎng)老保險體系在精算上的失衡。而改革的目的在于順應經濟體制改革的需要,營造公平競爭的市場環(huán)境;解決養(yǎng)老保險的可攜帶性問題,疏通勞動力流動障礙;應對人口結構不利變動對現(xiàn)收現(xiàn)付制的挑戰(zhàn),削減養(yǎng)老保險制度的代際再分配功能;等等。
二、當前存在的主要問題及其原因
盡管已有的研究從理論上論證了多支柱模式的優(yōu)越性,以及通過模擬研究②論證了我國從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉型的現(xiàn)實可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系在運作過程中還是出現(xiàn)了許多預期之外的問題。
1.個人賬戶“空賬”規(guī)模巨大,部分積累制名存實亡
由于現(xiàn)行的部分積累制是在現(xiàn)收現(xiàn)付以及沒有任何基金積累的基礎上建立起來的,這就要求當前工作的一代不僅要承擔上一代的養(yǎng)老責任,還要為自己積累養(yǎng)老金,由此帶來了巨大的轉型成本。
對于改革之時已經離退休的“老人”、工作期間經歷制度轉換的“中人”以及改革之后才參加工作的“新人”來說,目前的養(yǎng)老保險制度采取“老人老辦法,中人中辦法,新人新辦法”③進行區(qū)別對待。即已經離退休的“老人”的養(yǎng)老金待遇保持不變,他們的養(yǎng)老金用每年收繳的社會統(tǒng)籌基金支付;對于“中人”,新制度規(guī)定將其在改革之前的工作年限視為繳費年限,他們所享受的養(yǎng)老金待遇與他們在改革之后繳納的養(yǎng)老保險費的差額也由社會統(tǒng)籌基金支付。這樣,“老人”和“中人”的養(yǎng)老金來源就成為一筆“歷史債務”(即轉型成本),如國務院體改辦2000年測算的結果為67145億元(何平,2001)。[3]
現(xiàn)行部分積累制的養(yǎng)老保險制度在實際操作中,由于養(yǎng)老保險費的實繳數(shù)額未能達到預期的目標,統(tǒng)籌賬戶的基金不足以支付現(xiàn)有退休人員的養(yǎng)老金,因此個人賬戶的基金幾乎全部被挪用來支付退休人員的養(yǎng)老金,從而形成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象,即個人賬戶只是一個名義賬戶。在名義賬戶下,資金的回報率是由政府規(guī)定的,而不是實際的投資回報率。這樣,從根本上看,現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制。
2.繳費率相當高,企業(yè)和工薪階層負擔沉重
我國養(yǎng)老保險繳費率(平均養(yǎng)老保險費與平均工資的比率)目前已經達到比較高的水平,從1991年的16%增加到目前的24%,遠遠高于世界平均繳費水平(為10%),甚至高于國際警界線(20%)。根據對OECD24個國家社會保障繳費率的統(tǒng)計,只有丹麥(24.55%)、意大利(29.64%)、荷蘭(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5個國家的社會保障稅高于中國(孫祁祥,2001)。[4]
盡管企業(yè)可以通過降低工資基數(shù)的方式向職工轉嫁部分社會保險費(轉嫁能否順利實現(xiàn)取決于勞動力的供給和需求彈性),但過高的繳費率無疑將提高企業(yè)的經營成本,并形成繳費企業(yè)與未繳費企業(yè)之間的不平等競爭。而在現(xiàn)行制度下,企業(yè)職工除了須繳納“四金”(住房公積金、養(yǎng)老保險金、醫(yī)療保險金、失業(yè)保險金)以外,還須繳納不菲的個人所得稅。在這種情況下,實現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系再分配功能的資金來源和個人所得稅的收入,實際上大部分來源于工薪階層。這種狀況對于培育中產階級,改善我國居民的收入分配結構是不利的。
如果說西方國家的高繳費率主要緣于提供了過高的社會福利,即所謂的“福利病”(同工資一樣,社會福利水平具有很強的剛性),我國的高繳費率則主要在于龐大的轉型成本——企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,覆蓋面、參保率難以提高,以及過高的替代率等原因造成的養(yǎng)老保險資金缺口。理論界熱衷于探討的老齡化問題,事實上并非造成高繳費率的重要因素,而這恰恰更增加了人們對于老齡化將帶來的高贍養(yǎng)率的擔憂。
3.企業(yè)拖欠、逃避繳費現(xiàn)象嚴重,擴大覆蓋面舉步維艱
當前企業(yè)拖欠、逃避繳納養(yǎng)老保險費的情況非常嚴重,近幾年來養(yǎng)老保險基金的收繳率呈逐年下降趨勢。1992年至1998年,收繳率分別為96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龔秀全、黃勝開,2002)。[5]截至1998年底,企業(yè)共欠繳養(yǎng)老保險費302億元,到2000年底上升到414億元,相當于當年養(yǎng)老金發(fā)放金額的20%。而且,擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作進展也乏善可陳。1999年,國務院了《社會保險費征繳暫行條例》,加速把非公有企業(yè)職工和外來勞動力包括到養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌中來。但直到2005年底,養(yǎng)老保險參與率一直徘徊在50%~60%之間(見表1)。覆蓋面未能順利擴大,直接帶來了兩個問題:一是企業(yè)之間的不平等競爭。到1997年底,93.9%的國有企業(yè)職工參加了養(yǎng)老保險,而城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工的參與率為53.8%,其他所有制企業(yè)只有32.0%,事實上造成了企業(yè)之間的不平等競爭。二是養(yǎng)老保險體系的負擔率大幅上升。如表2所示,從1993年到2005年,我國養(yǎng)老保險體系參保職工人數(shù)上升了78.8%,而參保離退休人員則上升了168.2%,負擔率提高了50個百分點。
在現(xiàn)實中,企業(yè)逃避繳費的行為是不可避免的;但過高的繳費率、有效征管體制的缺失,則大大增強了企業(yè)逃避繳費的動機。從我國的國情來看,逃稅漏稅現(xiàn)象本來就非常普遍,更何況是以“費”的形式進行征集的養(yǎng)老保險基金。
從職工個人方面來看,由于當前的工薪階層不僅成為轉型成本的主要承擔者,而且現(xiàn)收現(xiàn)付制本身所具有的再分配功能、④個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象和過低的投資回報率等因素,也都抑制了其繳納養(yǎng)老保險費的積極性,難以有效形成職工對企業(yè)繳費的監(jiān)督機制。
地方政府(縣或地、市級政府)在統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的過程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是養(yǎng)老保險體系的管理者,且在大部分地區(qū)至今仍然是實際的管理者,養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌將使它們失去對養(yǎng)老基金的控制權。顯然,在它們擁有對養(yǎng)老基金控制權的時候,它們有積極性向企業(yè)收取養(yǎng)老保險費;而在它們喪失對養(yǎng)老基金的控制權之后,它們的積極性將相應降低。此外,在省級統(tǒng)籌的運作中,省內地區(qū)之間的交叉補貼也會對地方政府的積極性產生嚴重的影響。例如,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金盈余被拿去與其他縣(或市)分享,這個縣(或市)將不會有實現(xiàn)盈余的積極性;反之,如果一個縣(或市)的養(yǎng)老基金赤字可以得到來自統(tǒng)籌基金的補貼,這個縣(或市)也不會設法去消減赤字。
4.其他存在的問題
現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度在運行中出現(xiàn)的其他問題還有很多,如社保基金未能獲得令人滿意的收益率、省級統(tǒng)籌進展緩慢等。以全國社會保障基金理事會的年報為例,其歷年的投資收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期儲蓄利率。而自1997年國務院要求養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌以來至2000年底,真正實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的只有5個省,17個省通過省級調劑金進行上繳下?lián)?8個省還沒有建立省級調劑金或者雖然名義上建立了但沒有運作(趙耀輝、徐建國,2003)。[6]過低的投資回報率大大打擊了職工對于養(yǎng)老保險體系的信心,甚至使個人賬戶的繳費異化為某種稅負(由于資金回報率低于其機會成本);省級統(tǒng)籌難以實施,則不利于調節(jié)省內地區(qū)之間的收入分配以及控制養(yǎng)老基金管理中的道德風險和腐敗行為。
綜上所述,個人賬戶空賬、繳費率過高、拖欠及逃避繳費現(xiàn)象嚴重是當前我國養(yǎng)老保險制度運行中存在的主要問題。從這些問題之間的關系中可以看出,它們是相互影響、相互作用的。養(yǎng)老保險基金的拮據表現(xiàn)為個人賬戶空賬,并產生了提高繳費率的要求;過高的繳費率又大大增強了企業(yè)拖欠、逃避繳費的動機;而企業(yè)拖欠、逃避繳費的行為,反過來又影響了養(yǎng)老保險費的順利征收,并使擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的工作難以實施;最終導致個人賬戶空賬規(guī)模的進一步擴大,從而使整個養(yǎng)老保險體系的運作陷入惡性循環(huán)之中。
當前我國養(yǎng)老保險體系在實踐中遭遇的嚴峻形勢所折射出的現(xiàn)行制度設計的不合理,主要表現(xiàn)在以下四個方面。
第一,過于執(zhí)著養(yǎng)老保險體系自身的財務平衡。面對巨大轉型成本的現(xiàn)實,政府沒有必要拘泥于養(yǎng)老保險體系自身的收支平衡,以致于造成個人賬戶的“空賬”現(xiàn)象而失信于民。事實上,從世界各國的實踐來看,社會保障稅并不是社會保障資金的惟一來源。除少數(shù)國家(如德國)的社會保障稅能夠完全滿足社會保障支出的需要以外,多數(shù)國家的社會保障稅收入只占社會保障支出的較大比重,個別國家(如加拿大)的社會保障稅收入占社會保障支出的比重尚不足50%。而從社會保障支出占GDP的比重來看,我國的社會保障支出仍處在相當?shù)偷乃缴?。因?增加其他資金來源(如國有資產的變現(xiàn)所得、稅收收入、國債籌資等)用以支付轉型成本是完全合理的。
第二,養(yǎng)老金的替代率偏高?，F(xiàn)行制度設計中養(yǎng)老金的目標替代率為58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。從實施情況來看,目前我國各地基本養(yǎng)老金替代率的平均水平已超過80%,遠高于西方發(fā)達國家的水平(見表4);部分地區(qū)如河北、山西、內蒙古、吉林、安徽、江西、山東、河南等省(自治區(qū))的養(yǎng)老金替代率均超過了100%,甚至出現(xiàn)了一些在崗還不如退休的情況。從人均產值和人均可支配收入來看,我國與西方發(fā)達國家的差距仍十分巨大,現(xiàn)行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。
