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「關(guān)鍵詞財政預(yù)算制度分權(quán)預(yù)算外資金「正文
預(yù)算外資金，顧名思義，就是在國家和政府財政預(yù)算之外而存在的收支計劃資金，它是相對于預(yù)算內(nèi)資金而存在的。比較精確的定義，是指地方財政部門和由預(yù)算撥款的行政事業(yè)單位根據(jù)國家法律、行政法規(guī)和財政規(guī)章制度規(guī)定，自行提取，自行收取，自行安排使用的不納入國家預(yù)算的一種財政性資金.
在西方財政民主發(fā)達的國家，預(yù)算外資金是一個不可被理解的概念，因為政府的所有收入和支出都是完全被納入規(guī)范的政府預(yù)算的，在國家的財政預(yù)算計劃之外，是不可能存在其他收支計劃的.而在中國，人們形象地將那些數(shù)目龐大的預(yù)算外資金稱為“小金庫”，并且很多地方行預(yù)算外資金的存在，是在一定程度上得到了中央政府的默許的。
預(yù)算外資金相對于預(yù)算內(nèi)資金的最大特點就是其來源的廣泛性與任意性。與正式列入國家財政預(yù)算制度的資金不同，預(yù)算外資金的來源十分廣泛，比較常見的有以政府及其各級機關(guān)的名義征收的各種費用，例如目前大量存在的以針對為城市外來人員辦理城鎮(zhèn)戶口而征收的戶口費。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個城鎮(zhèn)戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮(zhèn)戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包.大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對我國預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
預(yù)算外資金的另一個重要特點是其在監(jiān)管中的困難。由于預(yù)算外資金不像預(yù)算內(nèi)資金那樣規(guī)范，因而是游離于現(xiàn)有的財政監(jiān)管制度的控制之外的。這樣就給審計機關(guān)的審計和管理帶來了很大的困難。在中國大量存在的小金庫現(xiàn)象之所以屢禁不止，在其資金管理監(jiān)督中的困難是一個重要原因。注意到這一現(xiàn)象，自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務(wù)院又著重開展了對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億元.即使是這樣，中國預(yù)算外資金的現(xiàn)實狀況也還未真正露出水面，審計機關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關(guān)是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監(jiān)管。
預(yù)算外資金的存在，也對中國的預(yù)算管理制度造成了巨大的影響。中國的預(yù)算管理制度主要是建立在對預(yù)算之內(nèi)的資金進行的管理，而對于預(yù)算外資金，由于它的不固定性和不規(guī)范性，在現(xiàn)有的審計制度不能有效覆蓋的情況下，往往使對其的管理鞭長莫及。由于缺乏有效的制約和管理機制，在資金運用過程中，很容易導(dǎo)致地方政府大量違規(guī)行為的產(chǎn)生，這也對政府的信譽也造成了負面影響。在近幾年中的上訪問題中，有大量是關(guān)于因征地、攤派費用等與政府的預(yù)算外資金有關(guān)的矛盾。以近年以來的熱點問題之一，三農(nóng)問題為例，對三農(nóng)問題的解決，重中之重就是對農(nóng)村稅費改革的推廣，而“費改稅”的內(nèi)涵就是將游離于政府財政預(yù)算之外的農(nóng)村各種費用通過法定的形式加以固定化，即納入國家和地方政府的正規(guī)預(yù)算制度之內(nèi)中去，這不失為解決預(yù)算外資金管理的一種有效途徑。
但中央也不是沒有注意到預(yù)算外資金存在諸多管理中的問題，對于預(yù)算外資金的管理，早在1986年國務(wù)院就下發(fā)了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，又于1996年7月頒布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》系統(tǒng)地規(guī)定了預(yù)算外資金管理的規(guī)則，標志著我國對預(yù)算外資金管理進入了規(guī)范化的階段。在《決定》以及其配套規(guī)定中，主要確立了以下規(guī)則，即對預(yù)算外資金范圍重新界定；將部分預(yù)算外資金納入財政預(yù)算管理；嚴格控制行政事業(yè)收費和政府性基金規(guī)模；建立預(yù)算外資金收支預(yù)決算制度；嚴格規(guī)定預(yù)算外資金的適用范圍.這些規(guī)定都對中國預(yù)算外資金的管理和運用起到了重要的作用，促使中國預(yù)算外資金朝著規(guī)范化的方向邁進。
雖然以上規(guī)定對預(yù)算外資金的管理和運行起到了一定的約束作用，但仍然不能從根本上解決這個問題。預(yù)算外資金的問題是不能僅僅從技術(shù)層面上就能夠得到解決的。因為預(yù)算外資金產(chǎn)生的根本性原因還在于地方與中央在財政權(quán)力方面的分權(quán)不足。由于中國的特殊國情，自古以來就有注重中央權(quán)威的傳統(tǒng)，在財政權(quán)力上更是如此，這就造成了中央權(quán)力的過度膨脹，而使地方的財政需求得不到滿足，出現(xiàn)了巨大的財政
缺口。尤其是自從1994年稅制改革以來，中央政府的財政權(quán)力得到了加強，中央政府在與地方分享的稅種中處于優(yōu)勢地位，拿走了大部分財政收入，因此地方政府在無法依靠稅收收入解決財政豁口的情況下，為了滿足其基本需要，采取了大量不合規(guī)定的做法，例如大量建立地方性國有企業(yè)，對中央與地方共享稅中減免征收，在企業(yè)所得稅方面給予地方企業(yè)優(yōu)厚的待遇，采取大量激勵減讓措施，或者通過地方投辦地方信托公司的方式來擴大財源，或者通過出售城市戶口、國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)等大量違法違規(guī)操作行為來獲得收入。這成為大量的亂攤派、亂集資、亂收費現(xiàn)象出現(xiàn)的誘因，對地方政府的公信力和威望產(chǎn)生了不良的影響.雖然這些并不完全是稅制改革后才出現(xiàn)的，但究其根本原因，仍然是由于中央財政權(quán)力的過分膨脹而導(dǎo)致的地方財政支出不足而導(dǎo)致的矛盾。
正因為地方的財政權(quán)力過小，中央政府在一定程度上也就默許了地方政府的征收一部分預(yù)算外資金的權(quán)力，以補貼其財政開支，同時這樣也減輕了中央財政補貼地方財政的壓力。同時對于預(yù)算外資金的管理，中央政府也不可能深究地方政府每一筆收入的來源，因此為地方政府濫收預(yù)算外資金創(chuàng)造了有利的條件，從而成為我國財政法治建設(shè)預(yù)算管理中的一道難題。
因此，我認為，解決預(yù)算外資金的根本途徑，仍然是對中央和地方財政權(quán)力的進一步劃分和界定，給以地方在稅收收入上的更大自和享受受益的權(quán)力，歸根結(jié)底，就是要逐步減少預(yù)算外收入在地方政府財政收支中的比重直到其逐步消失。最有效的方法，就是通過法定形式的稅收來代替非法定特點的預(yù)算外收入，這也是財政法治原則和公開原則在預(yù)算管理制度中的具體體現(xiàn)。中央政府通過明確的稅收方式，可以透明地了解到地方的財政收支情況，做到心中有數(shù)，從而可以視地方政府的財政狀況予以區(qū)別對待，采取不同的方式對其給以支持，以促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。對此采取的最基本的措施，仍然是在稅收權(quán)力上給予地方以優(yōu)惠，在中央與地方共享稅種種給地方以更大的優(yōu)惠。除此之外，對預(yù)算外資金的監(jiān)管可以采取的具體措施還可以有：嚴格賬戶資金管理機制；完善行政性收費票據(jù)管理，從源頭上控制預(yù)算外資金；完善公務(wù)員收入申報制度，防止灰色收入和黑色收入；收支兩條線，建立規(guī)范的內(nèi)部財政管理體制，防止內(nèi)部資金運作；規(guī)范政府行為，防止過多介入企業(yè)的信托、金融等投資領(lǐng)域。但是，以上措施的采取，仍然需要地方政府嚴格樹立依法行政的觀念，增強廉潔自律意識，取消違規(guī)操作和內(nèi)部資金截留，從而建立一個通暢的資金運行機制。
