時(shí)間：2023-03-17 18:07:47
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根據(jù)對上述學(xué)說的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，他們大多是從保證保險(xiǎn)的表象進(jìn)行分析論證，對比保證保險(xiǎn)與保證制度或保險(xiǎn)制度的相似性或相異性，從而給出保證保險(xiǎn)的定性。我們知道，在界定一項(xiàng)制度的法律屬性時(shí)，應(yīng)當(dāng)從其制度本質(zhì)入手，而不能僅僅停留在表象的分析，表象的外在性、繁雜性、多變性很容易使我們的陷入無休止的爭論之中。在制度個(gè)性中，保證保險(xiǎn)最特有的個(gè)性當(dāng)屬其有效解決信用風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，這一機(jī)制來源于保險(xiǎn)制度。信用風(fēng)險(xiǎn)是在信貸消費(fèi)中普遍存在的，存在大量同質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生不具有必然性，而且不履行義務(wù)造成風(fēng)險(xiǎn)損失也是可測定的，這些都表明此類風(fēng)險(xiǎn)是一種可保風(fēng)險(xiǎn)，即可以運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制進(jìn)行匯集和分散來解決的風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)公司制定經(jīng)營策略吸引有該類風(fēng)險(xiǎn)的潛在投保人投保，雙方簽訂保證保險(xiǎn)合同，依據(jù)商業(yè)經(jīng)營原則，收取保險(xiǎn)費(fèi)建立保險(xiǎn)基金，按照合同約定的責(zé)任范圍給予受損失的被保險(xiǎn)人以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)基金積聚的根本目的即補(bǔ)償損失。這樣的運(yùn)行機(jī)制，使得所有投保人基于保險(xiǎn)基金形成了互濟(jì)共助的關(guān)系，把風(fēng)險(xiǎn)分散給所有投保人，使風(fēng)險(xiǎn)在所有投保人之間分?jǐn)偅尡緫?yīng)由少數(shù)人承受的風(fēng)險(xiǎn)變成多數(shù)人來承擔(dān)，從而有效地解決了消費(fèi)信貸中的信用風(fēng)險(xiǎn)。
為了更好地理解保證保險(xiǎn)的法律性質(zhì)，我們還要回答以下兩個(gè)問題：問題一：保證保險(xiǎn)中保險(xiǎn)人所收取的保費(fèi)并非依據(jù)保險(xiǎn)中大數(shù)法則、概率計(jì)算確定的，而僅僅是一種手續(xù)費(fèi)。筆者認(rèn)為，保險(xiǎn)公司作為營利性的市場主體，其承保信用風(fēng)險(xiǎn)這一將來可能需要賠付的業(yè)務(wù)，其必然要經(jīng)過精密計(jì)算以及調(diào)查、評估投保人的信用狀況等，以確保該項(xiàng)業(yè)務(wù)的盈利。若保費(fèi)僅為手續(xù)費(fèi)，那么費(fèi)用的高低如何確定，依據(jù)是什么？若保費(fèi)僅為手續(xù)費(fèi)，不需要保險(xiǎn)公司特有的計(jì)算，那么任何其他實(shí)力雄厚的市場主體便亦可以經(jīng)營此項(xiàng)簡單的業(yè)務(wù)，這與現(xiàn)實(shí)相矛盾。問題二：保證保險(xiǎn)中保險(xiǎn)人在承擔(dān)責(zé)任后有權(quán)向投保人追償，這與保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)制不符。筆者認(rèn)為，首先，其忽視了保險(xiǎn)制度中代位求償權(quán)的存在。在責(zé)任保險(xiǎn)中，責(zé)任人造成保險(xiǎn)事故發(fā)生的，保險(xiǎn)人在承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任后有權(quán)向責(zé)任人追償。保證保險(xiǎn)中正是由于投保人沒能及時(shí)履行約定義務(wù)，才使保險(xiǎn)事故發(fā)生，投保人即為保險(xiǎn)事故的責(zé)任人。同時(shí)，由于在保證保險(xiǎn)中保險(xiǎn)事故的發(fā)生與投保人存在如此緊密聯(lián)系，雖然我國《保險(xiǎn)法》明確規(guī)定，由于投保人故意造成保險(xiǎn)事故的，保險(xiǎn)人有權(quán)解除合同，不承擔(dān)賠償。但是在無法確定主觀故意等特殊情況下，實(shí)行對投保人的追償更有利于防范投保人的道德風(fēng)險(xiǎn)。其次，保證保險(xiǎn)的代位追償有利于維護(hù)社會公共利益，若責(zé)任人因被保險(xiǎn)人享有保險(xiǎn)賠償而不承擔(dān)賠償責(zé)任，實(shí)際上使得責(zé)任人通過保險(xiǎn)合同獲益，這不符合公平原則。另外，在某些情況下，若保險(xiǎn)人沒有代位求償權(quán)，則債權(quán)人在獲得保險(xiǎn)人的賠償后，仍然有可能再次向投保人主張債權(quán)，使其獲得雙重利益，這與保險(xiǎn)的填補(bǔ)損害原則不符，為防止這種沖突，由保險(xiǎn)人向投保人追償正當(dāng)合理。根據(jù)上述分析，保證保險(xiǎn)的主要制度個(gè)性在于其運(yùn)用保險(xiǎn)的運(yùn)作機(jī)制來集中并分散信用風(fēng)險(xiǎn)，使其區(qū)別于其他解決此類信用風(fēng)險(xiǎn)的制度。而由于保證保險(xiǎn)的這一制度個(gè)性源自于保險(xiǎn)制度，或者說是依托保險(xiǎn)制度的先天優(yōu)勢建立的，同時(shí)也同保險(xiǎn)制度集中、分散風(fēng)險(xiǎn)的制度核心追求相一致，所以其應(yīng)當(dāng)歸屬在保險(xiǎn)制度項(xiàng)下。由此，保證保險(xiǎn)的法律定性應(yīng)當(dāng)為保險(xiǎn)。
二、保證保險(xiǎn)的法律適用
（一）保證保險(xiǎn)法律適用現(xiàn)狀基于多年來保證保險(xiǎn)在我國發(fā)展的這一嚴(yán)峻現(xiàn)狀，使得關(guān)于保證保險(xiǎn)存在諸多亟待解決的問題，具體如下：第一，不存在一個(gè)具有普遍說服力的的理論觀點(diǎn)，致使理論界對該問題不存在統(tǒng)一的認(rèn)識，理論的滯后影響到保證保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步應(yīng)用和發(fā)展。這一問題是保證保險(xiǎn)在實(shí)踐運(yùn)用中出現(xiàn)問題的根本原因所在。第二，立法缺位。盡管保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在我國興起已有一段時(shí)間，但我國現(xiàn)行法律對該項(xiàng)業(yè)務(wù)的法律規(guī)范屈指可數(shù)。我國對2002年的《保險(xiǎn)法》進(jìn)行了一次修訂，但修訂后的《保險(xiǎn)法》并沒有涉及到保證保險(xiǎn)，隨后在2005年修訂的《保險(xiǎn)公司管理規(guī)定》中僅僅是提到保證保險(xiǎn)這一名詞，接下來2009年修訂的《保險(xiǎn)法》也未對提到的保證保險(xiǎn)的概念和具體內(nèi)容以及法律適用進(jìn)行明確規(guī)定。這種立法現(xiàn)狀是造成保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在實(shí)際開展的過程中無法可依以及在司法實(shí)踐中裁判不一的直接原因。第三，現(xiàn)行銀保合作關(guān)系存在障礙。銀行和保險(xiǎn)公司作為市場經(jīng)濟(jì)中重要的兩類重要的兩類金融機(jī)構(gòu)，他們在保證保險(xiǎn)法律關(guān)系中處于至關(guān)重要的地位。但是，在進(jìn)行保證保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)踐中，二者存在一定矛盾沖突，或者至少說是存在不合作的現(xiàn)象。比如由于保證保險(xiǎn)合同使銀行錯(cuò)誤的認(rèn)識到有保險(xiǎn)公司為其債權(quán)實(shí)現(xiàn)提供最后保障。所以其在借貸活動中放松了對借貸人的審查，間接地增加了保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)。而保險(xiǎn)公司為搶奪市場，放寬對客戶的要求，最終導(dǎo)致保險(xiǎn)事故經(jīng)常發(fā)生，不利于保證保險(xiǎn)這一制度的健康發(fā)展。
工傷保險(xiǎn)是我國社會保險(xiǎn)的重要組成部分，目的在于保障因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。我國《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定：職工應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，由用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，職工不繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。但在實(shí)踐中有部分用人單位未為勞動者辦理工傷保險(xiǎn)，而且社會各界對工傷保險(xiǎn)理賠程序中工傷認(rèn)定這一環(huán)節(jié)有一定程度上的誤解，造成勞動者工傷保險(xiǎn)權(quán)益得不到全面保護(hù)。