第三,養(yǎng)老金領取條件過于寬松。主要表現(xiàn)在對提前退休領取養(yǎng)老金的政策把握和養(yǎng)老保險制度的設計上。自20世紀90年代以來,為推進國有企業(yè)改革,國家出臺了一系列提前退休政策以達到減員增效目的。此外,80年代初期,我國27個產業(yè)部門相繼制定了1800多個特殊工種名錄,規(guī)定特殊工種職工可享受提前退休的待遇。但是,隨著現(xiàn)代化科技的應用,繼續(xù)沿用這個20年前制定的標準并不完全合適。不僅如此,為了順利實現(xiàn)減員的目的,地方政府和企業(yè)還有意放松了對提前退休審批的管理,從而導致一大批產業(yè)職工提前退休,過早地加入領取養(yǎng)老金的隊伍。從養(yǎng)老保險制度設計來看,新制度中繳費滿15年、舊制度中工齡滿10年即可領取養(yǎng)老金這一政策標準,在世界上已建立起社會保障制度的國家中也是相當?shù)偷摹?/p>
第四,對制度實施方案的操作難度缺乏充分的估計?，F(xiàn)行制度設計不僅建立起了一個擁有較高目標替代率的部分積累制養(yǎng)老體系框架,而且還指望由當前工作的一代承擔起巨大的轉型成本,但對于企業(yè)和職工能否承受由此帶來的高繳費率以及收取養(yǎng)老保險費的難度,卻似乎缺乏應有的思想準備。部分積累制的強制性個人賬戶客觀上也加重了企業(yè)和職工的負擔,事實上并不是一種比原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制更優(yōu)的選擇。
由此可見,過于簡單、理想化而缺乏可操作性的制度方案設計,是我國社會養(yǎng)老保險體系面臨困境的根本原因?，F(xiàn)行制度在實施過程中遇到的諸多問題,暴露出政策設計者過于迷信理論模型的論證而缺少對現(xiàn)實國情的深入了解;忽視對我國政府和企業(yè)之間,以及政府上、下級之間博弈行為的考察。
三、反思與相關政策建議
如上所述,即使經過貌似嚴格的理論論證和數(shù)據模擬,一個制度的設計如果缺少了現(xiàn)實的可操作性,它也難免會在實施中遭到失敗。這是值得我國理論界深刻反思的?？偟膩砜?過去的理論研究更多的是從純粹理論的層面對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金制進行比較,或探討人口老齡化來臨的福利效應及應對措施;而在運用數(shù)學模型和數(shù)據模擬方法進行論證的過程中則多少顯得有些一廂情愿,對于從假設條件引出的結論與現(xiàn)實的差距缺乏客觀的分析,表現(xiàn)出熱衷于理論探討而疏于關注現(xiàn)實國情的傾向。
在對現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的比較中,學者們較傾向于認為現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄具有擠出效應,減少了資本的形成,從而不利于長期經濟增長(Feldstein,1974);[8]難以應對人口老齡化危機,并認為從現(xiàn)收現(xiàn)付制逐步向基金制過渡乃是大勢所趨。
事實上,到目前為止,現(xiàn)收現(xiàn)付制對國民儲蓄的擠出效應以及這種擠出效應有多大,在國內外學術界尚未得到嚴格的論證。而且,國民儲蓄率也并非越高越好。在過剩經濟的條件下,降低儲蓄率、擴大有效需求反而有利于解決當前我國經濟的動態(tài)無效率問題(袁志剛、宋錚,2000)。[9]對于現(xiàn)收現(xiàn)付制另一個常見的質疑是,它難以在一個不利的人口結構變化趨勢中得以維系。但從根本上看,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險體系只不過是退休一代采用不同的方式索取當前的產出。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下,退休一代憑借過去繳納養(yǎng)老保險費獲得分享來自當前工作一代的轉移支付的權利;在基金制下,退休一代憑借資本所有權證獲得分享當前工作一代提供的產出的權利。兩者的物質基礎是完全一致的?？梢?經濟增長和充分就業(yè)才是解決老齡化問題的根本,基金制并不是解決老齡化問題的靈丹妙藥(NicholasBarr,2000)。[10]在老齡化問題上,基金制與現(xiàn)收現(xiàn)付制的區(qū)別只不過是基金制將問題拋給社會,而現(xiàn)收現(xiàn)付制則由政府承擔起責任而已。
實際上,現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制在實踐中各有利弊?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的最大弊端是由于其再分配功能而導致企業(yè)和職工逃避繳費,養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大;基金制則缺乏再分配功能,難以抵御通貨膨脹等缺陷,使退休人員的基本生活水平無法得到保證。從這一點來看,基金制已基本喪失了“社會保障”的功能。
老齡化趨勢對養(yǎng)老保險體系的考驗也是學者們所關注的問題。但是,如上所述,從實際運行的情況來看,造成我國養(yǎng)老保險體系負擔率較高的主要原因并非老齡化問題,而是養(yǎng)老保險覆蓋面難以擴大、職工參保率難以提高以及下崗和提前退休高峰的來臨等問題。這些問題對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度構成的壓力,顯然遠大于老齡化問題;而老齡化問題只不過是使入不敷出的養(yǎng)老保險體系)上加霜罷了。
在有關養(yǎng)老保險的理論探討中,學者們大多借助于代際交疊模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)來進行分析,如對現(xiàn)收現(xiàn)付制與國民儲蓄關系的論證、人口結構變動的福利效應分析、繳費率和統(tǒng)籌比例的參數(shù)設定,等等。[11-12]但是,代際交疊模型的論證依賴于退休一代不留遺產的強假設,而這與現(xiàn)實情況是明顯不符的。在現(xiàn)實中,人們有種種理由在死亡時留下遺產,例如:(1)遺產動機是普遍存在的;(2)人們無法準確知道自己何時會死亡;(3)住房和耐用品的殘值一般會成為遺產等。在養(yǎng)老保險體系設計的數(shù)據模擬研究過程中,學者們?yōu)榱苏撟C自己的觀點,往往在模型中設定有利于自己結論的假設條件和參數(shù)值。例如,支持基金制的學者往往過分強調養(yǎng)老基金的投資回報率(Feldstein,1999),[13]似乎認為養(yǎng)老基金的投資回報率理所當然地將高于真實工資的增長率。事實上,在古典經濟模型的理想狀態(tài)下,兩者應該是一致的;而從我國的統(tǒng)計數(shù)據來看,在1986-2002年的大部分時間內,真實工資的增長率高于五年期國債的實際利率(袁志剛、封進,2004)[14],從而基金制是比現(xiàn)收現(xiàn)付制更好的制度選擇;而支持現(xiàn)收現(xiàn)付制的學者則忽視了收取養(yǎng)老保險費的難度,隱含了養(yǎng)老保險費能夠順利收取的假設。
綜上所述,在養(yǎng)老保險制度的改革中,政策設計者不應無主見地人云亦云或照搬國外的經驗,而應更多地對公共養(yǎng)老保險體系的存在意義是什么、中國的現(xiàn)實國情適合什么樣的制度安排,以及設計方案能否得到順利實施等問題進行深入的思考。
一般認為,政府介入養(yǎng)老保險主要基于三方面的理由。一是政府強制保險可以糾正由逆向選擇或道德風險所導致的市場失靈;二是社會養(yǎng)老保險具有再分配功能,在一定程度上可以使財富在不同的收入階層和代際之間再分配;三是政府強制保險可以幫助人們克服短視行為,即所謂的“家長主義”。但從市場失靈和家長主義的觀點來看,政府介入養(yǎng)老保險的理由顯然不如醫(yī)療保險充分;特別是對于基金制來說,除了具有家長主義的含義之外,政府幾乎再沒有介入養(yǎng)老保險的理由,而事實上這種家長主義的強制儲蓄是否必要也是值得商榷的(在沒有公共養(yǎng)老保險體系的情況下,人們也可能會為自己的養(yǎng)老積極儲蓄)。相比較而言,現(xiàn)收現(xiàn)付制由于具有保障退休人員基本生活之需的再分配功能,而更加適合作為政府介入養(yǎng)老保險的方式。但是,必須清醒地認識到,我國的經濟發(fā)展仍處在相當?shù)偷乃缴?且貧富兩極分化相當嚴重,缺乏一個人口數(shù)量龐大的中產階級。在這種經濟條件下,面對顯而易見的人口老齡化趨勢,一個較低水平、廣泛覆蓋的養(yǎng)老保險體系,對于我國來說可能是更加合適的選擇。較低水平的養(yǎng)老金可以降低當前工作一代的負擔,有利于養(yǎng)老保險費的收取;而養(yǎng)老金水平也反映了政府介入養(yǎng)老保險的程度。從我國當前的現(xiàn)實情況來看,公共養(yǎng)老保險體系的首要目標理應是保障退休人員的基本生活之需;如果人們希望在退休以后過得更寬裕一些,他們有責任在工作時期為自己進行更多的儲蓄。
根據以上的分析,政策設計者可以考慮從以下幾個方面對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行更為務實的改革。
第一,降低企業(yè)和職工的負擔。政府應更多地考慮通過減持國有股、發(fā)行國債或稅收來支付轉型成本。為此,政府有必要重新審視當前的財政支出結構,應向社會保障、教育、國防等有關國計民生的項目傾斜,逐步縮減以至取消大量不必要的財政支出(如大量的形象工程項目、對競爭性國有企業(yè)的財政扶持、民間力量完全可以實現(xiàn)的投資項目,等等)。對于工薪階層的負擔,可以考慮以個人所得稅作為社會保險費的來源而取消社會保險費,或者取消個人所得稅而保留社會保險費。另外,可以考慮取消養(yǎng)老保險強制性的個人賬戶(即取消部分積累制)和“四金”中的住房公積金,⑤以進一步降低職工的負擔。
第二,建立一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險體系。養(yǎng)老金的給付可以考慮采取DB模式而不必按目標替代率進行設計。養(yǎng)老金發(fā)放水平可參考當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準設定(如以當?shù)氐淖畹凸べY或最低生活保障標準乘以一定的系數(shù))。對于部分養(yǎng)老金待遇過高的“老人”和“中人”,考慮到養(yǎng)老金待遇的剛性,可以保持其原來的養(yǎng)老金發(fā)放水平不變;但如將來出現(xiàn)通貨膨脹,則不對養(yǎng)老金待遇進行調整,直到與其設定的養(yǎng)老金發(fā)放水平相當為止。
第三,取消提前退休領取養(yǎng)老金的權利,重新制定特殊工種提前退休的標準并嚴格其審批管理;適當提高領取養(yǎng)老金所需的繳費年限標準。對于因下崗而提前退休者,可以考慮將這部分人納入城市最低生活保障制度或失業(yè)保險制度之中。
第四,在保留一個較低水平的現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險體系的基礎上,鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展以及個人為養(yǎng)老儲蓄。為此,必須為企業(yè)年金和個人年金提供稅收優(yōu)惠政策。例如,企業(yè)購買企業(yè)年金可在稅前列支,個人購買養(yǎng)老金的支出部分可免繳個人所得稅(這些政策已為世界上相當多的國家所采用)。這樣不僅有利于降低政府的行政負擔,杜絕地方政府挪用養(yǎng)老金和腐敗行為的發(fā)生,而且有利于促進我國金融市場的成熟和繁榮。
————————
注釋:
①這個目標替代率的計算方法是:假設預期壽命為70歲,實際工資增長率等于名義利率,職工按繳費工資的11%向養(yǎng)老保險體系交費35年,這樣退休時個人賬戶可以提供38.5%的替代率,統(tǒng)籌賬戶提供20%的替代率。二者合計共提供58.5%的替代率。
②Wang,etal.的模擬顯示,在2000年到2010年間,每年的轉型成本占GDP的0.6%左右,到2050年將下降到0.3%。轉型成本的補償可以通過稅收進行融資,這樣,支付第一支柱相當于工資20%的養(yǎng)老金所需交納的費用率只需10%~12%。