「參考資料
黃佩華：《中國地方財政問題研究》中國檢察出版社，1999年出版。
劉劍文主編：《財稅法學》高等教育出版社，2004年出版。
劉劍文主編：《財稅從》法律出版社，2004年。
一、預(yù)算外資金管理缺位的具體表現(xiàn)
（一）預(yù)算外資金收支管理粗放，部門利益格局尚未完全打破。根據(jù)《預(yù)算外資金管理實施辦法》，各預(yù)算單位應(yīng)按照規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃，財政部門按照經(jīng)費定額和開支標準對該計劃進行審批后，匯總編制年度總計劃。但實際的執(zhí)行情況是，有些單位沒有收支計劃，財政部門也很難形成規(guī)范的匯總預(yù)算，只是粗略地按基數(shù)加增長的辦法編制并下達預(yù)算外資金收支計劃。收入時，有的單位只是將專戶資金一繳了之，而沒有具體的資金項目名稱，造成收入來源不清；支出時，由于沒有明確的定額標準，資金使用“以收定支”。預(yù)算外資金管理粗放，使用款單位擠占挪用資金有了可乘之機。
（二）納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金仍作為預(yù)算外資金管理，使政府宏觀調(diào)控能力減弱。我國由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，一些欠發(fā)達省份長期處于財政困難狀況，嚴重制約著經(jīng)濟和社會的發(fā)展。從財政的資金管理看，一方面，預(yù)算內(nèi)資金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些應(yīng)納入預(yù)算管理的資金游離于財政預(yù)算管理之外。究其原因：一是收費單位原為自收自支的事業(yè)單位，一旦將其收入納入預(yù)算管理，就要理順各方面的關(guān)系，這不僅要加大各部門的管理成本，而且會突破各自的管理范圍；二是有些行政事業(yè)單位的收費收入不能抵頂其正常支出，有些單位甚至還有巨額貸款，改變財政管理方式，就要增加財政負擔加；三是執(zhí)收單位作為征收主體在認識上存在偏差，擔心納入預(yù)算管理后其經(jīng)費沒有保障，還有一些單位錯誤地認為預(yù)算外資金“誰收誰用”，不愿意把專戶資金納入預(yù)算管理。
（三）監(jiān)督機制不健全，約束軟化，財政監(jiān)督流于形式。目前，預(yù)算外資金的管理監(jiān)督普遍存在重收入輕支出現(xiàn)象，一味強調(diào)納入財政專戶資金的管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財政部門撥付資金時，根據(jù)用款單位上報的用款計劃進行了核定，但財政資金劃出后，用款單位如何使用資金卻不能掌握。同時，由于收費經(jīng)費化，使部門間存在分配不公、苦樂不均現(xiàn)象。從更深層次看，它還造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。
（四）資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學，導(dǎo)致部分資金逃避財政監(jiān)督，形成體外循環(huán)。盡管近幾年來各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的征管體制，但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴密、不科學，也容易形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺的行政事業(yè)性收費屬于省、地（州、市）、縣（市、區(qū)）三級預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級財政預(yù)算管理，但具體的征管模式卻是：由地縣基層單位負責收繳資金，由省級部門歸集資金、報批手續(xù)，待審批后，再由省級部門按比例逐級返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但按級次入庫的資金由于征繳過程涉及多個環(huán)節(jié)，又沒有采取一定的監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當?shù)貒鴰欤植患{入專戶儲存的體外循環(huán)資金。（五）相關(guān)政策和配套措施缺位，影響了國家財經(jīng)法規(guī)的貫徹落實?！额A(yù)算外資金管理實施辦法》規(guī)定，行政主管機構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中一部分管理費。但該辦法對管理費的收取方式、標準、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體的規(guī)定，致使一些單位超標準收費、使用不合法票據(jù)以及白條收費，進而逃避專戶管理、違規(guī)投資，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時有發(fā)生。此外，一些取消的收費項目，但由于沒有及時理順和解決相關(guān)單位的經(jīng)費，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負擔的政策無法落到實處。
二、加強與完善預(yù)算外資金管理的措施
第一，深化“收支兩條線”改革，積極推進綜合財政預(yù)算。建立公共財政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財政體制改革的一項重要內(nèi)容。因此，首先要將明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計劃，并將其納入單位的財務(wù)收支計劃和財政綜合預(yù)算；預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財政統(tǒng)籌安排，逐步改變按收入比例提取經(jīng)費的做法，比照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費支出，實行“預(yù)算制”，進而促進執(zhí)收執(zhí)罰部門依法行政。同時，各級財政部門要改變重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的理財觀念，充分認識宏觀調(diào)控和財政監(jiān)管的重要性，克服本位主義和小團體意識，切實加強綜合財政預(yù)算編制，提高財政資金的管理能力。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問題；對策
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和財稅機制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較之于以往有了較大的增長，預(yù)算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經(jīng)濟發(fā)展注入了活力,促進了各項事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來,導(dǎo)致了經(jīng)濟秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。