在筆者參與的案件中，勞動者黃某20__年5月在工作中受傷，傷害發(fā)生后歷經(jīng)半年直到同年11月份方才治療終結(jié)。之后勞動者要求用人單位給付工傷保險(xiǎn)待遇，而用人單位卻一直與勞動者協(xié)商而并未告知其前去提出工傷認(rèn)定申請。勞動者于20__年7月提出工傷認(rèn)定申請，但被勞社局以超過提出工傷認(rèn)定申請期限為由不予受理，之后申請勞動爭議仲裁也以同樣理由不予受理。勞動者無奈之下只能至法院，要求用人單位支付其應(yīng)得的工傷保險(xiǎn)待遇，筆者與我所主任羅云飛律師勞動者方。在訴訟中，我們通過與法官及對方當(dāng)時(shí)人、人的溝通，本案最終在二審中調(diào)解結(jié)案，勞動者獲得6萬余元補(bǔ)償。在本案的處理與研究中，筆者認(rèn)為處理工傷保險(xiǎn)案件時(shí)應(yīng)注意以下幾個(gè)問題。
一、工傷認(rèn)定只是從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷保險(xiǎn)待遇的前置程序，并非職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的必要條件
《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條規(guī)定：所在單位應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起30日內(nèi)，向統(tǒng)籌地區(qū)社會保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請。遇有特殊情況，經(jīng)報(bào)社會保險(xiǎn)行政部門同意，申請時(shí)限可以適當(dāng)延長。
用人單位未按前款規(guī)定提出工傷認(rèn)定申請的，工傷職工或者其近親屬、工會組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請。
社會對該條規(guī)定的工傷認(rèn)定有一定程度上的誤解，認(rèn)為勞動者受傷后，只有經(jīng)過社會保險(xiǎn)行政部門做出行政上的工傷認(rèn)定，才屬于工傷，才能享受工傷保險(xiǎn)待遇。筆者認(rèn)為，行政上的工傷認(rèn)定只是從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷保險(xiǎn)待遇的前置程序，勞動者能否享受工傷保險(xiǎn)待遇，由誰支付工傷保險(xiǎn)待遇應(yīng)分別討論：
在用人單位辦理了工傷保險(xiǎn)的情況下，工傷保險(xiǎn)待遇的支付分兩部分：一部分是《社會保險(xiǎn)法》第三十八條規(guī)定的從工傷保險(xiǎn)基金中支付部分；另一部分是《社會保險(xiǎn)法》第三十九條所規(guī)定的由用人單位自己支付部分。工傷保險(xiǎn)待遇由工傷保險(xiǎn)基金支付的部分，屬于行政給付，涉及公共利益，具有社會公益性，為監(jiān)管工傷保險(xiǎn)基金，防止有人惡意騙保，需要社會行政部分進(jìn)行監(jiān)管，因此只有經(jīng)法定的行政程序認(rèn)定為工傷，方可從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷保險(xiǎn)待遇。若用人單位和工傷職工均未在法定時(shí)限內(nèi)申請工傷認(rèn)定，則即使用人單位參加了工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌為該受傷職工繳納了工傷保險(xiǎn)費(fèi)，但由于未經(jīng)法定程序認(rèn)定為工傷，使得本來可從工傷保險(xiǎn)基金中支付該受傷職工工傷保險(xiǎn)待遇的途徑和程序喪失，勞動者損失的工傷保險(xiǎn)待遇是由于用人單位未履行提出工傷認(rèn)定申請義務(wù)而導(dǎo)致的，應(yīng)由用人單位賠付受傷職工不能從工傷保險(xiǎn)基金中獲得的工傷保險(xiǎn)待遇。
而在用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)的情況下，則根本沒有從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷保險(xiǎn)待遇的問題?！豆ｋU(xiǎn)條例》第六十二條第二款規(guī)定：“依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)而未參加工傷保險(xiǎn)的用人單位職工發(fā)生工傷的，由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用?！痹趩挝晃礊槁毠まk理工傷保險(xiǎn)的情況下，則不可能從工傷保險(xiǎn)基金中支付相應(yīng)工傷保險(xiǎn)，而是由用人單位按照條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。該費(fèi)用其本質(zhì)上是由用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)導(dǎo)致勞動者無法獲得的補(bǔ)償，其數(shù)額是勞動者因用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)而損失的工傷保險(xiǎn)待遇。完全是用人單位和工傷職工這一平等主體之間的利益爭議，不涉及公共利益，國家無需介入對其進(jìn)行行政管理。
因此，行政上的工傷認(rèn)定只涉及從工傷保險(xiǎn)基金中支付工傷保險(xiǎn)待遇的情形。對于用人單位未辦理工傷保險(xiǎn)和超過提出工傷認(rèn)定申請期限的情況下，用人單位應(yīng)保障勞動者工傷保險(xiǎn)待遇，按工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用。
二、法院在工傷爭議案件中有權(quán)認(rèn)定工傷
在本案的訴訟過程中，法官對于法院能否認(rèn)定工傷有疑問，認(rèn)為有司法權(quán)僭越行政權(quán)之嫌。筆者認(rèn)為，司法上法院認(rèn)定工傷性質(zhì)上不同于《工傷保險(xiǎn)條例》第十七條所規(guī)定的工傷認(rèn)定，法院有權(quán)認(rèn)定勞動者受傷屬于工傷，判決用人單位向勞動者支付工傷保險(xiǎn)待遇。
國務(wù)院法制辦在其編寫的《工傷保險(xiǎn)條例釋義》一書中明確指出：“職工享受工傷保險(xiǎn)的權(quán)利，不能因?yàn)槁毠€(gè)人過期未申請工傷認(rèn)定而自然被剝奪。職工在申請期限以后才提出申請的，不再適用工傷認(rèn)定的行政程序，而是依法向人民法院提出工傷保險(xiǎn)的訴訟請求，”這絕非一般的學(xué)理解釋，而是立法機(jī)關(guān)法制部門的解釋，反映了《工傷保險(xiǎn)條例》的立法本意。在訴訟過程中，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案情與證據(jù)，依照工傷構(gòu)成要件，判斷勞動者是否構(gòu)成工傷，屬于司法上的事實(shí)判斷。所謂“工傷”，只是對勞動關(guān)系中職工因工受傷這一傷害事故的一種描述，這與雇傭關(guān)系中雇員因執(zhí)行職務(wù)而受傷并無本質(zhì)區(qū)別。人民法院有權(quán)直接認(rèn)定雇員系因執(zhí)行職務(wù)而受傷，為何不能直接認(rèn)定職工受傷屬于“工傷”呢！
在江蘇省高級 人民法院于20__年3月3日印發(fā)的《關(guān)于在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下妥善審理勞動爭議案件的指導(dǎo)意見》中也明確，要妥善處理未經(jīng)工傷認(rèn)定的工傷保險(xiǎn)賠償糾紛，對因用人單位的原因，導(dǎo)致勞動者超過工傷認(rèn)定申請時(shí)效無法認(rèn)定工傷的，勞動者或者其近親屬向人民法院要求用人單位賠償?shù)?，人民法院?yīng)予受理。人民法院經(jīng)審理后，能夠認(rèn)定勞動者符合工傷構(gòu)成要件的，應(yīng)當(dāng)判令用人單位按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)給予賠償。這指導(dǎo)意見也充分說明，法院是能夠認(rèn)定勞動者符合工傷構(gòu)成要件的。
因此，行政上的工傷認(rèn)定是一種行政確認(rèn)行為，而法院認(rèn)定工傷是司法上的事實(shí)判斷，二者性質(zhì)不同，法院有權(quán)認(rèn)定工傷。
三、工傷保險(xiǎn)糾紛中以人身損害賠償有不妥之處
筆者在承辦此案中，搜索到的許多資料都稱，此類工傷保險(xiǎn)待遇糾紛之訴可以以人身損害賠償。筆者認(rèn)為，這樣做有幾點(diǎn)不妥之處
1、兩訴構(gòu)成要件不同。
工傷保險(xiǎn)糾紛之訴的主體是用人單位和勞動者，具有地位的特殊性，而人身損害賠償之訴的主體不具有特殊性。
工傷保險(xiǎn)糾紛之訴的訴訟標(biāo)的是工傷保險(xiǎn)待遇法律關(guān)系，而人身損害賠償之訴的訴訟標(biāo)的是侵權(quán)法律關(guān)系。
工傷保險(xiǎn)糾紛之訴的理由是工作中因公受傷，具有特殊性，而人身損害賠償之訴的理由不具有特殊性。
2、兩者計(jì)算方法不同，以人身損害賠償會導(dǎo)致不公平。
工傷保險(xiǎn)待遇的計(jì)算是以勞動者的工資為標(biāo)準(zhǔn)，再乘以一定月份，與勞動者的勞動能力有關(guān)。而人身損害賠償計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)以城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)或農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)乘以一定年限來計(jì)算傷殘賠償金，不涉及被害人的職業(yè)因素。二者的計(jì)算方法有巨大的差異的原因是人身損害賠償?shù)氖鞘芎φ呷松硭馐艿膿p害，被害人具有一定的共性。而工商保險(xiǎn)是為了保障勞動者的勞動能力，是對勞動能力損失的賠償，因此因勞動者勞動能力而異。如果工商保險(xiǎn)爭議案件以人身損害賠償，則由于人身損害賠償額是定值，對高收入勞動者而言，侵害到勞動者合法權(quán)益，對低收入勞動者而言，則無疑會加重用人單位的責(zé)任，兩者都不能達(dá)到法律所追求的公平。