③“老人老辦法”是指對已退休者繼續(xù)實行以前的退休金發(fā)放標準,退休金替代率為60%~90%,退休金計算基數(shù)為退休時的工資額;離休者離休費為離休時工資的100%?！靶氯诵罗k法”是指1997年統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度實施以后參加工作的職工,他們的退休金相當于當年職工平均工資的20%,有35年工齡的職工,目標替代率為58.5%左右。“中人中辦法”是指中人的養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金、新制度建立以后個人賬戶上積累的個人賬戶養(yǎng)老金,以及將統(tǒng)一制度建立以前的工作年限視為繳費年限計算的“過渡養(yǎng)老金”三部分組成[月養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金個人賬戶養(yǎng)老金÷120過渡養(yǎng)老金,過渡養(yǎng)老金=指數(shù)化月平均繳費工資×(1.0%-1.4%)×視為繳費的年限]。
④現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能包括從工作一代對退休一代的轉移支付、從高收入群體向低收入群體的轉移支付、從短壽者向長壽者的轉移支付,以及從男性向女性的轉移支付。
⑤我國現(xiàn)行的住房公積金制度缺乏再分配功能,而且人們顯然會為了購買住房而自覺地儲蓄。所以,這種強制性儲蓄幾乎是毫無意義的。
————————
參考文獻:
[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford,1997.
[2]Wang,Yan,Xu,Dianqing,WangZhiandZhaiFan.ImplicitPensionDebt,TransitionCost,OptionsandImpactofChina’sPensionReform——AComputableGeneralEquilibriumAnalysis.WorldBank,PolicyResearchWorkingPaper,2000.
[3]何平,等.中國養(yǎng)老保險基金測算與管理[R].勞動和社會保障部報告,2001.
[4]孫祁祥.空賬和轉型成本——中國養(yǎng)老保險改革的效應分析[J].經濟研究,2001,(5).
[5]龔秀全,黃勝開.論中國基本養(yǎng)老保險的籌資形式的改革[J].社會保障制度(人大復印資料),2002,(6).
[6]趙耀輝,徐建國.我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制改革中的激勵機制問題[J].經濟學(季刊),2003,1(1).
[7]劉啟棟,肖平.養(yǎng)老保險制度的國際比較與經驗借鑒[J].社會福利,2003,(5).
[8]Feldstein,M.S..SocialSecurity,InducedRetirement,andAggregateCapitalAccumulation[J].JournalofPoliticalEconomy,1974,82:905-926.
[9]袁志剛,宋錚.人口年齡結構、養(yǎng)老保險制度與最優(yōu)儲蓄率[J].經濟研究,2000,(11).
[10]Barr,Nicholas.Reformingpensions:Myths,Truths,andPolicyChoices.IMFWorkingPaper,WP/00/139。2000.
[11]Samuelson,P.A..AnExactConsumption-LoanModelofInterestwithorwithouttheSocialContrivanceofMoney.JournalofPoliticalEconomy,LXVI,1958:467-482.
[12]Diamond,P.A..NationalDebtinaNeoclassicalGrowthModel.AmericanEconomicReview,1965,55(5):1126-1150.
（一）維護農民工權益的現(xiàn)實需要
自改革開放以來，我國在城鎮(zhèn)化進程中逐漸形成了2．6億農民工群體，這部分農民工群體積極參與到城市化的建設中，為我國經濟的發(fā)展貢獻了巨大的力量。然而，由于戶籍制度的限制，他們很難同城鎮(zhèn)戶籍勞動者一樣享有同等的公共服務，這已嚴重影響到他們工作的積極性。就養(yǎng)老保險而言，目前，農民工由于工作不穩(wěn)定，在頻繁的流動過程中，他們很難實現(xiàn)在一個地區(qū)累計滿15年的最低領取養(yǎng)老金繳費年限，再加上我國社會養(yǎng)老保險制度因統(tǒng)籌層次低而帶來的分割化和碎片化，許多農民工因養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難而無奈選擇退保，這嚴重損害了他們的勞動權益，也有悖我國為勞動者提供退休保障的初衷。因此，如何確保城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的順利銜接，以切實維護勞動者（尤其是農民工）的參保權益是我國當前急需解決的一個難題。
（二）加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的迫切要求
城鎮(zhèn)化是人口向城市不斷遷移而積聚的一個過程，也是我國社會經濟發(fā)展走向現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化進程之中，且城鎮(zhèn)化的速率呈現(xiàn)不斷加快的趨勢。據相關數(shù)據統(tǒng)計，2012年，我國城鎮(zhèn)化率按常住人口測算已達到52．57％，若按現(xiàn)有的發(fā)展速度估計，2020年我國城鎮(zhèn)化率將達到60％，2030年則將逼近70％?？焖俚某擎?zhèn)化使得市場對勞動力的需求不斷增加，而農村遷移勞動人口在城鎮(zhèn)的就業(yè)正好滿足了這種需求。截止2012年底，我國進城務工農民數(shù)量達到1．63億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)的比例高達44％。然而，在向城市流動的過程中，農村勞動力人口也面臨著一定的阻礙，例如，社會養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)問題便是其中一個重要的障礙。合理的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關系銜接方法，可以促使農村流動人口更快地融入城市生活，同時也將促進城鎮(zhèn)經濟和社會的發(fā)展。因此，在快速的城鎮(zhèn)化進程中，研究城鄉(xiāng)社會基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)問題具有一定的迫切性。
（三）實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念的必然舉措
早在2012年，黨的十報告中曾明確提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障制度建設。同年，國務院關于批轉社會保障“十二五”規(guī)劃綱要的通知（國發(fā)〔2012〕17號）也指出：“推進制度整合和城鄉(xiāng)銜接，促進城鄉(xiāng)一體化社會保障體系建設”?？梢?，政府對于我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌建設已給予高度的關注，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展”也一度成為最熱門的詞匯之一。而目前我國的養(yǎng)老保險制度存在著城鄉(xiāng)割裂已是不爭的事實。通過對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)辦法進行研究，將有利于打破城鄉(xiāng)二元經濟社會壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，以全面貫徹現(xiàn)階段我國所倡導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理念。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的并軌與銜接實為題中之義。
二、對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險銜接方案（暫行辦法）的分析
（一）《暫行辦法》的突破點
1．將新農保與城居保整合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險順利銜接?！稌盒修k法》頒布以前，我國有關養(yǎng)老保險制度轉移接續(xù)方面的政策主要有《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》、《社會保險法》、《城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案》、《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》以及《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（征求意見稿）等，這些方案旨在對新農保與職保之間、城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接進行規(guī)定。由于所涉及到的項目過多，方案在具體的執(zhí)行過程中顯得較為繁瑣?！稌盒修k法》的頒布，在承認將新農保與城居保整合成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的情況下，無需考慮城居保與職保之間以及新農保與城居保之間的銜接，明確提出城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度只要滿足一定條件即可進行自由銜接轉換，大大簡化了方案的內容與操作過程。
2．設置合理的時點作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準?！稌盒修k法》在第3條中明確規(guī)定：參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，相應待遇按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。在此，《暫行辦法》以是否達到職保法定退休年齡以及在職保繳費是否滿15年作為養(yǎng)老保險制度間的銜接標準是該方案的一大突破點。這主要是因為職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險都規(guī)定以繳費年限滿15年作為按月享受基本養(yǎng)老金的條件，且職保的待遇較高。依據規(guī)定，只要滿足累計繳費年限15年無論在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費多長時間，都可以轉入職保合并計算待遇，有利于保障參保人員的養(yǎng)老權益，再次，考慮到職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之間銜接的主要對象是農民工群體，這部分群體中的一些人在城鄉(xiāng)頻繁流動，部分人在進城務工時會選擇參加職保，其后又會因為返回農村參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，可能面臨養(yǎng)老保險關系的多次轉換。而統(tǒng)一在達到職保法定退休年齡后確定養(yǎng)老保險的銜接手續(xù)，將有利于簡化程序，降低社會的管理成本。
3．進一步規(guī)范養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)程序?！稌盒修k法》頒布以前，我國所涉及到的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的銜接政策往往側重于轉移銜接的條件和方法，而對轉移銜接的程序缺乏較為詳細的論述。《暫行辦法》中的第9條按照一到四步對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保轉移銜接的程序作出了詳細的規(guī)定，從而在程序上保障了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接。