1當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問題
1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機制
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發(fā)展到部門內(nèi)部競相收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理乏力。①對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費。②收費票據(jù)使用不規(guī)范。③收費票據(jù)管理流于形式，收費票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過程中違紀違規(guī)現(xiàn)象嚴重。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現(xiàn)象嚴重地擾亂了財經(jīng)秩序，違犯了財政法規(guī)制度。
1.2政出多門,條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行預(yù)算外資金專戶存儲時,各站所不積極配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理受阻,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財政專戶管理的作法,嚴重削弱了財政管理的職能。
1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費項目，擴大收費范圍，提高收費標準，利用職權(quán)強行提供服務(wù)，強買強賣，把權(quán)力商品化，憑借壟斷地位，經(jīng)營業(yè)務(wù)中搞亂收費、亂提價，從中牟利，部門職能交叉，重復(fù)收費。這不僅加重了企業(yè)和群眾負擔，擾亂了經(jīng)濟秩序，而且也損害了黨和國家的利益，敗壞了黨風和社會風氣，引起了廣大人民群眾的強烈不滿，影響了社會穩(wěn)定和改革發(fā)展的順利進行。
1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財務(wù);有的財務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強;一些財務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補貼、福利、獎金的情況屢屢可見;很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不使用省財政廳統(tǒng)一印制的專用票據(jù),隨意使用白條和自制收據(jù),有的站所雖然使用財政收費票據(jù),但根本不到財政所核銷。由于財務(wù)人員的素質(zhì)低下、責任心不強,加之單位財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金是財政性資金的認識不清,仍然將這部分資金作為部門單位的自有資金來看待,他們往往受部門利益的驅(qū)動,認為如果將預(yù)算外資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶儲存會觸及到分管領(lǐng)導(dǎo)的利益,分管財經(jīng)的自就小了,不能隨便支配資金,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動性,態(tài)度不積極,也給這項工作的開展帶來了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見不鮮。
2加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金管理的建議
2.1做好宣傳工作，形成加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財政部門來說，存在一個轉(zhuǎn)變理順觀念，樹立大財政、大分配思想的問題;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、各單位來說，其部門利益受到觸及，需要一個理解和適應(yīng)的過程。所有這些都需要通過廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學習、轉(zhuǎn)變理財觀念外，還要把綜合財政預(yù)算改革作為緩解當前財政困難的一項重點工作，親自抓這項工作，使各方面都認識到加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，推行綜合財政，不僅是個經(jīng)濟問題、財政問題，更重要的是它還是保持社會穩(wěn)定，促進改革發(fā)展的政治問題。通過統(tǒng)一思想，提高認識，形成改革大局，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2強化基礎(chǔ)工作,建立健全各項規(guī)章制度
在當前形勢下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財政部門必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進行立案造冊,同時要掌握各單位的收費項目、收費標準及收費范圍,做到底數(shù)清楚。同時,財政部門要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的管理制度和管理辦法。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金會計制度及決算編報制度,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)收單位中建立目標責任制,層層落實責任,對執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無成效的領(lǐng)導(dǎo)或個人,要追究其責任。
2.3加強隊伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)高低是做好財務(wù)管理的關(guān)鍵。要抓好財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),開展旨在增強業(yè)務(wù)素質(zhì)的學習,不斷提高財會人員解決實際問題的能力，結(jié)合財政工作的實際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔自律教育,使他們牢固樹立為人民服務(wù)的思想,增強廉潔自律的自覺性和主動性,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、遵紀守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督
確保規(guī)范化、科學化、法制化管理要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督是一個十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對預(yù)算外資金管理進行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅持統(tǒng)一收費立項管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財務(wù)管理、統(tǒng)一財政專戶管理,理順收、管、用運行渠道,真正達到規(guī)范化、科學化、法制化的管理標準,使預(yù)算外資金在地方各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