3、工傷保險(xiǎn)待遇爭議案件以人身損害賠償于法無據(jù)。
我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營主體問題，在很長時(shí)間里都存有爭議，有人認(rèn)為應(yīng)該像美國那樣，政府扶持下的商業(yè)性保險(xiǎn)為主;有人認(rèn)為應(yīng)該像日本、法國那樣，合作保險(xiǎn)組織或者相互保險(xiǎn)組織作為主要的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》確立了以保險(xiǎn)公司為主，互助合作組織為輔的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)性、復(fù)雜性，投保人和保險(xiǎn)標(biāo)的的分散性、廣泛性，決定了并不是所有的主體都可以經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)公司借助其人才的專業(yè)性、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗(yàn)性和組織機(jī)構(gòu)的廣泛性，可以在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中作為主要的經(jīng)營主體。同時(shí)，互助合作保險(xiǎn)組織也具有組織的基層性、信息的對稱性和業(yè)務(wù)的便捷性等特點(diǎn)和優(yōu)勢，與我國目前分散化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局相適應(yīng)。但是互助合作保險(xiǎn)具有規(guī)模小、覆蓋面窄的問題，商業(yè)保險(xiǎn)的“營利性”目標(biāo)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“政策性”屬性可能存在沖突，而且在目前我國尚無有效的再保險(xiǎn)機(jī)制的情況下，高風(fēng)險(xiǎn)性和高賠付率使得保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性和主動性不高。因此，從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)考慮成立政策性的“中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司”。中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是國家政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，由政府出資、直接經(jīng)營，作為我國整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系的核心機(jī)構(gòu)，承擔(dān)主要的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，保證國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策得以貫徹落實(shí)。在組織建制上，應(yīng)由財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、保監(jiān)會等部門共同參與組建，在行政上隸屬于國務(wù)院，在各省可以設(shè)置分公司，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較大的縣可以根據(jù)需要設(shè)立基層業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。立法建議二:在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》中增設(shè)一條“國家鼓勵多元化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體，籌建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，逐步形成政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為核心，商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，互助合作保險(xiǎn)為補(bǔ)充的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體格局?！?/p>
二、政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的定位問題
農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、區(qū)域性和系統(tǒng)性，決定了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的弱可保性，各國政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中都扮演著不可或缺的角色。明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中的定位和職責(zé)，合理界定政府與市場的行為邊界，是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有序發(fā)展的關(guān)鍵要素。首先，立法建議三:修改《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第4條，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)的部門，如財(cái)政部門、林業(yè)部門、民政部門、國土資源部門、稅務(wù)部門等，則應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)工作，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)信息共享機(jī)制。這里需要注意，政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(除了國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)外)主要是政策引導(dǎo)和政策支持，是推進(jìn)而不是管理職責(zé)。其次，政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特征，政府應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。但是，實(shí)際操作中，應(yīng)當(dāng)注意兩個(gè)問題:一是財(cái)政補(bǔ)貼的分擔(dān)主體問題?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第7條，明確財(cái)政部對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的予以保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，但對地方政府的保費(fèi)補(bǔ)貼是“鼓勵”，而根據(jù)2012年1月財(cái)政部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加大支持力度做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼工作的通知》，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼的分擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)是中央、省、地市縣三級政府。這不僅使立法內(nèi)容沖突，而且實(shí)踐中，一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重較高的地區(qū)，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重。因此，立法建議四:修改《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第7條?！稗r(nóng)民或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的屬于財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼范圍的，由財(cái)政部和省級政府按照規(guī)定給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門商國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門和保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定。國家鼓勵地方人民政府采取由地方財(cái)政給予保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等措施，支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)?！蓖瑫r(shí)，應(yīng)當(dāng)通過頒布《實(shí)施細(xì)則》，明確保費(fèi)補(bǔ)貼的具體對象，是補(bǔ)貼投保人還是補(bǔ)貼經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)?明確保費(fèi)補(bǔ)貼的內(nèi)容是基于毛保費(fèi)還是基于純保費(fèi)?經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營費(fèi)用和再保險(xiǎn)費(fèi)用是否在保費(fèi)補(bǔ)貼的范圍之內(nèi)?