4．關于重復參保問題的處理。目前，由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的銜接存在障礙以及各制度規(guī)定的繳費時間存在差異等原因，致使許多往返城鄉(xiāng)就業(yè)人員中出現(xiàn)重復參保、重復交費甚至是重復享受待遇等現(xiàn)象。根據2012年審計署第34號《審計結果公告》的顯示，截至2011年底，我國重復參加三類養(yǎng)老保險的人數(shù)高達112．42萬，而重復領取養(yǎng)老金的則有9．27萬人。基于此，《暫行辦法》第7條和第8條規(guī)定：參保人員若在同一年度內同時參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，其重復繳費時段只計算城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費年限，并將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險重復繳費時段相應個人繳費和集體補助退還本人。參保人員不得同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，對于同時領取職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的，終止并解除城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系，除政府補貼外的個人賬戶余額退還本人，已領取的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金應予以退還。
（二）《暫行辦法》本身存在的問題
1．轉移銜接的條件不對等。《暫行辦法》中的第3條明確規(guī)定：參加職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達到職保法定退休年齡后，若職保繳費年限滿15年（含延長繳費至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保，按照職保辦法計發(fā)相應待遇；職保繳費年限不足15年的，可以申請從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計發(fā)相應待遇。從該條的規(guī)定來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員轉入職保必須達到職保繳費年限滿15年的最低要求，而從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險則沒有對參保繳費年限做出相應要求，這就使得從待遇較高的職保轉移到待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相對容易，而進行反方向轉換時則顯得比較困難，致使部分在城鄉(xiāng)頻繁流動的農民工群體由于很難達到職保繳費年限15年的要求，而被迫轉入待遇較低的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，從而影響農民工參加職保繳費的積極性。
2．城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與職保的繳費年限折算政策不合理。按照《暫行辦法》第5條規(guī)定，參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保的，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶全部儲存額并入職保個人賬戶，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限。在此，筆者認為，對于參保人員而言，倘若不屬于對職保和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險進行重復繳費情況，那么此舉措無疑相當于達到職保退休年齡后，他們被迫選擇退保，稍微存在差別之處只是在于轉換時，個人賬戶中的地方財政繳費補貼（30元／年）依然存在，但是，這些繳費補貼的累積數(shù)額畢竟有限。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在轉入時，繳費年限既不累加也不折算，實在是有失妥善與公平。其次，這在年輕人看來，一旦他們有自信參加職保滿足繳費年限最低要求15年，那么他們目前參保的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險最終將會與退保的實質并無多大差異，何況，《暫行辦法》也做出規(guī)定，不能同時領取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和職保待遇，因此，他們會選擇放棄對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的加入。這無疑不利于對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人員尤其是年輕人群體的參保繳費的激勵，也會使我們計劃中的轉移接續(xù)工作失去意義。
3．職保的統(tǒng)籌基金不轉移，有失公平。按照《暫行辦法》中的第6條規(guī)定，參保人員從職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的，職保個人賬戶全部儲存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶，參加職保的繳費年限合并計算為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的繳費年限，而并未提及將職保的統(tǒng)籌基金進行相應轉移。對此，官方給出的解釋是：
（1）統(tǒng)籌基金是國家對職保制度的專門安排，如果職保向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉移統(tǒng)籌基金，會導致各項制度資金安排上的不平衡。
（2）統(tǒng)籌基金與個人賬戶性質不同，不屬于個人所有，不轉移統(tǒng)籌基金，不影響參保人個人的權益。然而，筆者認為，在職保繳費的資金籌集過程中，參保者任職單位所繳納的20％的部分雖然是納入統(tǒng)籌基金，但這與參保者的勞動卻息息相關，試想如果參保者并未給企業(yè)創(chuàng)造相應勞動價值的話，企業(yè)何來的資金為參保者繳納保費。但是對于部分往返城鄉(xiāng)就業(yè)的特殊群體而言，由于在城鄉(xiāng)頻繁流動，他們很難滿足職保的最低繳費年限15年的要求，因而，最終只能被迫轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。倘若依據《暫行辦法》的該條做法，職保統(tǒng)籌基金不進行相應轉移，那么對于他們而言無異于為城市待遇領取人員做貢獻，而自己本身的利益卻受到損害，再加上轉入到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險后，他們所享受的待遇相對較低，《暫行辦法》的該條規(guī)定實在是有失公平。
三、關于《暫行辦法》完善的建議
（一）設置合理的年限折算方案，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險與職保的順利銜接
針對《暫行辦法》中參保人員從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉入職保后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年限不合并計算或折算為職保繳費年限的規(guī)定。筆者認為，可以采取以下兩種方案對繳費年限進行折算，一是設置合理公式直接計算折算年限，可將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費參照公平、合理的標準進行折算，在此，筆者建議采用職保制度最低繳費標準（當?shù)卦趰徛毠て骄べY的60％＊繳費率），主要是考慮到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費積累額相對較低，再加上農民工群體實際工資待遇水平普遍偏低，以此作為折算標準，可以確保農民繳費積累資金在年限折算過程中的價值。具體操作思路如下：用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險每年的繳費額分別除以統(tǒng)籌區(qū)對應年度職保制度最低繳費標準，最終所得到的各年限之和即為總的可折算年限。二是通過對差額補足后，可視同二者繳費年限。簡單來說，按照職保繳費標準，計算繳納城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費用年份應繳的職保繳費額，再用城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額抵沖職保繳費額，若存在差額，則需將其補齊，補齊之后，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險繳費年份即可視同職保繳費年限，但不能重復計算二者交叉的年限。
（二）職保轉入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險時，統(tǒng)籌賬戶基金應按適當?shù)谋壤S個人賬戶相應轉移
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。結合我國的實際情況，針對我國社會養(yǎng)老保險在實踐中出現(xiàn)的一些問題，查找出現(xiàn)問題的原因，借鑒國外的一些經過實踐而逐漸成熟的經驗，淺談我國養(yǎng)老保險制度的完善。
關鍵字：養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀完善
一、養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程
養(yǎng)老保險是一種社會保險，是根據國家法律規(guī)定，對達到退休年齡的老年人，由國家和社會提供物質幫助以保障其晚年生活所需的社會保險制度。養(yǎng)老保險基金是在社會經濟生活中，國家為實施養(yǎng)老保險計劃按照一定的法律程序而預先建立起來的、用于保障受保人養(yǎng)老基本生活需要的專用基金。我國的養(yǎng)老保險制度是50年代初期建立的，以后在1958年和1978年兩次做了修改，1991年各地區(qū)為適應經濟體制改革的需要，又進行了以退休費用社會統(tǒng)籌為主要內容的改革，制定了《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)［1991］33號）。1995年3月和1997年7月又分別制定了《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》和《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》等文件，中國社會養(yǎng)老保險制度的改革已經過了幾十年的歷程，經過多次的摸索、實踐，在資金的管理上逐步形成了“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的籌資模式；為提高統(tǒng)籌管理效率，均衡離退休費用負擔，增強社會保障功能，完善社會保障體系，實行了養(yǎng)老保隊省級統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險制度的改革，對于建立社會主義市場經濟體制，促進改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。