2.5完善縣鄉(xiāng)財政體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責提供必要的財力保障
分稅制財政體制實施以后，中央集中了一部分財力，地方各級集中財力的現(xiàn)象也較為普遍。從整體上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還比較困難，如果再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財力，勢必加劇其困難，不僅使其基本的政府職能難以履行，也使得預(yù)算外資金管理改革難以深入下去。特別是在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理以后，完善縣鄉(xiāng)財政體制就顯得格外重要。為此，要本著“簡政放權(quán)”和“富縣先富鄉(xiāng)”的原則，進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制，取消一些對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實際的硬性政策規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主理財創(chuàng)造寬松環(huán)境。同時，把適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)別不同情況，最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理改革提供財力保障。
參考文獻
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問題；對策
中圖分類號：F239.0文獻標識碼：A文章編號：16723198（2007）11018502
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和財稅機制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較之于以往有了較大的增長，預(yù)算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經(jīng)濟發(fā)展注入了活力,促進了各項事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來,導(dǎo)致了經(jīng)濟秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。
1當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問題
1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機制
（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。從整體上講鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金還沒有納入有序管理的軌道。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發(fā)展到部門內(nèi)部競相收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理乏力。①對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費。②收費票據(jù)使用不規(guī)范。③收費票據(jù)管理流于形式，收費票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴密。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金在使用過程中違紀違規(guī)現(xiàn)象嚴重。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現(xiàn)象嚴重地擾亂了財經(jīng)秩序，違犯了財政法規(guī)制度。
1.2政出多門,條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行預(yù)算外資金專戶存儲時,各站所不積極配合,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的管理受阻,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。從目前的情況看,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著將所收取的統(tǒng)籌資金不上交財政專戶管理的作法,嚴重削弱了財政管理的職能。
1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費項目，擴大收費范圍，提高收費標準，利用職權(quán)強行提供服務(wù)，強買強賣，把權(quán)力商品化，憑借壟斷地位，經(jīng)營業(yè)務(wù)中搞亂收費、亂提價，從中牟利，部門職能交叉，重復(fù)收費。這不僅加重了企業(yè)和群眾負擔，擾亂了經(jīng)濟秩序，而且也損害了黨和國家的利益，敗壞了黨風和社會風氣，引起了廣大人民群眾的強烈不滿，影響了社會穩(wěn)定和改革發(fā)展的順利進行。
1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財務(wù);有的財務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強;一些財務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補貼、福利、獎金的情況屢屢可見;很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不使用省財政廳統(tǒng)一印制的專用票據(jù),隨意使用白條和自制收據(jù),有的站所雖然使用財政收費票據(jù),但根本不到財政所核銷。由于財務(wù)人員的素質(zhì)低下、責任心不強,加之單位財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金是財政性資金的認識不清,仍然將這部分資金作為部門單位的自有資金來看待,他們往往受部門利益的驅(qū)動,認為如果將預(yù)算外資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶儲存會觸及到分管領(lǐng)導(dǎo)的利益,分管財經(jīng)的自就小了,不能隨便支配資金,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動性,態(tài)度不積極,也給這項工作的開展帶來了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見不鮮。
2加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金管理的建議
2.1做好宣傳工作，形成加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財政部門來說，存在一個轉(zhuǎn)變理順觀念，樹立大財政、大分配思想的問題;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、各單位來說，其部門利益受到觸及，需要一個理解和適應(yīng)的過程。所有這些都需要通過廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學習、轉(zhuǎn)變理財觀念外，還要把綜合財政預(yù)算改革作為緩解當前財政困難的一項重點工作，親自抓這項工作，使各方面都認識到加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理，推行綜合財政，不僅是個經(jīng)濟問題、財政問題，更重要的是它還是保持社會穩(wěn)定，促進改革發(fā)展的政治問題。通過統(tǒng)一思想，提高認識，形成改革大局，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2強化基礎(chǔ)工作,建立健全各項規(guī)章制度