三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則問題
我國《農(nóng)業(yè)法》第46條明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行自愿原則，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第3條第二款也規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”的原則。雖然自愿投保符合我國財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的承保能力，但作者認(rèn)為，鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，同時(shí)考慮到我國農(nóng)民文化水平、風(fēng)險(xiǎn)意識和保險(xiǎn)意識普遍較低的狀況，若完全實(shí)行自愿原則，很可能發(fā)生農(nóng)民拒不投?；虿辉竿侗５默F(xiàn)象。立法建議五:可以考慮將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)按照保險(xiǎn)標(biāo)的分為基本險(xiǎn)種和非基本險(xiǎn)種，基本險(xiǎn)種實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，主要針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重較大、關(guān)系國計(jì)民生的種植業(yè)?；倦U(xiǎn)種的強(qiáng)制保險(xiǎn)可以保障農(nóng)民最基本的經(jīng)濟(jì)收益，維護(hù)主要農(nóng)產(chǎn)品的穩(wěn)定和安全問題。而對于非基本險(xiǎn)種，如養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)等，可以實(shí)行自愿保險(xiǎn)。并采取適當(dāng)?shù)拇胧缂哟笮麄?、提高保費(fèi)補(bǔ)貼、信貸投放與參加保險(xiǎn)與否掛鉤等，增強(qiáng)農(nóng)民投保積極性。自愿投保與強(qiáng)制投保相結(jié)合的原則，既考慮到了我國財(cái)政和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的可承受能力，也考慮到了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障的范圍和有效性。
四、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的特殊性問題
《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》在“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同”一章，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行了區(qū)分:1．考慮到農(nóng)戶分散性、單個(gè)農(nóng)戶投保成本較高的實(shí)際情況，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第10條對投保人的參保形式進(jìn)行了靈活規(guī)定，除了可以自行投保，還可以由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、村民委員會等單位組織農(nóng)民投保。對集體參保的，對其參保程序和理賠環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，強(qiáng)化信息公開的要求。2．農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的特殊性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有政策性的特征，因此，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第11條至第15條規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同的特殊性，更強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的義務(wù)和投保人的權(quán)利。第11條規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同當(dāng)事人在合同有效期內(nèi)，不得因保險(xiǎn)標(biāo)的危險(xiǎn)程度的變化而增加、減少保險(xiǎn)費(fèi)或者解除保險(xiǎn)合同;第12條規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事故發(fā)生后，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的及時(shí)勘察、及時(shí)定損義務(wù)，為了簡化理賠程序，允許保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和投保人約定定損方式，包括抽樣定損和其他方式;第13條明確除保險(xiǎn)合同另有約定外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得主張對受損的保險(xiǎn)標(biāo)的剩余價(jià)值的權(quán)利;第14條和第15條規(guī)定了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的如約及時(shí)賠償義務(wù)和如約足額賠償義務(wù)。通過權(quán)利義務(wù)的傾斜配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性。
五、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營管理制度的特殊性
《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第三章“經(jīng)營規(guī)則”，第17條至第24條規(guī)定了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的特殊經(jīng)營規(guī)則。主要包括:第17條經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場準(zhǔn)入制度，明確經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資質(zhì)需要經(jīng)過國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和條件認(rèn)定;第18條規(guī)定了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)營規(guī)則以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分開管理、單獨(dú)核算的基本原則;第19條規(guī)定了對保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擬定的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率的規(guī)范以及保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的審批或備案管理機(jī)制;第20條規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的準(zhǔn)備金評估、償付能力報(bào)告編制、相關(guān)的財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算，應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的規(guī)定或相關(guān)部門制定的具體規(guī)則;第21條賦予保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托基層機(jī)構(gòu)協(xié)助辦理農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的權(quán)利以及委托規(guī)范;第22條規(guī)定了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)妥善保存農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)查勘定損原始資料的義務(wù)和禁止性規(guī)定;第23條規(guī)定了保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼取得和使用的相應(yīng)規(guī)范;第24條規(guī)定了對被保險(xiǎn)人保險(xiǎn)金的保護(hù)。立法建議六:應(yīng)當(dāng)對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管管理制度予以立法規(guī)范，具體規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，比如審查經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入，保險(xiǎn)政策的制定和執(zhí)行，審查農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，監(jiān)督農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動，籌集、管理和使用巨災(zāi)準(zhǔn)備基金等，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)督管理活動有法可依。
六、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任制度的特殊性