為使養(yǎng)老保險更合理地收繳及使用，養(yǎng)老保險實行了省級統(tǒng)籌，實行省級統(tǒng)籌的目標是：建立適應社會主義市場經濟體制的要求，適用城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者，資金來源多渠道，保障方式多層次，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合，管理服務社會化，在全省范圍內調劑和管理基金，以確保離退休金按時足額發(fā)放的養(yǎng)老保險體系。我省實行的養(yǎng)老保險制度，是根據這個目標，依據國務院的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，逐步做到統(tǒng)一繳費比例，統(tǒng)一管理和調劑使用基金，統(tǒng)一養(yǎng)老金的發(fā)放辦法和標準，通過規(guī)范和調整，逐步統(tǒng)一企業(yè)繳費基數(shù)和比率。
二、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀
1、養(yǎng)老保險制度實施的過程
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度是1993年經過重大改革，實行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結全的原則。1997年，國務院決定在全國范圍內統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一制度主要表現(xiàn)在三個方面：一是統(tǒng)一和規(guī)范企業(yè)和個人的繳費比例。企業(yè)繳費比例一般不超過工資總額的20%，個人繳費比例要逐步達到本人工資的8%。二是統(tǒng)一了個人帳戶的比例。個人帳戶一律按個人工資的11%記錄。三是統(tǒng)一了基本養(yǎng)老金計算辦法。規(guī)定基本養(yǎng)老保險金主要由兩部分組成：一部分是基礎養(yǎng)老金，按當?shù)仄骄べY的20%計算，凡按規(guī)定繳費且繳費年限滿15年的，都可以享受這項待遇；另一部分是個人帳戶養(yǎng)老金，按退休時帳戶積累額除以120計算。
我省現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是根據國務院的養(yǎng)老保險辦法的要求，于2005年7月1日開始實施《鄭州市人民政府關于我市實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險市級統(tǒng)籌的通知》，實施此制度是進一步完善我省社會保障體系建設的客觀需要，其基本原則是：逐步建立起適應經濟發(fā)展水平和各方面承受能力，資金來源多渠道，保障方式多層次的養(yǎng)老保險體系；建立統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險費率、統(tǒng)一籌集和管理使用基本養(yǎng)老保險基金、統(tǒng)一社會保險經辦機構和人員管理、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險待遇社會化發(fā)放的統(tǒng)籌管理體制；并建立了獎懲機制，為進一步強化社會保險目標管理作了必要的補充。
2、社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的出現(xiàn)及意義
社會統(tǒng)籌是指依靠國家立法和行政保證，對社會養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支付的社會基本養(yǎng)老保險形式。社會養(yǎng)老保險基金屬于社會公共基金，歸投保人共同所有；養(yǎng)老金的支付一般采取規(guī)定受益的方式，具有很強的社會財富再分配的性質。社會統(tǒng)籌表現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的現(xiàn)收現(xiàn)付，主要是使養(yǎng)老基金成為活動基金，加強現(xiàn)金的流通，它正常運行的最重要前提條件是長期相對穩(wěn)定的人口結構和表現(xiàn)為退休人口占生產性人口比重的經濟負擔比率；以現(xiàn)收現(xiàn)付為特征的養(yǎng)老保險基金的社會統(tǒng)籌，更多強調的是短期尤其是年度內的財政收支平衡；強化社會養(yǎng)老保險制度的收入再分配，較好地體現(xiàn)市場經濟所要求的社會公平。社會統(tǒng)籌還使社會養(yǎng)老保險基金與國家的整體年度財政預算相協(xié)調，有利于社會養(yǎng)老保險基金預算項目和國家的其它各項財政預算項目相聯(lián)系，保證社會養(yǎng)老保險基金的收支在年度內達到平衡，有利于國家整體經濟的運行。
個人帳戶是在國家立法和行政約束力的保證下，由政府推行的勞動者在職期間強制儲蓄以防備退休后的養(yǎng)老風險的制度，其核心是“自我保障”，它是個人帳戶基金屬于投保人個人所有，不作社會調劑使用。個人帳戶基金籌集采用的是完全積累的方式，規(guī)定繳費，自我受益。個人帳戶投保人的待遇水平是由個人預繳?？顐涓督鸬亩嗌贈Q定的，最終取決于勞動者投保期間的長短、繳費的多少和投資回報率的高低。勞動者和用人單位依法逐月交納保險費，歷經全部就職過程，積聚起社會養(yǎng)老保險基金，到勞動者退休時或者一次性連本帶息返還給交費人，或者按照一定比例逐月進行發(fā)放，以保障退休職工的基本養(yǎng)老需求。這是個人收入在其一生中的縱向平衡分配的過程，這種方式要求將一個人一生受保險期間所需的養(yǎng)老保險金通過科學的保險精算預測，按照一定比例平均分攤到勞動者一生的勞動期間內，使勞動者工作期間的部分收入能夠延遲至退休期間使用。因此，社會養(yǎng)老保險基金的個人帳戶形式是將勞動者就業(yè)期間的部分收入以延期支付的形式表現(xiàn)為其退休時領取的養(yǎng)老金。
社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合在現(xiàn)階段究其實質是現(xiàn)收現(xiàn)付的社會統(tǒng)籌模式與完全積累的規(guī)定繳費模式的綜合，它是通過國家立法，采取強制性手段，統(tǒng)一籌集社會養(yǎng)老保險基金，建立或選擇專門的機構對基金統(tǒng)一管理。社會養(yǎng)老保險基金的一部分供基金全體受保人共同調劑使用；余下的基金部分進入個人帳戶，歸受保人個人所有，并作為計發(fā)養(yǎng)老金待遇和繼承的基本依據?？梢?，現(xiàn)階段我國社會養(yǎng)老保險基金的“個人帳戶”是由原來制度中現(xiàn)收現(xiàn)付的一定比例和改革后采取的完全積累基金的一部分構成的。
三、實施中出現(xiàn)的問題
1、在實踐中，社會統(tǒng)籌常常只能顧及當前社會養(yǎng)老保險基金的收支狀況，而無法顧及到未來人口老齡化和可能出現(xiàn)的經濟危機對社會養(yǎng)老保險制度所帶來的風險，社會養(yǎng)老保險基金的長期平衡是社會統(tǒng)籌的難題。而大數(shù)額的人口進入養(yǎng)老金領取者的行列，這無疑會給社會養(yǎng)老保險基金的籌集帶來巨大的壓力。由于積累的個人帳戶由于要求收支平衡的期間過長，容易受到通貨膨脹的嚴重影響，一旦遇到大的經濟危機和金融危機，養(yǎng)老金個人帳戶的貶值風險無法抵御；而且，單純以個人交納的保險費數(shù)額來決定養(yǎng)老金給付數(shù)額的模式下，社會的低收入者或負擔重的勞動者往往難以通過自身預提積累的保險金滿足維持退休后最基本生活水平的需求。
2、機制轉軌過程中存在著巨大的資金缺口。社會養(yǎng)老保險基金從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉向“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合”的部分積累模式，從財富流動的機制上來看，新制度下的勞動者除了要為自己繳費之外，還必須為退休的上一代再交一次費用?，F(xiàn)收現(xiàn)付模式向積累模式的轉換過程中，存在著一代人必須養(yǎng)活兩代人的難題，即當代勞動者在為自己積累資金、充實自己的“個人帳戶”之外，還必須繳納足夠的基金養(yǎng)活上一代人。
3、在社會極度進步的時代，經濟高速發(fā)展也帶來了極不穩(wěn)定的因素，企業(yè)破產導致下崗職工增多，社會養(yǎng)老保險基金的籌集更加困難。由于各種因素所致的經營不景氣、頻臨倒閉或破產的企業(yè)很多，同時，下崗職工的人數(shù)也因此而增多。雖然企業(yè)破產了，職工下崗了，但時間不會停止，由此產生的養(yǎng)老保險基金還得繼續(xù)交，但下崗的職工拿不出這部分資金，但退休的那部分職工的退休工資還得繼續(xù)發(fā)放，在這種情況下，社會養(yǎng)老保險基金只出不進，社會統(tǒng)籌的入不敷出就將不可避免。不僅如此，一方面企業(yè)經營困難，另一方面又需要被迫不斷地提高繳費率去應付日益增長的養(yǎng)老金支付壓力，不僅社會養(yǎng)老保險基金入不敷出，由此也導致收入分配的巨大差距，乃至進一步拉大地區(qū)之間社會經濟發(fā)展的水平。即使是在省市級“社會統(tǒng)籌”的范圍內，不同縣市的社會養(yǎng)老保險基金的盈虧也涉及到當?shù)氐娜丝诮Y構、制度的覆蓋范圍、企業(yè)的繳費能力、社會養(yǎng)老金的替代水平和基金征繳到位率等諸多因素，差距過大也會造成社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌和調節(jié)的困難和壓力。
4、缺乏政府的財政投入。在1995年的《國務院關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金發(fā)生困難時，由同級財政予以支持”。但在實際工作中，有關支持的手段、力度、范圍和財政基金的來源卻沒有明確的規(guī)定，所以此種支持很難到位。
綜上所述，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式在現(xiàn)收現(xiàn)付的基礎上，既面臨著人口老齡化、支出需要大幅度增加的現(xiàn)實，又存在著缺乏政府的財源支持、企業(yè)和個人繳費已不堪重負的問題，在這種情況下，養(yǎng)老保險前進的道路是十分曲折、困難的。
四、出現(xiàn)問題的原因
出現(xiàn)以上問題，一部分原因是養(yǎng)老金管理不善造成的。我國的養(yǎng)老金制度并沒有遵循切合實際的核算原則實施管理，或者說是很多因素導致無法切實遵照國家規(guī)定的制度實施，結果是繳費水平不足以支撐養(yǎng)老金的支付；以享受特殊待遇的職工為服務對象的特別養(yǎng)老金制度更是如此。國家公務員可以不向該養(yǎng)老金制度繳納任何的費用而在養(yǎng)老保險上都作為視同繳費，退休后都能享受到非常豐厚的養(yǎng)老金。另外，有些國家的養(yǎng)老金制度普遍存在逃避繳費的弊病，由于中國的計劃生育政策，老齡化趨勢不斷加強，計劃生育政策出現(xiàn)的弊端將在養(yǎng)老這一領域出現(xiàn)，有調查顯示，未來幾年，將出現(xiàn)兩個年輕人養(yǎng)活四個老人的狀況，這不僅意味著有更多的人有資格領取養(yǎng)老金，致使養(yǎng)老金的支付費用增加，而且還意味著為養(yǎng)老金領取者提供經費的在職職工人口比例在下降。目前的社會養(yǎng)老保險基金仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付式的，許多地方發(fā)放養(yǎng)老金只能是拆東墻補西墻，拖欠職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象也是屢見不鮮，交費人養(yǎng)老金難以兌現(xiàn)的風險在日益加大。更值得注意的是，有些企業(yè)，特別是非國有企業(yè)對參加社會統(tǒng)籌的熱情不高，近年來社會養(yǎng)老保險基金的籌資情況不容樂觀，拖欠或逃避繳費的企業(yè)有增加的趨勢。就個人帳戶上的資金積累而言，按照統(tǒng)一制度的要求，個人繳費要逐步增加到8％，條件允許和經濟發(fā)達地區(qū)被要求加快增加提取的速度。與此相應，企業(yè)按比例劃撥的部分也要同步增加。這樣做固然對個人繳費有某種激勵作用，但社會財富的流動方向卻是與社會養(yǎng)老保險的設計目標是相違的。因為，按照現(xiàn)有的制度安排，經濟效益越好的企業(yè)，職工的工資收入就越高；經濟效益越差的企業(yè)，職工的工資收入也就越低，個人帳戶提取的比例即使相同，個人帳戶上養(yǎng)老金的積累額也是有差別的。工資差距越大，最后獲得的養(yǎng)老金收入的差別也就越大。而且，社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金水平，最后也要按照個人帳戶的“記帳比例”進行計算。這就是說，社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的受益唯一的標準是個人和企業(yè)繳費的多少。顯然，這個模式中財富是向收入高的人群流動的，這與發(fā)揮社會養(yǎng)老保險在代際內部水平分配的功能，將高收入階層的財富轉移給低收入階層的既定目標是完全相反的。