在當前形勢下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財政部門必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進行立案造冊,同時要掌握各單位的收費項目、收費標準及收費范圍,做到底數(shù)清楚。同時,財政部門要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的管理制度和管理辦法。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金會計制度及決算編報制度,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)收單位中建立目標責任制,層層落實責任,對執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無成效的領(lǐng)導(dǎo)或個人,要追究其責任。
2.3加強隊伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)高低是做好財務(wù)管理的關(guān)鍵。要抓好財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),開展旨在增強業(yè)務(wù)素質(zhì)的學習,不斷提高財會人員解決實際問題的能力，結(jié)合財政工作的實際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔自律教育,使他們牢固樹立為人民服務(wù)的思想,增強廉潔自律的自覺性和主動性,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、遵紀守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督
確保規(guī)范化、科學化、法制化管理要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督是一個十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對預(yù)算外資金管理進行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅持統(tǒng)一收費立項管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財務(wù)管理、統(tǒng)一財政專戶管理,理順收、管、用運行渠道,真正達到規(guī)范化、科學化、法制化的管理標準,使預(yù)算外資金在地方各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
2.5完善縣鄉(xiāng)財政體制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責提供必要的財力保障
分稅制財政體制實施以后，中央集中了一部分財力，地方各級集中財力的現(xiàn)象也較為普遍。從整體上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還比較困難，如果再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中財力，勢必加劇其困難，不僅使其基本的政府職能難以履行，也使得預(yù)算外資金管理改革難以深入下去。特別是在將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理以后，完善縣鄉(xiāng)財政體制就顯得格外重要。為此，要本著“簡政放權(quán)”和“富縣先富鄉(xiāng)”的原則，進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制，取消一些對鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實際的硬性政策規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主理財創(chuàng)造寬松環(huán)境。同時，把適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的收支下劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)別不同情況，最大限度地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，為深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理改革提供財力保障。
參考文獻
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算；預(yù)算外資金；問題；對策
前言：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建立和財稅機制的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力較之于以往有了較大的增長，預(yù)算外資金也在不斷增長之中，這一方面給經(jīng)濟發(fā)展注入了活力,促進了各項事業(yè)的發(fā)展,另一方面由于管理上的滯后,預(yù)算外收支活動中存在的問題也日益暴露出來,導(dǎo)致了經(jīng)濟秩序的混亂,使預(yù)算外資金成為違法亂紀、滋生腐敗的溫床。
1.當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金的管理之中面臨的主要問題
1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收支管理缺乏約束監(jiān)督機制
1.1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收入管理權(quán)分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)手中及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能部門的現(xiàn)狀沒有多大改觀。部門分散管理和缺乏有效的約束機制，助長了部門利益，帶來了收取上的隨意性，從部門變相收費發(fā)展到部門內(nèi)部競相收費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理乏力。①對鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金收費票據(jù)管理的重要性認識不足。部分收費單位認為，只要能夠收到預(yù)算外資金，用什么樣的收費票據(jù)都可以，有的甚至出據(jù)白條收費。②收費票據(jù)使用不規(guī)范。③收費票據(jù)管理流于形式，收費票據(jù)在登記、發(fā)放、管理上不甚嚴密。
1.1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金支出管理失控。分散在各部門管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金使用上存在隨意性、無序性和分散性，大量被挪用于消費性支出，這種現(xiàn)象嚴重地擾亂了財經(jīng)秩序，違犯了財政法規(guī)制度。
1.2 政出多門,條塊分割,管理權(quán)限分散
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行預(yù)算外資金專戶存儲時,各站所不積極配合,監(jiān)督乏力,大量預(yù)算外資金仍然由主管部門掌握,造成一些站所的預(yù)算外收入無法按規(guī)定納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)管,出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象,嚴重削弱了財政管理的職能。