《社會保險(xiǎn)法》第1條規(guī)定了立法目的，按法條敘述順序分解來說：一是規(guī)范社會保險(xiǎn)關(guān)系；二是維護(hù)公民參加社會保險(xiǎn)和享受社會保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益；三是使公民共享發(fā)展成果；四是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定?！渡鐣ｋU(xiǎn)法》是權(quán)利保障法，公民個(gè)人是具體的保障對象即最終的權(quán)利主體，因此，無論是從法理、邏輯關(guān)系、因果關(guān)系，還是從社會現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要看，第二點(diǎn)理所當(dāng)然是核心目的。立法目的是一部法律（乃至一國法律體系）的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，表征該法的價(jià)值取向。與立法目的相對應(yīng)，就是手段或方法了。手段為目的服務(wù)，目的與手段應(yīng)當(dāng)相適應(yīng)。在法律領(lǐng)域，立法目的是“良法”與“惡法”標(biāo)志。凡保護(hù)民眾，有利于社會進(jìn)步的法是“良法”；反之是“惡法”。當(dāng)然事物并不完全是由極端對立的兩方構(gòu)成的，其中或有“中間地帶”。在“良法”與“惡法”之間，還存在著雖然“目的”良好但效果不佳，或“目的”雖不“惡”但也未必“良”的法，權(quán)且稱之為“欠佳之法”或“待完善之法”。法治是“良法”之治。《社會保險(xiǎn)法》的目的無疑是良好的、進(jìn)步的，但它的效果并不佳，因此，還不能稱之為“良法”，可稱之為“待完善之法”。所謂“不佳”及“待完善”，表現(xiàn)為該法的一些重要條款沒有切實(shí)體現(xiàn)目的，又突出地表現(xiàn)在有關(guān)職工社會保險(xiǎn)方面。因此“完善”的關(guān)鍵，是解決好職工社會保險(xiǎn)制度方面的問題，從而使該法成為“良法”。
二、現(xiàn)行職工社會保險(xiǎn)制度存在的主要問題
（一）對職工的參保登記、繳費(fèi)權(quán)保護(hù)不力
《社會保險(xiǎn)法》所規(guī)定的維護(hù)參保人利益是從“維護(hù)公民參加社會保險(xiǎn)”開始的，即參保本身就是公民的權(quán)利。參保是公民個(gè)人參保，首先需登記，繼而繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)入個(gè)人賬戶。但該法似乎并未將“個(gè)人參保”作為首要環(huán)節(jié)，而是側(cè)重于用人單位繳納保險(xiǎn)費(fèi)。如第57條、58條規(guī)定了用人單位申請單位社保登記和為職工進(jìn)行社保登記的事項(xiàng)，但對于用人單位不為職工登記的處理，只是“按照該單位上月繳費(fèi)額的110%確定應(yīng)當(dāng)繳納數(shù)額”，然后“由社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)按照規(guī)定結(jié)算”，至于職工是否獲得登記和繳費(fèi)，未作相應(yīng)規(guī)定。登記、如實(shí)繳費(fèi)的事項(xiàng)不落實(shí)，職工的社保權(quán)利無從談起。
（二）重要事項(xiàng)的管理機(jī)構(gòu)未確定或不統(tǒng)一
對保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)未作明確規(guī)定。現(xiàn)在仍是根據(jù)1999年國務(wù)院頒布的《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》，由省級政府規(guī)定由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收或社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收。目前“征收”主要發(fā)生在職工參保方面，職工參保從登記到繳費(fèi)（征收）、核實(shí)繳費(fèi)、強(qiáng)制繳費(fèi)等經(jīng)常性管理本應(yīng)聯(lián)系在一起，依現(xiàn)行法，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)常性的管理，但征收事項(xiàng)卻不一定由它負(fù)責(zé)，假定是由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，勢必發(fā)生征收業(yè)務(wù)在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)關(guān)之間翻來轉(zhuǎn)去的情況，造成在管理上的嚴(yán)重脫節(jié)，不利于職工參保權(quán)的保護(hù)。處理社保違法的機(jī)構(gòu)未確定或未統(tǒng)一。《社會保險(xiǎn)法》中有幾處提到“由有關(guān)行政部門”對社保違法行為進(jìn)行處罰或采取強(qiáng)制措施，但未規(guī)定具體部門。
（三）處理違法的程序繁雜
按照《社會保險(xiǎn)法》，處理社會保險(xiǎn)投訴、舉報(bào)、違法事項(xiàng)的國家機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）主要是人社部門、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（或加上稅務(wù)機(jī)關(guān)），這些機(jī)構(gòu)本是同一系統(tǒng)，在同一統(tǒng)籌區(qū)互為上下級，但在處理事項(xiàng)的范圍上，兩機(jī)構(gòu)的職能在性質(zhì)上重疊，在程序上彎來轉(zhuǎn)去，處理周期長。職工參保是基于勞動關(guān)系，由于勞資雙方均可以單方解除勞動關(guān)系，勞動關(guān)系具有易變性，待投訴處理完畢少說也要半年以上，此時(shí)勞動者很難留在原單位。
（四）參保權(quán)法律救濟(jì)規(guī)定混亂
《社會保險(xiǎn)法》第61條規(guī)定：個(gè)人認(rèn)為社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)侵害其社會保險(xiǎn)權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。第83條規(guī)定：個(gè)人與所在用人單位發(fā)生社會保險(xiǎn)爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提訟。用人單位侵害個(gè)人社會保險(xiǎn)權(quán)益的，個(gè)人也可以要求社會保險(xiǎn)行政部門或者社會保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)依法處理。這些法律救濟(jì)的規(guī)定，看似考慮得很全面，卻很難有效執(zhí)行。個(gè)人社保權(quán)是一個(gè)有機(jī)的整體，卻人為制造了救濟(jì)上的分割：登記、核定、支付保險(xiǎn)待遇的救濟(jì)對著經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，征收救濟(jì)對著征收機(jī)構(gòu)即經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或稅務(wù)機(jī)關(guān)，對征收處理不服的對著那個(gè)未明確的“有關(guān)行政部門”，并加上“用人單位侵害個(gè)人社會保險(xiǎn)權(quán)益的，個(gè)人也可以要求人社部門處理”，如對處理（包括不作為）不服，依法可以申請復(fù)議或，而這些機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)都由他們的本級政府或上級機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，這樣一來，復(fù)議機(jī)關(guān)大概有十個(gè)之多。
（五）與勞動仲裁的關(guān)系糾纏不清
根據(jù)《社會保險(xiǎn)法》，職工不能自行參保，即不能自行申請登記也不能自行繳費(fèi)，而是由用人單位申請登記，保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位代扣代繳?？梢?，職工參保的前提是該職工與一個(gè)用人單位存在著勞動關(guān)系并且該單位承認(rèn)這一關(guān)系。社保關(guān)系與勞動關(guān)系是聯(lián)系在一起的；如發(fā)生爭議，這兩項(xiàng)爭議也聯(lián)系在一起。這就產(chǎn)生了兩種不同的法律關(guān)系混合在一起，在司法程序上牽扯不清的問題：社保關(guān)系是行政法律關(guān)系，而勞動關(guān)系卻不是。依現(xiàn)行法，發(fā)生社保爭議按行政復(fù)議、行政訴訟程序處理；發(fā)生勞動爭議按申請仲裁、民事訴訟程序處理。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，社保爭議屬于勞動爭議仲裁的受案范圍。如果發(fā)生勞動爭議，實(shí)際上也一定包含有社保爭議的內(nèi)容，這時(shí)的社保爭議須以勞動爭議的處理為前提，具有附帶性，仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)一并裁決；對勞動關(guān)系爭議裁決不服，可向法院；但對社保爭議裁決不服是否可向法院？理論和實(shí)踐上都存在著很大爭議。依現(xiàn)行法，在一個(gè)按民事訴訟法審理的勞動關(guān)系爭議案件中夾雜著一個(gè)本屬于行政法律關(guān)系的社保爭議，對社保爭議一并審理確實(shí)于法無據(jù)。問題還不僅如此———如果職工一方僅提出社保爭議（包括投訴），可以要求人社部門或者保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)處理。但此時(shí)如果用人單位提出存在勞動爭議，則人社部門和征收機(jī)構(gòu)則無權(quán)處理，而應(yīng)由仲裁機(jī)構(gòu)處理。如此，案件就回到前述的申請勞動（含社保）仲裁—仲裁—不服仲裁—一審判決—不服一審判決上訴—二審裁判的漫漫程序，期間或最終，社保爭議部分又因“社保爭議”不屬法院受理民事案件的受理范圍而無果，還得回到行政程序，但行政程序又因無權(quán)處理勞動爭議而把案件推給勞動仲裁。