由于必須用社會統(tǒng)籌的基金去償還舊制度對上一代人的欠債，難以在代際內部進行收入的再分配，這就造成了當代人個人帳戶的“空帳”。由于必須用現(xiàn)在交費人的交費來支付現(xiàn)在已經退休的老職工的養(yǎng)老金，事實上部分積累資金又不得不去完成現(xiàn)收現(xiàn)付的目標，個人帳戶也就只能有名無實。而由于現(xiàn)階段的部分積累基金還不夠上一代人的現(xiàn)實養(yǎng)老金，無論是個人帳戶，還是部分積累，就都只是一個構架而已。
目前，當代勞動者一代除了要為自己積累一個“個人帳戶”之外，還必須拿出另外的繳費比例來養(yǎng)活退休的老年一代，一代人要承受兩代甚至兩代人以上的繳費份額，以償還幾十年現(xiàn)收現(xiàn)付留下的養(yǎng)老金欠債。在新舊模式轉軌、同時又面臨人口老齡化的情況下，工作中的一代所承受的繳費壓力和在收入再分配中的犧牲是不難想象的。
五、國外養(yǎng)老保險的相關制度
德國養(yǎng)老保險的管理方法：1、自治原則。各行業(yè)和州、地方保險機構都獨立存在，自主經營，在自治管理中維護自身的經濟利益。2、依法行事。保險機構必須依照國家法律進行活動并有義務接受國家的監(jiān)督。聯(lián)邦政府設立保險監(jiān)督局、檢查和監(jiān)督保險機構的行為規(guī)范。如果后者違反國家法律規(guī)定，企業(yè)或投保人有權依法照法律程序提出訴訟。德國這種管理方法與我國現(xiàn)在實行的較為相似，實行自治原則將可以使養(yǎng)老保險金更合理地管理與使用，而依法行事可以充分發(fā)揮各監(jiān)督機構的權利，以保障專款專用，使我國的養(yǎng)老保險制度日漸直向成熟。
而美國養(yǎng)老保險由社會保障、企業(yè)年金和個人儲蓄三塊組成，這不實用于我國的養(yǎng)老保險制度，就企業(yè)年金和個人儲蓄而言，這會加劇貧富兩極分化。
法國養(yǎng)老保險管理制度實行社會統(tǒng)籌，強制實施。養(yǎng)老金的支付屬待遇限定型，養(yǎng)老保險基金的征集屬現(xiàn)收現(xiàn)付制度。法國和我國不太一樣的地方有：1、養(yǎng)老保險的范圍和對象主要包括：1）工商企業(yè)的工薪人員；2）農業(yè)職工；3）社會保險系統(tǒng)的職工；4）不具有長期工作合同的臨時工。2、補充養(yǎng)老保險制度。法國的養(yǎng)老保險制度分為四個層次：1）基本養(yǎng)老保險制度；2）強制的普遍實施的補充養(yǎng)老保險制度；3）非強制的補充養(yǎng)老保險制度；4）個人參加商業(yè)壽險。法國養(yǎng)老保險制度建立歷史較長，已初步形成了一套比較完整的體系，其中這兩點很值得我們學習。我國的養(yǎng)老保險制度由于執(zhí)行的力度不夠，很多企業(yè)或個人不愿意繳納養(yǎng)老保險，而隨著矛盾的出現(xiàn)：1、養(yǎng)老支出增長過快。平均壽命延長，隨著人們平均壽命的延長，老齡化帶來的經費支出增長，對養(yǎng)老保險基金帶來很大壓力。2、養(yǎng)老保險費限定繳納期限短。致使現(xiàn)在出現(xiàn)養(yǎng)老保險金出現(xiàn)國家大量補貼的狀況，這極大影響了國家的發(fā)展。
而加拿大實施的喪偶的存在生存方可得到對方所繳納所有養(yǎng)老保險的60%的制度，這種制度有力地保障了喪偶老人的利益，有利于社會的穩(wěn)定，也很值得我們學習。
六、我國養(yǎng)老保險制度的完善
1997年7月國務院領導在全國統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度工作會議上指出在深化（社會養(yǎng)老保險制度）改革過程中，暴露和反映出了一些問題。一是多種養(yǎng)老保險辦法并行，給管理工作帶來諸多困難；二是基本養(yǎng)老保險水平差距過大，存在攀比待遇水平的現(xiàn)象；三是基金統(tǒng)籌層次過低，調劑能力弱，少數(shù)經濟效益不好的地區(qū)和企業(yè)，離退休人員的基本生活難以保障；四是個人繳費到位的速度慢，個人帳戶的功能沒有得到充分體現(xiàn)；五是國家關于基金管理的規(guī)定沒有得到認真執(zhí)行，擠占挪用養(yǎng)老保險基金的問題比較嚴重?！边@些問題，使社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的環(huán)境風險和目標風險都在加大。因此，采取什么樣的政策和措施，化解風險，保證社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式能夠順利地運行，是目前實際工作中最重要的問題。
1、加強養(yǎng)老保險制度涉及廣大人民群眾的切身利益，并且經營管理的期限長達數(shù)十年，因此應當針對已經出現(xiàn)的問題分別完善幾個層次的立法，如社會保險（障）法、養(yǎng)老保險管理辦法等，規(guī)范籌資方式，明確管理機構和經辦機構，規(guī)范資金的運用與投資，加大處理違規(guī)行為的力度，統(tǒng)一監(jiān)管標準，保障資金的安全，促進養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展。
2、社會養(yǎng)老保險基金的籌資。一般來說，社會養(yǎng)老保險基金制度的最終實現(xiàn)目標有三個方面。首先是能夠建立充分的基金儲備，以保證國家社會養(yǎng)老保險計劃的順利運轉，實現(xiàn)保險功能，這是社會養(yǎng)老保險基金制度運行的根本目標。其次，社會養(yǎng)老保險基金籌集的各個環(huán)節(jié)，都要充分保證社會經濟運行的效率性，而不能對社會經濟發(fā)展造成障礙。第三，通過其特有的財富轉移機制，達成社會收入第二次分配的目標，努力做到社會公平?！吧鐣y(tǒng)籌與個人帳戶相結合”模式，既能夠通過統(tǒng)籌機制照顧退休人員的現(xiàn)實利益，保證社會養(yǎng)老保險基金現(xiàn)收現(xiàn)付功能的實現(xiàn)，又設立個人帳戶著眼于工作著的現(xiàn)在一代人的長遠利益。在實踐中它既能夠發(fā)揮現(xiàn)收現(xiàn)付模式和完全積累模式的長處，又在一定程度上互補了二者的缺陷。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式的關鍵是基金的來源。只有國家、企業(yè)和職工個人共同承擔基金籌集的責任，共同參與、共同努力、相互協(xié)調才可能保證財源的穩(wěn)定性。傳統(tǒng)的體制下，國家已經無力繼續(xù)支撐不斷增長的社會養(yǎng)老保險費用，實際上現(xiàn)收現(xiàn)付模式已經破產。但是國家作為社會保障的主體，組織、協(xié)調并保證社會養(yǎng)老保險制度的順利運行是其根本的權利和義務。推行社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式是創(chuàng)新性的嘗試，在目前社會養(yǎng)老保險基金運行風險加大的情況下，國家需要加大參與和干預的力度。
3、國家對上一代人的債務，可以尋求一定的補償辦法：一是從現(xiàn)有的國有資產存量中取一部分補充其漏缺。我國在對國有經濟結構進行調整改組，自然要涉及對國有資產進行重新配置，可以結合這一過程，劃出部分國有資產補充到社會養(yǎng)老保險基金中去；二是國家財政應劃撥資金對社會養(yǎng)老保險基金進行援助。比如為按時按數(shù)額繳納社會養(yǎng)老保險的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策等。因為，養(yǎng)老費用應屬于勞動力再生產費用的范疇，這筆費用本來可以作為勞動者的勞動報酬發(fā)給職工個人支配，職工用這筆費用選擇如何進行養(yǎng)老?，F(xiàn)在國家從社會安全的需要出發(fā)，建立了社會養(yǎng)老保險制度，由企業(yè)代替職工個人繳納了用于職工養(yǎng)老的費用的一部分，即社會養(yǎng)老保險基金。顯然，這部分費用本來就不構成企業(yè)的利潤部分，不存在納稅的問題。因此，所謂財政讓利只是一種推動經濟發(fā)展的激勵模式。
如果國家財政不投入，靠企業(yè)和勞動者個人是不可能承擔得了的。再者，政府財政承擔部分社會養(yǎng)老保險基金，減輕了企業(yè)的負擔，不僅有利于企業(yè)改革，更有利于企業(yè)參與國際分工，增強其在國際市場上的競爭力。解決社會養(yǎng)老保險基金危機的合理、公平的做法就是政府財政及時注入資金實施援助。
4、應建立最低養(yǎng)老金制度。社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合模式中，社會收入有從下向上、從貧向富流的傾向。對生活困難的企業(yè)下崗職工征收社會養(yǎng)老保險費不利于社會保險的基本原則，若對他們免征費用，首先是社會養(yǎng)老保險基金承受不了，再者不出力而吃飯的局面會難以控制，而且對繳費者也構成了不公平。因此，建立一個社會最低養(yǎng)老金，維持低收入者養(yǎng)老生活，使人人都有飯吃。
5、確保保險基金的增值?？梢酝ㄟ^把死的那部分資金投入運營的方式來增加基金的收入，利用社會保險基金進行投資，購買國債或者存入國有商業(yè)銀行等。這樣一來，國家長期建設需要的資金可以依賴于此而解決一點，因此，承著金融風險的逐步解決，國內資本市場的進一步規(guī)范，應積極開拓基本養(yǎng)老保險基金的投資市場，將養(yǎng)老保險基金的投資方向著眼于建設周期較長、有穩(wěn)定回報的長期投資領域。以真正發(fā)揮長期資金的優(yōu)勢，創(chuàng)造最大的經濟效益；而經濟效益的提高不僅將直接對國民經濟產生良好的影響，同時又間接實現(xiàn)了基金收入的穩(wěn)步增加。
6、逐步建立并完善農村養(yǎng)老保險。我國是農業(yè)大國，應加大力度進行農村社會養(yǎng)老保險立法，制定出適用于農村的養(yǎng)老保險制度，保證農村養(yǎng)老保險制度的實行，依法監(jiān)督、管理農村社會養(yǎng)老保險的實施，并確保農村養(yǎng)老保險基金保值增值。
參考文獻：
①童星《摘自社會保障與管理》南京大學出版社2002年3月第一版第191頁
②中國法制出版社《勞動法一本通》第200頁
③河南省勞動爭議仲裁委員會辦公室《勞動爭議處理法規(guī)匯編》第254頁
④鄭州市市人民政府鄭政文〔2005〕105號文件
【關鍵詞】農村，養(yǎng)老保險，社會保障，制度
前言
農村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養(yǎng)老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養(yǎng)老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進程的加快，農村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農村的社會經濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農村經濟發(fā)展水平。