1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理弱化，助長了腐敗現(xiàn)象
現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理政策，刺激了單位局部利益欲念日益膨脹。在不規(guī)范的管理狀態(tài)下，各種違法違紀現(xiàn)象不斷發(fā)生。主要表現(xiàn)在:超越權(quán)限，擅自審批或自立收費項目，提高收費標準，利用職權(quán)強行提供服務(wù)，強買強賣，把權(quán)力商品化。
1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制
部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差有的甚至不懂財務(wù);有的財務(wù)管理人員受領(lǐng)導(dǎo)支配,不按財經(jīng)法規(guī)辦事,規(guī)范性不強;一些財務(wù)人員利用預(yù)算外資金亂發(fā)補貼、福利、獎金的情況屢屢可見。由于財務(wù)人員的素質(zhì)低下、責任心不強,加之單位財務(wù)管理混亂,缺乏自我約束機制,致使這部分預(yù)算外資金游離于財政監(jiān)督管理之外,造成預(yù)算外資金的體外循環(huán)。
1.5 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金管理工作缺乏重視,態(tài)度不積極
由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算外資金是財政性資金的認識不清,仍然將這部分資金作為部門單位的自有資金來看待,因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的工作中缺乏主動性,態(tài)度不積極,也給這項工作的開展帶來了阻力和難度。由此一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)坐收坐支、挪用預(yù)算外資金收入,逃避財政監(jiān)管的現(xiàn)象屢見不鮮。
2.加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算外資金管理的建議
2.1 做好宣傳工作，形成加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理的大氣候
建立規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體制，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和財政部門來說，存在一個轉(zhuǎn)變理順觀念，樹立大財政、大分配思想的問題;對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門、各單位來說，其部門利益受到觸及，需要一個理解和適應(yīng)的過程。所有這些都需要通過廣泛的宣傳才能奏效。為了使政策宣傳有實效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)除了學習、轉(zhuǎn)變理財觀念外，還要把綜合財政預(yù)算改革作為緩解當前財政困難的一項重點工作，親自抓這項工作，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
2.2 強化基礎(chǔ)工作,建立健全各項規(guī)章制度
在當前形勢下要建立規(guī)范合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理體系,財政部門必須結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際情況,深入到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中去,在摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金底數(shù)的基礎(chǔ)上進行立案造冊,掌握各單位的收費項目、收費標準及收費范圍,做到底數(shù)清楚。同時，財政部門要狠抓制度建設(shè),依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,著手制定和完善適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際情況的管理制度和管理辦法。對執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政專戶中態(tài)度不積極,措施不得力,工作無成效的領(lǐng)導(dǎo)或個人,要追究其責任。
2.3 加強隊伍建設(shè),不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)
要完成好新形勢下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作,需要一批業(yè)務(wù)精、政治合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍。要抓好財會人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn),不斷提高財會人員解決實際問題的能力，結(jié)合財政工作的實際,抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔自律教育,從而建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強、遵紀守法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍,以適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外資金管理工作的需要。
2.4 建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督
要使預(yù)算外資金管理規(guī)范化、科學化、法制化,建立健全約束、監(jiān)督機制,強化監(jiān)督是一個十分重要的環(huán)節(jié)。建立監(jiān)督檢查、監(jiān)督審核制度,根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》和《安徽省預(yù)算外資金管理的決定》的有關(guān)規(guī)定,對預(yù)算外資金管理進行經(jīng)常性檢查,發(fā)現(xiàn)問題及時糾正或處罰。使預(yù)算外資金管理堅持統(tǒng)一收費立項管理、統(tǒng)一票據(jù)管理、統(tǒng)一財務(wù)管理、統(tǒng)一財政專戶管理,理順收、管、用運行渠道,真正達到規(guī)范化、科學化、法制化的管理標準,使預(yù)算外資金在地方各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮效益。
論文摘要:我國的預(yù)算外資金是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算內(nèi)管理的各種財政性資金。近年來，伴隨著預(yù)算外資金的迅速增長，預(yù)算外資金與我國的財政體制改革的矛盾日益明顯，預(yù)算外資金管理體制中存在的問題也日益突出，為逐步過渡到比較完善的財政預(yù)算體制，加強預(yù)算外資金管理，建立適合我國國情的預(yù)算外資金管理體制顯得尤為重要。
1 預(yù)算外資金的作用