三、改革完善職工社會保險(xiǎn)法律制度的思路和建議
（一）以保障參保人利益為根本目的，對相關(guān)條款作調(diào)整、明確
主要是明確職工是社會保險(xiǎn)行政法律關(guān)系的相對人，職工自與用人單位發(fā)生勞動關(guān)系之日起，即與行政機(jī)關(guān)成立了社會保險(xiǎn)行政法律關(guān)系。社保法律關(guān)系的制度設(shè)計(jì)和實(shí)際處理，應(yīng)完全遵循行政法律關(guān)系的原則和重要規(guī)則，明確規(guī)定在社保關(guān)系存續(xù)期間，職工享有申請登記、繳費(fèi)、知情、投訴、享受待遇等權(quán)利。一是明確規(guī)定在用人單位不為職工申請辦理社保登記的情況下，職工有權(quán)自己到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請登記，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)查實(shí)勞動關(guān)系存在后予以登記，并通知用人單位履行繳納義務(wù)；逾期未履行的，由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處以罰款；收到罰款決定后仍不履行的，按月處罰款，直至繳交。用人單位不服以上處理的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。二是明確規(guī)定職工有權(quán)要求經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對用人單位不履行義務(wù)，侵犯自己社保權(quán)利的行為進(jìn)行查處，而不必經(jīng)勞動仲裁裁決。處罰方式為警告或罰款，收到罰款決定后仍不履行義務(wù)的，按月處罰款；仍不履行的，強(qiáng)制執(zhí)行；用人單位不服以上處理的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。三是明確將職工的社保登記、繳費(fèi)、知情、投訴、享受待遇等權(quán)利均納入社保行政法律關(guān)系保護(hù)范圍。個(gè)人對于行政機(jī)關(guān)對這些權(quán)利有侵犯或怠于保護(hù)的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。
（二）調(diào)整、明確社保行政管理權(quán)的劃分，改變“龍多不治水”的狀況
一是明確征繳機(jī)構(gòu)一律由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)。社保登記、繳費(fèi)、支付保險(xiǎn)待遇屬同一事項(xiàng)的不同環(huán)節(jié)，由不同的機(jī)構(gòu)管理，實(shí)際上是制造矛盾，橫生枝節(jié)，既不利于政府自己的管理，也不利于行政相對人行使權(quán)利，還嚴(yán)重影響有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人監(jiān)督。二是將人社部門對社會保險(xiǎn)事項(xiàng)的直接管理權(quán)原則上一并交給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，包括調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制措施實(shí)施權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的力量。人社部門作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的上級機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)制定規(guī)章、政策，指導(dǎo)、監(jiān)督，如處理行政復(fù)議、受理、查處對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其人員的投訴、舉報(bào)等。三是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直接對本級政府負(fù)責(zé)，有權(quán)協(xié)調(diào)衛(wèi)生、民政、財(cái)政、工商等行政管理部門所涉及的社會保險(xiǎn)事項(xiàng)。
（三）協(xié)調(diào)社保管理與勞動監(jiān)察的關(guān)系
將勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能中的社保監(jiān)察事項(xiàng)交由社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)行使，勞動監(jiān)察的職能應(yīng)重新定位。主要理由是該兩機(jī)構(gòu)的該項(xiàng)職能重疊且勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)對社保事項(xiàng)的監(jiān)管實(shí)際上是不到位的。
（四）對勞動仲裁制度進(jìn)行修改，協(xié)調(diào)社會保險(xiǎn)管理與勞動仲裁的關(guān)系
船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有其存在的必要性。其一，建立船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)有利于進(jìn)一步保護(hù)我國海洋環(huán)境，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。其二，一旦發(fā)生船舶油污事故，便會帶來了巨額的索賠，在我國船舶技術(shù)水平較低，老齡船所占比例較高且船舶企業(yè)規(guī)模較小的環(huán)境下，大多數(shù)船舶所有人都無法獨(dú)立承擔(dān)如此巨大的索賠。船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)可以在這種情況下充分賠償受害人。其三，船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)也可以緩解承運(yùn)人的資金壓力，避免船公司在巨額賠償款下遭遇破產(chǎn)的威脅，從而促進(jìn)航運(yùn)事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。此外，船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)提高了船公司的營運(yùn)成本，市場準(zhǔn)入條件也隨之提高，以此迫使那些無足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力的船舶運(yùn)營公司和航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)較大的老齡船退出船舶市場。
二、我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)立法現(xiàn)狀
既然是強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，就需要有相關(guān)的法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定為其依據(jù)，建立一個(gè)完善的法律體系。我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)立法主要包括國際公約和國內(nèi)立法兩大部分。我國已經(jīng)加入的國際公約有《1992年責(zé)任公約》和《2001年燃油公約》。國內(nèi)立法包括《民法通則》、《海商法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及《海事訴訟法》等，這幾部法律主要是對于船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行了原則性的規(guī)定，且相關(guān)規(guī)定分布較為零散，不成系統(tǒng)。為了進(jìn)一步詳細(xì)地規(guī)范我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，國務(wù)院及交通部于2010年先后頒布了《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(下文簡稱《管理?xiàng)l例》）以及《中華人民共和國船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》（下文簡稱《實(shí)施辦法》）?！豆芾?xiàng)l例》首次以行政法規(guī)的形式就我國船舶油污損害強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)和損害賠償基金予以了明確的規(guī)定，該條例第53條第1款規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門的規(guī)定，投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。但是1000總噸以下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶除外?！薄秾?shí)施辦法》也就強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度予以了更為具體的規(guī)定。