二、農村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據統(tǒng)計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%?？梢?，目前農村社?；鸸芾碇械倪`規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農民感到后怕，積極性不高，開展農村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經濟結構，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少?，F(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農?；鹪鲋捣绞街饕谴嫒脬y行、購買國債。農村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農?；鹑氩环蟪?，出現(xiàn)負增長。
5、違規(guī)存放農保基金，造成巨額損失
一些地方將農?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素?！菊课覈嗄甑霓r村社會養(yǎng)老保險制度的改革與實踐取得了初步成果，同時也存在著一些無法回避的問題。目前我國農村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老體制已陷入困境，其存在的基礎從根本上發(fā)生了動搖。從長遠看，只有建立和完善農村社會養(yǎng)老保險制度，才能有效維護農村社會安定穩(wěn)定，推動農業(yè)發(fā)展，徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題。
【關鍵詞】農村，養(yǎng)老保險，社會保障，制度
前言
農村社會養(yǎng)老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發(fā)展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依托的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發(fā)展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養(yǎng)老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養(yǎng)老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民“老有所養(yǎng)”的問題，提高農村養(yǎng)老保障水平。
一、我國農村現(xiàn)行的養(yǎng)老模式
隨著城市化進程的加快，農村人口的養(yǎng)老隱性問題將顯性化。解決農村人口養(yǎng)老問題將是社會不得不面對的重要任務。在目前廣大的農村地區(qū)，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會保險養(yǎng)老三種模式是基本的養(yǎng)老保障方式，而社區(qū)養(yǎng)老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養(yǎng)老體系。
（一）家庭養(yǎng)老模式
家庭養(yǎng)老模式是儒家文化的“孝”的強調，是中華民族綿延了幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)，贍養(yǎng)老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現(xiàn)得毫不例外，而且由于我國廣大農村的社會經濟發(fā)展水平低下，實施其他養(yǎng)老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養(yǎng)老仍是我國農村養(yǎng)老的最主要模式。
（二）土地養(yǎng)老模式
土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現(xiàn)有的生產力發(fā)展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩(wěn)定也是最后一道養(yǎng)老保障安全網。
（三）社會保險模式
民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為“農村社會保險”開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統(tǒng)籌解決農村養(yǎng)老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發(fā)達和比較發(fā)達地區(qū)開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發(fā)，建立養(yǎng)老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養(yǎng)老金。
（四）社區(qū)養(yǎng)老模式
社區(qū)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）養(yǎng)老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，仿照城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的做法，給農村老年人發(fā)放養(yǎng)老金。社區(qū)養(yǎng)老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區(qū)的農村經濟發(fā)展水平。
二、農村社會養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析
農村養(yǎng)老保險制度的建立健全不僅關系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也是我國實現(xiàn)共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養(yǎng)老保險制度本身存在諸多“先天不足”，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容回避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養(yǎng)老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意愿等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上“完全積累、自我平衡”式的商業(yè)儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當?shù)貙嶋H情況稍作修改后制定的。其法規(guī)法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。據統(tǒng)計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農村社保基金管理中的違規(guī)行為還相當嚴重。正是這種不穩(wěn)定的制度和屢見不鮮的違規(guī)行為讓農民感到后怕，積極性不高，開展農村養(yǎng)老保險工作困難重重。
2、國家重視不夠，養(yǎng)老保險滯后
由于我國傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經濟結構，造成了“城鄉(xiāng)分割”的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮(zhèn)社會保障建設，城鎮(zhèn)社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養(yǎng)老保險工作不甚重視，投入很少?，F(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家并無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮(zhèn)職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現(xiàn)行的農村社會養(yǎng)老保險是“個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。集體補助不到位或數(shù)額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現(xiàn)；國家政策扶持，僅限于通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發(fā)揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養(yǎng)老金發(fā)放的增長速度，出現(xiàn)負增長。農?；鹪鲋捣绞街饕谴嫒脬y行、購買國債。農村社會養(yǎng)老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩(wěn)定的投資渠道，農?；鹑氩环蟪?，出現(xiàn)負增長。
5、違規(guī)存放農保基金，造成巨額損失
一些地方將農?；疬`規(guī)存入地方商業(yè)銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發(fā)生，并有越來越多的人要求退保，成為社會不穩(wěn)定因素。
（二）原因分析
作為新生事物的農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)在發(fā)展過程中遇到困難、出現(xiàn)問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統(tǒng)觀念依舊，現(xiàn)代保險意識尚未形成。家庭養(yǎng)老一直是我國農民首選的養(yǎng)老途徑，這屬于幾千年來自給自足經濟的組成部分，也是東方傳統(tǒng)倫理道德觀念的表現(xiàn)。而農村社會養(yǎng)老保險改革處于起步階段，廣大農民實現(xiàn)自我保障的意識淡漠，現(xiàn)代保險意識尚未真正形成。二是集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢。有些地方的集體經濟發(fā)展滯后，為社會養(yǎng)老保險提供補助存在著一定的困難。集體經濟發(fā)育不良的地方，農民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有余錢，農民也將其絕大部分用于生活資料和生產資料的購買，對于參與養(yǎng)老保險則心有余而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處于屬地分散的管理狀態(tài)，分割管理的小規(guī)?；痣y以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現(xiàn)象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養(yǎng)老保險制度發(fā)展。農村社會養(yǎng)老保險事業(yè)是農村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養(yǎng)老問題呢？而養(yǎng)老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫(yī)療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農村社會養(yǎng)老保險制度改革的手腳。