預(yù)算外資金從根源上講它是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下變通做法的畸形產(chǎn)物。其設(shè)置的目的主要是為了在高度集中的體制下給地方部門和企事業(yè)單位一定的財務(wù)自主權(quán)，以調(diào)動其理財?shù)姆e極性。近年來，伴隨著預(yù)算外資金的迅速增長，預(yù)算外資金這一游離于我國預(yù)算之外的資金，與我國的財政體制改革存在著諸多矛盾，有悖于建立完善的公共財政體制。
1.1 預(yù)算外資金的積極作用
1.1.1 調(diào)動事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性
預(yù)算外資金的性質(zhì)和特點，決定了這部分財政資金是由各事業(yè)單位自收自支，以收抵支的。它與國家預(yù)算那種“一經(jīng)核定、不得隨意變更”的特點不同，地方、部門、單位有較大的機動性，可以激動靈活地滿足各種需要，并且這部分資金集中的多少和分配使用的效益如何，直接同本單位的切身利益相聯(lián)系，因此有利于調(diào)動他們增收節(jié)支的積極性和提高資金使用效果的責任心，也保證了事業(yè)單位必要的財權(quán)和財力。
1.1.2 各種事業(yè)發(fā)展的重要資金來源
一些零散的專項事業(yè)放在預(yù)算外由各地方、各部門和各單位自行管理，各項收入有指定用途，實行?？顚Ｓ?，這樣一來可以保證各種專項事業(yè)的發(fā)展有可靠的資金保證，從實踐上看，這部分資金對搞活地方經(jīng)濟，促進生產(chǎn)發(fā)展，改善生產(chǎn)環(huán)境等等，起著積極的作用。
1.1.3 彌補預(yù)算內(nèi)資金不足
多年來，由于我國社會主義革命和建設(shè)的任務(wù)很重，各種支出需要項目繁多，規(guī)模浩大，使得國家預(yù)算負擔很重，資金的需要與可能之間的矛盾很大。設(shè)置預(yù)算外資金，把一些零散的、專項的事業(yè)收支放在預(yù)算外，由地方、部門、單位去管理，使他們有一部分可支配的財力，能夠因地、因事制宜靈活解決一些國家預(yù)算照顧不到而又必不可少、急需發(fā)展的事業(yè)。同時，也有利于減輕國家預(yù)算的收支矛盾，使國家預(yù)算資金能夠集中用于建設(shè)和事業(yè)的發(fā)展，解決全局性的需要。因此，預(yù)算外資金彌補了國家預(yù)算資金的不足，已成為國家預(yù)算的重要輔助力量。
1.2 預(yù)算外資金的消極作用
1.2.1 預(yù)算外資金的分散性與國家預(yù)算的完整性相悖
國家預(yù)算的完整性是政府理財?shù)囊粭l基本原則。它要求在編制政府預(yù)算時，預(yù)算指標的設(shè)計和預(yù)算口徑的選擇必須體現(xiàn)完整性，將政府集中的分配活動和資金運行全面納入預(yù)算管理的范圍，避免政府集中財政性資金在預(yù)算外循環(huán)，擾亂正常的預(yù)算秩序。健全的市場首先要有健全的政府，一個有效的政府的首要經(jīng)濟手段是其預(yù)算。強大的政府能夠確保宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，并為市場可能提供不了的一系列基本服務(wù)提供資金。將預(yù)算外資金納入預(yù)算統(tǒng)一管理已經(jīng)是很迫切的現(xiàn)實需要。
1.2.2 預(yù)算外資金的膨脹與集中財力能力相悖
充分發(fā)揮市場機制的作用和加強宏觀調(diào)控能力，都是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求。為了加強和改善宏觀調(diào)控，政府要有必要的集中財力和相應(yīng)的手段。企業(yè)利益相關(guān)的預(yù)算外資金不斷膨脹，財經(jīng)法紀松弛，財源流失嚴重，致使財政收入特別是中央財政收入減少，這要在推進改革和配套改革中解決。中央財政捉襟見肘，是造成國家財政宏觀調(diào)控功力不足的重要原因。
2 當前行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理體制存在的問題
2.1 預(yù)算外收入征管缺乏有效措施
目前預(yù)算外收入基本上是部門報多少，財政就批復(fù)多少。這是因為預(yù)算外收入由單位收取，然后上繳財政專戶，上繳多少只能靠單位的自覺性，財政缺乏有效的收入監(jiān)管辦法。雖然已經(jīng)出臺的有關(guān)預(yù)算外資金管理制度對加強預(yù)算外資金管理提出了嚴格的要求，但瞞報、少報預(yù)算外收入，截留、挪用、坐收坐支預(yù)算外資金的現(xiàn)象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段，財政部門很難準確核定部門單位預(yù)算外收入。
2.2 預(yù)算外資金使用缺乏監(jiān)管
由于對預(yù)算外資金缺乏有效的管理和引導(dǎo)，形成預(yù)算外資金掌管的分散性和自收自支的特點，在這樣的條件下，預(yù)算外資金的亂收必然形成預(yù)算外資金的濫支。預(yù)算外資金的亂收濫支是財政資金的漏出，擾亂了社會資金的正常流向，造成“正常的生產(chǎn)建設(shè)常常資金不到位，不正常的投資、消費卻財力充足”的現(xiàn)象。預(yù)算外資金的泛濫一方面影響了社會資金，特別是財政資金的整體效益，另一方面其自身的使用效益也極低。
2.3 組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查不利
規(guī)范預(yù)算外資金是對部門單位既得利益的威脅，必然會遇到來自各方面的阻力。由于人們對預(yù)算外資金的規(guī)范管理認識上有偏差，加上管理法規(guī)缺乏剛性，致使管理關(guān)系不規(guī)范。此外由于各種監(jiān)督檢查力度不夠，違紀處罰不到位等問題的存在，導(dǎo)致有些部門單位存在僥幸、鉆漏洞的心理，出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。
2.4 管理法規(guī)不健全
規(guī)范預(yù)算外資金管理必須建立完備的制約機制，做到有法可依。但是，目前的預(yù)算外資金管理卻沒能真正打破部門一體化的管理模式，有的部門和單位仍集收費政策制定權(quán)、征收權(quán)、使用權(quán)于一身。實行的財政專戶管理流于形式，進入專戶的資金仍歸部門所有，財政專戶只發(fā)揮了往返劃轉(zhuǎn)資金的作用。同時，現(xiàn)行的管理法規(guī)是些地方性規(guī)定，對預(yù)算外資金的性質(zhì)、范圍、用途、違紀的界限和處罰沒有明確的法律規(guī)定，剛性不強，財政管理難以到位。
3 加強行政事業(yè)單位預(yù)算外資金管理的措施
3.1 建立預(yù)算外資金的立項審批體制
預(yù)算外資金的立項審批體制改革是一個漸進的過程。要力求積極穩(wěn)妥，循序漸進，在實踐中分兩步走:第一步為規(guī)范管理階段;第二步為費改稅階段，將可以費改稅的項目全部稅法征收，只保留一小部分必要的預(yù)算外資金，這也是預(yù)算外資金改革的最終目標。目前，必須以市場經(jīng)濟體制下政府事權(quán)范圍為標準，重新界定預(yù)算外資金范圍和管理辦法。首先，要下決心治理整頓現(xiàn)有收費。對那些不符合國家收費管理規(guī)定，由地方或部門越權(quán)設(shè)立的收費項目;對屬于政府一般性管理職能、依靠收費養(yǎng)人的項目以及地方不同部門間重復(fù)設(shè)置的項目等，都應(yīng)結(jié)合機構(gòu)改革和部門職能轉(zhuǎn)變分別予以取消。對一些必要的收費，也要在認真清理的基礎(chǔ)上根據(jù)補償成本的要求降低收費標準。其次，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展，一些原來由政府機關(guān)負責管理的事務(wù)逐步轉(zhuǎn)由中介服務(wù)組織承擔，相關(guān)的事業(yè)性收費應(yīng)隨著機構(gòu)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變剔除行政事業(yè)收費序列，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，并照章納稅。