該辦法第二條規(guī)定：“在中華人民共和國管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶和1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶，其所有人應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定投保船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)務(wù)擔(dān)保。”《實(shí)施辦法》就船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)的投保范圍及額度、承保的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的條件、保險(xiǎn)證書以及法律責(zé)任等方面均給予了相應(yīng)規(guī)定，是目前實(shí)施我國船舶油污損害賠償強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的一個(gè)較為具體的法律依據(jù)。此外，這兩部行政法規(guī)從立法角度進(jìn)一步完善了我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。其一，船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的適用范圍得以擴(kuò)大。根據(jù)《1992年責(zé)任公約》和《2001年燃油公約》之規(guī)定，船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)適用范圍僅包含2000總噸以上載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶所造成的油類損害以及1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)船舶所造成的燃油損害。但依據(jù)《管理?xiàng)l例》以及《實(shí)施辦法》之規(guī)定，載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶以及1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶均需投保（1000總噸以下載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶除外）。即我國國內(nèi)法將強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的適用范圍擴(kuò)大至2000總噸以下載運(yùn)持久性油類物質(zhì)的船舶投保持久性油類損害、2000總噸以下載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶投保非持久性油類損害以及1000總噸以上2000總噸以下載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶投保燃油損害。其二，船舶油污損害民事責(zé)任保險(xiǎn)額度得以進(jìn)一步規(guī)范。我國船舶油污損害民事責(zé)任限額制度的主要依據(jù)是《1992年責(zé)任公約》、《2001年燃油公約》以及《關(guān)于不滿300總噸船舶及沿海運(yùn)輸、沿海作業(yè)船舶海事賠償限額的決定》等，但這些規(guī)定分布分散，因而在時(shí)間適用上較為混亂。對此，《實(shí)施辦法》依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定對不同船舶的油污損害民事責(zé)任限額加以梳理：（1）載運(yùn)持久性油類物質(zhì)的船舶，其責(zé)任限額應(yīng)適用《1992年責(zé)任公約》之規(guī)定；（2）載運(yùn)非持久性油類物質(zhì)的船舶以及1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶和300總噸以上的船舶其額度應(yīng)適用《海商法》關(guān)于非人身傷亡的賠償限額規(guī)定；不滿300總噸的和從事我國港口之間貨物運(yùn)輸或沿海作業(yè)的船舶，應(yīng)依照《海商法》關(guān)于非人身傷亡賠償限額的50%計(jì)算。這樣方便了相關(guān)規(guī)定在實(shí)踐中的運(yùn)用。
三、我國船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)立法存在的問題及其完善建議
（一）負(fù)有投保義務(wù)的責(zé)任方定義過于狹隘
《實(shí)施辦法》中規(guī)定，負(fù)有投保義務(wù)的責(zé)任方是船舶所有人，但是此處的船舶所有人是否可以廣義地理解為既包括船舶的登記所有人亦包括船舶的經(jīng)營人？依據(jù)《海商法》第7條的規(guī)定：“船舶所有權(quán)，是指船舶所有人依法對其船舶享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！贝颂幩腥耸桥c船舶所有權(quán)一起定義的，據(jù)此我們可以理解為這里的船舶所有人應(yīng)當(dāng)狹義地理解為船舶登記所有人而不包括經(jīng)營人。即我國國內(nèi)立法中僅僅將投保船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的投保義務(wù)方狹隘的限定為船舶的登記所有人并不包括船舶經(jīng)營人。但是，船舶的經(jīng)營人對燃油具有實(shí)際的控制能力，其應(yīng)當(dāng)對于燃油負(fù)有一定的照料義務(wù)。此外，盡管相對于船舶的登記所有人而言，船舶經(jīng)營人并不是固定不變的，但是在一次運(yùn)輸中也絕不會出現(xiàn)多次更換船舶經(jīng)營人的情況，所以讓船舶經(jīng)營人承擔(dān)投保義務(wù)未嘗不可，具有必要性及可行性。對于在立法中將負(fù)有投保義務(wù)的責(zé)任方定義得過于狹隘這一點(diǎn)，筆者認(rèn)為可以參照國外某些國家的相關(guān)立法情況以及國際公約中的相關(guān)規(guī)定予以改善。美國的1990OPA（美國1990年油污染法案）就規(guī)定船舶經(jīng)營人在某些（例如發(fā)生燃油事故）的情形下責(zé)令其與船舶所有人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，視其為污染責(zé)任人。再或者可以參照國際公約的做法，對燃油損害事故的責(zé)任人分不同船舶不同情況予以特定的規(guī)定。
（二）責(zé)任限額過低，有損于受害人利益
我國船舶油污損害民事責(zé)任限額制度主要建立在《1992年責(zé)任公約》、《2001年燃油公約》以及《關(guān)于不滿300總噸船舶及沿海運(yùn)輸、沿海作業(yè)船舶海事賠償限額的決定》基礎(chǔ)之上，2010年實(shí)施的《實(shí)施辦法》也僅是將分散于以上國際公約和國內(nèi)規(guī)章中的內(nèi)容加以系統(tǒng)梳理，換言之，本質(zhì)上還是適用了十幾年前的責(zé)任限額制度，這過于保守。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的當(dāng)下適用過低的責(zé)任限額是極其不利公平而充分地保護(hù)受害人利益的。對于責(zé)任限額過低這一問題，筆者認(rèn)為最直接的改善方案是出臺相應(yīng)司法解釋直接提高責(zé)任限額。此外，還可以通過擴(kuò)大船東不得享受責(zé)任限制的情形來達(dá)到保護(hù)受害人利益的目的。美國1990OPA就采取了此種做法。美國的有些州甚至規(guī)定船方不得享有責(zé)任限制。
（三）對于1000總噸一下的小型船舶，我國尚未建立強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度
依據(jù)《管理?xiàng)l例》以及《實(shí)施辦法》，在中國管轄海域內(nèi)航行的載運(yùn)油類物質(zhì)的船舶以及1000總噸以上載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶的船舶所有人應(yīng)當(dāng)依法投保船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)或者取得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保。即1000總噸一下載運(yùn)非油類物質(zhì)的船舶的船舶所有人無需投保船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)。筆者認(rèn)為小型船舶油污強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的缺失是不利于保護(hù)我國海洋環(huán)境，保障受害方利益。對此，我們應(yīng)當(dāng)盡快通過立法將這一部分小型船舶的污染損害納入強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，倘若小型船舶的油污污染得不到有效控制，僅僅只對大型船舶進(jìn)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，海洋污染的治理是得不到改善的，并且受害方的利益也不會得到充分的保障。
（四）直接訴訟制度的不全面
（一）文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律中的商業(yè)保險(xiǎn)法律制度現(xiàn)狀我國商業(yè)保險(xiǎn)法律制度在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律中體現(xiàn)：首先，國家立法上，僅有《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、文化部關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》（以下簡稱《通知》）唯一部門規(guī)章，其在文化產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)市場、文化產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品、文化產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)投融資上著墨，回應(yīng)了《中央宣傳部、中國人民銀行、財(cái)政部等關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)振興和發(fā)展繁榮的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。其次，在地方立法層面，《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第十八條、《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》第四十五條均規(guī)定本市人民政府應(yīng)對文化企業(yè)給予金融保險(xiǎn)方面支持；安徽省《關(guān)于金融支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策意見》強(qiáng)調(diào)結(jié)合地方實(shí)際，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)市場。這成為未來文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律融合商業(yè)保險(xiǎn)法律制度的現(xiàn)實(shí)探索。