三、農村養(yǎng)老保險制度的完善及出路
未來20年中國城市化水平將得到快速提高。在這個進程中，農村養(yǎng)老將呈現(xiàn)出新的格局：新型的家庭養(yǎng)老將居于主體地位，社會養(yǎng)老保險將得到新的強化，從而與其他養(yǎng)老保障制度一起共同為農民養(yǎng)老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現(xiàn)有體制本身去尋找問題根源，以采取相應的對策。
（一）加快法制建設，真正體現(xiàn)公平與效率
市場經濟本身是法治經濟。農村社會養(yǎng)老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發(fā)達國家的經驗和做法，根據我國的實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定并健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標準、收支程序等都有明確的法律規(guī)定，規(guī)范其操作行為，以法制的形式將農民的這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養(yǎng)老問題，促進經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
首先，應確立農村社會養(yǎng)老保險制度的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農村社會養(yǎng)老保險制度是國家為保證農村社會穩(wěn)定，根據社會經濟發(fā)展的需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節(jié)社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。我國社會保障立法工作方面，應把農村社會養(yǎng)老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規(guī)中，依靠法律的強制性推動農村社會養(yǎng)老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養(yǎng)老保險法律的監(jiān)督機制，以確保社會養(yǎng)老保險基金的收繳、支付、運營的規(guī)范性，防范社會保險基金的風險，并通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農村社會養(yǎng)老制度建設的需要。
（二）強化政府責任，加大扶持力度
社會化養(yǎng)老的主體是社會，是以社會運作的方式實現(xiàn)的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養(yǎng)老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明：缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。
鑒于目前我國政府財力有限，城鄉(xiāng)差別還比較大，可以按照“低水平、廣覆蓋”的原則，根據當?shù)鼐S持村民基本生活所必需的費用設計城鄉(xiāng)有別的社會養(yǎng)老保險標準，可以適當把支付養(yǎng)老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用于社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用于農民養(yǎng)老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保險所應有的“社會性”和“福利型”，才能調動農民投保的積極性。
（三）發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢，再造土地的保障能力。
中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的傳統(tǒng)，這為家庭養(yǎng)老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由于人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農村剩余勞動力大量涌入城市，使農村的家庭趨于小型化，家庭養(yǎng)老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農村生產方式的進步，養(yǎng)老方式必然將由家庭向社會過渡。但現(xiàn)階段，由于我國經濟與社會發(fā)展中的許多原因，農民養(yǎng)老不可能完全依靠社會，家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢。政府可以從制度建設上鼓勵農村家庭養(yǎng)老，例如給予稅收政策的優(yōu)惠和適當?shù)氖杖胙a貼。
農民的土地保障基本上屬于非正規(guī)保障，發(fā)展農民的社會保障，必須把增強土地的保障能力與發(fā)展土地外保障結合起來，積極實現(xiàn)保障方式的轉變，由傳統(tǒng)的家庭保障轉變?yōu)榧彝ケＵ吓c社會保障并舉。發(fā)展農村的社會保障，就應有效盤活土地資產，實現(xiàn)土地增值，加快農村土地流轉的進程，促進農業(yè)規(guī)模經營，實現(xiàn)土地保障功能的再造。
（四）理順管理體制，提高基金統(tǒng)籌管理層次
[關鍵詞]個人賬戶部分基金制社會保險稅
一、回顧我國養(yǎng)老保險近年來取得的成就
一是實現(xiàn)了由國家包攬費用向國家、企業(yè)、職工個人三方面共同分擔養(yǎng)老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩(wěn)定籌集的新機制，減輕了國家、企業(yè)負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。
二是實現(xiàn)了由“企業(yè)自?！毕颉吧鐣y(tǒng)籌互濟”轉變，在較大范圍內實現(xiàn)了社會互濟，體現(xiàn)了分散風險和均衡負擔的“大數(shù)原則”。
三是實現(xiàn)了由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉變。新制度確立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的原則，其中個人帳戶體現(xiàn)的是勞動者的貢獻大小相聯(lián)系的效率原則，而社會統(tǒng)籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，將效率原則和公平原則有機地結合起來。
二、我國養(yǎng)老保險制度存在的問題
（一）覆蓋面太窄，農村的社會成員不能融入到社會保障體系中
中國是一個農業(yè)大國，農村人口約占全國人口的80%左右，但是長期以來，農民并未被納入到社會保障的范疇中去，相較于城市人口的社會保障由國家和社會承擔，農村人口則由農村家庭和農村集體經濟承擔。然而隨著經濟的發(fā)展，人們的價值觀念和道德觀念發(fā)生了一系列的變化，青年婚后與父母分家已成為普遍現(xiàn)象。同時，土地不再是維系家庭的主要生產對象，一些青壯年常年在外打工，種種原因使得身在農村的老年父母的生活出現(xiàn)了困難。幾千年遺留下來的“養(yǎng)兒防老”的家庭保障體系已難以適應社會發(fā)展的需要。而農村的集體經濟只能在有限的范圍內提供保障，很難滿足農民養(yǎng)老的需要。
（二）資金的籌集和管理存在漏洞
養(yǎng)老保險主要有三種模式：一種是用一部分在勞動者退休期間正在工作的一代人創(chuàng)造的財富來支付養(yǎng)老金，由此形成現(xiàn)收現(xiàn)付制；一種是勞動者通過在工作期間的收入積累一筆基金，交由某個機構集中管理，在其退休后以投資所得向其支付養(yǎng)老金的完全基金制，還有一種是介于前兩種模式之間的部分基金制，即當期繳納的養(yǎng)老保險一部分用于當期養(yǎng)老金的支付，另一部分劃入到繳納者的個人賬戶當中去。但是當前實施部分基金制面臨的一個主要問題就是空賬問題，即不光企業(yè)繳納的社會統(tǒng)籌基金用來支付當期退休人員的養(yǎng)老金，就連個人繳費也被用于發(fā)放養(yǎng)老金，個人帳戶有名無實，是空帳戶。
另外，養(yǎng)老保險基金在籌集上缺乏法律保障，方式不夠規(guī)范，各地區(qū)的籌資等級和籌資比例各有不同，造成了不同地區(qū)之間負擔水平懸殊，不利于人力資源的有效配置。由于缺乏應有的法律保障，在籌資過程中，拖欠、不繳或少繳統(tǒng)籌金的現(xiàn)象比較普遍。由于資金管理上存在著漏洞，使得養(yǎng)老保險資金不能真正做到?？顚Ｓ?，經常被挪用，為部分管理者的腐敗創(chuàng)造了條件。三、完善我國養(yǎng)老保險制度的主要措施
（一）擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，解決廣大農村人口的養(yǎng)老問題
首先，應該繼續(xù)維護家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)。雖然隨著社會經濟的發(fā)展、計劃生育政策的推行和家庭結構的變化，家庭養(yǎng)老的功能有所弱化，但是無論是幾千年文明古國的優(yōu)良傳統(tǒng)還是我國現(xiàn)行的法律的規(guī)定，子女贍養(yǎng)老人都是一種美德，一份義務。因此，在養(yǎng)老保險制度未健全之前，仍應該努力維護家庭養(yǎng)老這一傳統(tǒng)，加強青少年尊老孝敬的思想教育，維護良好的社會道德規(guī)范，保障老年人的權益。其次，推行社會養(yǎng)老保險制度。按照城鎮(zhèn)人口的模式給農民建立個人賬戶，讓農民為自己投一份養(yǎng)老保險，資金來源可由集體、個人和國家三方負擔。這樣的好處在于，當農民喪失勞動力時，如果子女有能力履行贍養(yǎng)義務時，參加養(yǎng)老保險可使農民的老年生活更加充裕，如果子女的能力有限，養(yǎng)老金可向老人提供基本的生活費用，使老人能夠安度晚年。第三，發(fā)揮商業(yè)保險的儲蓄功能，鼓勵農民中收入較高的群體參加商業(yè)保險。
（二）做實養(yǎng)老保險的個人賬戶
隨著我國進入老齡化社會的高峰期，養(yǎng)老保險的負擔日益增大，如果按照現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度的規(guī)定，即繳費8%和企業(yè)繳費的3%全部進入養(yǎng)老保險的個人賬戶，做實個人賬戶必然是困難重重?？梢赃x擇一種折中的做法：將人繳費的8%部分做實，進入個人賬戶，企業(yè)繳費的3%可以進入社會統(tǒng)籌基金，應付當期退休人員的養(yǎng)老金的支付。減輕政府的壓力。
（三）健全籌資模式，進行多渠道投資
首先，將現(xiàn)行的社會保險費改為社會保險稅。我國的養(yǎng)老保險資金籌集主要依靠政府的行政手段，法律強制力不夠。企業(yè)拖欠、拒交和隱瞞職工工資的問題嚴重，而通過開征社會保險稅的方式籌集資金比繳費具有更強的約束機制，也更能體現(xiàn)出養(yǎng)老保險資金籌集的嚴肅性和強制性。其次，變賣部分國有資產充實養(yǎng)老保險基金。第三，開征一些新稅種，如遺產稅、贈與稅、奢侈品的消費稅等，不但可以充實養(yǎng)老保險基金，還可以防止兩級分化、縮小貧富差距，促進社會公平和穩(wěn)定，能夠更好的完成財政的收入分配功能。此外還可以考慮發(fā)行一些長期國債補充養(yǎng)老保險資金的不足。
參考文獻
[1]穆光宗，中國傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的變革和展望，中國人民大學學報200005
[2]葉響群，中國社會養(yǎng)老保障：困境與抉擇，社會科學文獻出版社2004.11
[3]彭曉峰，養(yǎng)老保險改革：現(xiàn)狀、困境與選擇，，2006.11