3.2 建立預(yù)算外資金的財政專戶管理體制
預(yù)算外資金財政專戶是財政部門在銀行設(shè)立的，類似于預(yù)算內(nèi)資金國庫的預(yù)算外資金專門賬戶，用于對預(yù)算外資金收支進行統(tǒng)一核算和集中管理。財政專戶分為中央財政專戶和地方財政專戶，分別辦理中央和地方預(yù)算外資金的收繳與撥付。部門和單位的預(yù)算外收入必須上繳同級財政專戶，支出由同級財政按預(yù)算外資金收支計劃和單位財務(wù)計劃統(tǒng)籌安排，從財政專戶中撥付，實行收支兩條線管理。各事業(yè)單位只能在一家銀行設(shè)立預(yù)算外資金支出賬戶。支出賬戶只能發(fā)生預(yù)算外資金支出款項，由財政部門按照預(yù)算外資金支出計劃，從財政專戶撥入支出賬戶，由部門和單位按規(guī)定用途使用。對預(yù)算外資金匯繳專戶實行零余額管理。預(yù)算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業(yè)務(wù)，由財政部門按規(guī)定程序委托銀行辦理。每日由銀行通過資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預(yù)算外資金財政匯繳專戶的資金，全部劃轉(zhuǎn)到預(yù)算外資金財政專戶，實行零余額管理。
3.3 建立穩(wěn)定的預(yù)算外資金運行機制
預(yù)算外資金的收支與預(yù)算內(nèi)的資金收支，既有相一致之處，又有很大區(qū)別。相同之處都是財政性資金。而根本區(qū)別在于，對于一個單位來說，預(yù)算外資金的收與支是有聯(lián)系的，單位在將預(yù)算外資金繳入財政專戶的同時，也關(guān)心著本單位支多少，怎么支。而預(yù)算內(nèi)資金的收與支，對一個單位來說是木掛鉤的。這就決定了預(yù)算外資金收入機制的建立要與支出機制的建立相聯(lián)系，并且，這種機制要做到既給動力、又加壓力，既有激勵、又有約束的作用。在收入方面，保護合法收費，制止亂收費。對合法收費應(yīng)明確收入任務(wù)，制定科學有效的激勵機制，既防止亂收費又保證應(yīng)收盡收，防止出現(xiàn)原來預(yù)算外資金所有權(quán)、使用權(quán)在單位，單位收多少就能用多少，積極性比較高，現(xiàn)在所有權(quán)收回了，單位應(yīng)收多少收多少，有效制止亂開減免口子的現(xiàn)象。在支出方面應(yīng)體現(xiàn)收定支，核定支出基數(shù)，并借鑒預(yù)算內(nèi)一些有效的辦法來建立一整套的開支標準、考核依據(jù)及管理制度，形成規(guī)范合理的約束機制。
3.4 建立有效的預(yù)算外資金監(jiān)督機制
預(yù)算外資金的管理，如果沒有組織比較嚴密、管理方式比較科學并且有相當權(quán)威的監(jiān)督機制，其自發(fā)盲目的一面將難以控制，在新的管理體制運作、并處于不斷完善的過程中，這種監(jiān)督顯得尤為重要。當前，預(yù)算外資金管理暴露出的一些問題，重要原因之一就是監(jiān)督機制不健全，監(jiān)督職能弱化。因此，要實現(xiàn)預(yù)算外資金的規(guī)范化管理，就必須強化監(jiān)督，通過健全財經(jīng)法規(guī)，形成體系，加大執(zhí)法力度等，健全預(yù)算外資金的監(jiān)督機制。健全的預(yù)算外資金的監(jiān)督機制，必須有“兩大功能”并包括“三個層次”。兩大功能是:一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，促進工作改進的功能。由于預(yù)算外資金點多、面廣、情況復(fù)雜，因此，總會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。通過監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)問題，并且迅速予以改進，從而促進管理工作的不斷完善。二是自我約束的功能。一個完備的監(jiān)督機制，還必須具有自我約束的功能。預(yù)算外資金管理體制建立后，財政部門既是管理部門又是監(jiān)督部門，權(quán)力增大了，責任也加大了，自我約束顯得尤為重要，否則，僅靠外在制約而不注重自我約束，是很容易出問題的，這一點，要予以充分認識。
參考文獻
[1]叢樹海.中國預(yù)算體制重構(gòu)監(jiān)督[M].上海:上海財經(jīng)大學出版社，2000.
1 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算體系現(xiàn)狀國務(wù)院《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》中規(guī)定：“預(yù)算外資金，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的末納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金”。
多年來，預(yù)算外資金宏觀失控和急劇膨脹，存在著諸多嚴重問題，已不僅是一個純粹的經(jīng)濟問題，同時也是一個嚴重的社會問題。建立健全預(yù)算外資金管理的法律、法規(guī)體系，規(guī)范管理，使其更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求，是近幾年財政經(jīng)濟領(lǐng)域中探討、研究的熱點問題，也是當前財政體制改革的一項重要內(nèi)容。
自從1985年起，全國開展了“財政物價大檢查”行動，并從1989年起，國務(wù)院又著重開展了對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位的“小金庫”進行查處，對各級行政機關(guān)、企事業(yè)單位侵占、截留的資金狀況進行了清理，這項檢查一直持續(xù)到1997年，共查出違紀資金2044億元，上繳1331億，.即使是這樣，中國預(yù)算外資金的現(xiàn)實狀況也還未真正露出水面，審計機關(guān)所能查出的也僅僅是反映在各單位賬面上的資金情況，而預(yù)算外資金更廣泛地是落入個人的手中，或者以各種福利、獎勵的名義進行了分流，因此審計機關(guān)是無法對這些進行詳細地審查的，也就不可能對之進行有效的監(jiān)管。
2 行政事業(yè)單位預(yù)算外資金核算遇到的問題 1.越權(quán)建立的各種收費，基金項目政府收費，基金審批權(quán)限等有關(guān)規(guī)定在執(zhí)行中存在著各種人為性偏差。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，1996年全國政府性收費基金80%是越權(quán)設(shè)立的。一些地方和部門，從本地區(qū)、本部門利益出發(fā)，往往繞過中央審批基金的監(jiān)督管理，以“費、資金、附加費”名義開征基金項目；更有甚者，違反國家規(guī)定，擅自設(shè)立收費基金項目，巧立名目亂收費，隨意攤派亂集資。據(jù)2001年全國治亂減負工作會議的資料，1997年7月至2000年12月底，全國共取消針對企業(yè)的不合理收費44602項，涉及金額1679.8億元。
2.不斷增加的預(yù)算外資金，影響稅收收入，削弱國家宏觀調(diào)控能力。由于政府收費、基金部門和單位多從自身利益出發(fā)，憑借管理權(quán)和行政手段直接收取，企業(yè)和居民個人往往是要先繳費后繳稅，而逐年大量膨脹的政府收費、基金必然導(dǎo)致稅基被侵蝕，稅收收入相對減少，各種收費、基金擠占財政收入。以山東曲阜為例，其在一年之內(nèi)就辦理了3000個城鎮(zhèn)戶口，共計收入9000萬，貴州安順則辦理500個城鎮(zhèn)戶口，得150萬。截止到1994年初，全國城市大約一共出售了300萬個城鎮(zhèn)戶口，總收入達到250億元，這并不是一個小數(shù)字。而對這筆錢，幾乎分文沒有上繳國庫，全部落入了地方財政的腰包 .大量的不規(guī)范的預(yù)算外資金的存在，對我國預(yù)算制度的法治建設(shè)產(chǎn)生了巨大的阻礙。