（二）文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律中的商業(yè)保險(xiǎn)法律制度現(xiàn)存問題1.暫缺文化產(chǎn)業(yè)無形資產(chǎn)保費(fèi)定價(jià)機(jī)制。2011年，故宮博物院因7件臨時(shí)展品失竊而震驚全國，其僅可獲賠30余萬元，這與文物的實(shí)際價(jià)值相去甚遠(yuǎn)，引發(fā)了民眾對文物保險(xiǎn)價(jià)值的爭論；與之相同，文化企業(yè)的無形資產(chǎn)同樣難以計(jì)算。在商品交易過程中，合理的保費(fèi)價(jià)格有助于降低無形資產(chǎn)的交易風(fēng)險(xiǎn)。但是，每個(gè)人對同一文化創(chuàng)意可能估價(jià)不同，這在著作財(cái)產(chǎn)權(quán)交易和藝術(shù)品交易市場尤為明顯。因此，法律可以建立專業(yè)文化保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度，構(gòu)建商業(yè)保險(xiǎn)法律定價(jià)機(jī)制，推動無形資產(chǎn)保費(fèi)定價(jià)機(jī)制形成。2.難對文化產(chǎn)業(yè)侵權(quán)行為提供保險(xiǎn)服務(wù)。商業(yè)保險(xiǎn)能使受到侵害的文化創(chuàng)意、文化商品相關(guān)權(quán)益得到經(jīng)濟(jì)層面的補(bǔ)償，但因?qū)ζ涞那謾?quán)行為難以估算實(shí)際損失金額且難以取證，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司不愿受理其投保請求。也有學(xué)者認(rèn)為在旅游觀光、出版印刷等文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中較為便于計(jì)算侵權(quán)損失額度，因?yàn)槠湟月男泻贤慕o付行為或者書稿實(shí)物為內(nèi)容，其計(jì)算方式更為直觀。[2]這都需要在文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律中制定更為詳細(xì)的商業(yè)保險(xiǎn)侵權(quán)賠償額度賠付規(guī)則，并在具體實(shí)踐中出臺相應(yīng)的保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)。
二、完善文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法律中的商業(yè)保險(xiǎn)法律制度
（一）建立文化企業(yè)無形資產(chǎn)評估體系商業(yè)保險(xiǎn)公司具有融資功能，其通過投資文化企業(yè)的債券、股權(quán)和參與文化產(chǎn)業(yè)投資基金來實(shí)現(xiàn)運(yùn)營?！兑庖姟诽岢觥敖⑽幕髽I(yè)無形資產(chǎn)評估體系，為金融機(jī)構(gòu)處置文化類無形資產(chǎn)提供保障”，為保險(xiǎn)公司充分發(fā)揮資金供給和投融資優(yōu)勢提供制度依據(jù)。因此，商業(yè)保險(xiǎn)公司可攜手第三方的文化資產(chǎn)分析公司，在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上估算文化企業(yè)無形資產(chǎn)的市場價(jià)值，然后提供其相應(yīng)的保險(xiǎn)服務(wù)，最終推動文化企業(yè)無形資產(chǎn)評估體系的建立。
（二）設(shè)立文化創(chuàng)意商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)面對侵犯文化創(chuàng)意的行為，法律需要通過設(shè)立保險(xiǎn)救濟(jì)途徑來實(shí)現(xiàn)對受侵犯權(quán)益的復(fù)歸。其可以通過部門規(guī)章的形式設(shè)立貼近市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的費(fèi)率規(guī)則，建立文化產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，依照收益覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的原則確定合理的費(fèi)率，專門應(yīng)對易受侵權(quán)的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)。
保險(xiǎn)業(yè)是一個(gè)受到法律高度監(jiān)管和干預(yù)的特殊行業(yè)，它的發(fā)展與法律強(qiáng)制規(guī)范的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，要大大高于其他的金融行業(yè)。從我國現(xiàn)階段情況看，保險(xiǎn)市場競爭秩序久治不愈，與作為市場主體的保險(xiǎn)公司體制落后、機(jī)制不活直接相關(guān)，但根源在于法律制度設(shè)計(jì)和法律實(shí)現(xiàn)方式存在缺陷。
在法律制度的設(shè)計(jì)上，受歷史條件的限制，現(xiàn)有保險(xiǎn)法律制度的立法本意，還遠(yuǎn)未回歸到以市場機(jī)制為基本的資源配置方式、公司企業(yè)法人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的本位上。
現(xiàn)有保險(xiǎn)法律制度一個(gè)重要缺陷是，忽略了市場主體利益最大化的合理預(yù)期，規(guī)定強(qiáng)制性義務(wù)的同時(shí)，不重權(quán)利的相應(yīng)保障。保險(xiǎn)公司營銷員法律地位的懸而未決和尚存的保險(xiǎn)資金投資渠道法律限制就很典型。
其次，法律制度設(shè)計(jì)單純考慮了法律的強(qiáng)制性因素，對與其它學(xué)科的交叉研究和吸納不夠，如經(jīng)濟(jì)學(xué)在節(jié)約法律成本方面，心理學(xué)在分析市場行為方式方面，社會學(xué)在研究群體效應(yīng)方面等。
法定公司的類型過于狹窄，企業(yè)運(yùn)作機(jī)制也未進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，使得保險(xiǎn)法律制度的調(diào)整范圍和調(diào)整效果十分有限。保險(xiǎn)法繼承了公司法按所有制形式進(jìn)行立法的思路，強(qiáng)制規(guī)定有限責(zé)任和國有獨(dú)資兩種組織形式，而現(xiàn)階段仍具有發(fā)展土壤的合伙制、互助合作制和集團(tuán)公司，未能在法律上予以明確和規(guī)范。
同時(shí)，現(xiàn)有法律制度對市場經(jīng)營主體分權(quán)制衡和法人治理機(jī)制的規(guī)定，過于粗糙和原則，沒有強(qiáng)制性規(guī)定，這也是一些市場主體經(jīng)營粗放、內(nèi)控制度虛設(shè)和經(jīng)營違規(guī)的一個(gè)重要原因。此外，對運(yùn)營資本的規(guī)定缺乏靈活性，對注冊資本要求過高，不利于自然人資本、民營資本和外國資本等社會資本進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)。
從執(zhí)法上看，實(shí)踐中一些問題需要正視：
制定規(guī)則，維護(hù)秩序，是監(jiān)管主要職能之一。但衡量一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否盡職，不完全在于制定的法規(guī)多么完善健全，更在于它實(shí)施“法治”的含量和執(zhí)法的效能。當(dāng)前的主要問題首先不是缺少法律，而是法律執(zhí)行不到位。
二是法律的實(shí)現(xiàn)上依賴于行政方式，執(zhí)法程序不規(guī)范。在市場秩序的整頓上，“運(yùn)動式”執(zhí)法加大了執(zhí)法成本。
三是對公司自律和行業(yè)自律在規(guī)范市場競爭秩序中的作用，估計(jì)過高。在市場競爭秩序的治理上，法律是基礎(chǔ)和前提，行業(yè)規(guī)范只能是補(bǔ)充?？陀^地講，過去所投入資源建立的眾多區(qū)域性保險(xiǎn)行業(yè)自律組織，以及它們制定的各種自治章程、公約，在市場秩序的規(guī)范方面所起的作用有限，根本原因還在于市場化初期，適合行業(yè)自律組織發(fā)揮作用的條件還未成熟。
四是沒有投入適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管資源，創(chuàng)制有效的保險(xiǎn)爭端投訴解決機(jī)制。保險(xiǎn)合同屬標(biāo)準(zhǔn)格式合同，保險(xiǎn)產(chǎn)品技術(shù)含量高，決定了保險(xiǎn)業(yè)的消費(fèi)者比其他金融業(yè)更容易受到傷害?，F(xiàn)階段我國保險(xiǎn)行業(yè)沒有重視具獨(dú)立權(quán)威的仲裁機(jī)構(gòu)的作用，把問題主要交由保險(xiǎn)公司協(xié)商和法院裁決，使一些爭端得不到公正合理的解決，挫傷了投保人對保險(xiǎn)市場的信心。
