時(shí)間：2023-03-21 17:12:23
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關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策；民主
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務(wù)的復(fù)雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學(xué)、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進(jìn)行探討及實(shí)踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭(zhēng)議及存在問題和對(duì)策幾個(gè)方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學(xué)的發(fā)展“添一把薪”。
一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個(gè)運(yùn)行過程都以社會(huì)民眾為基礎(chǔ)
首先，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來(lái)自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。如果后者是被動(dòng)的、消極的，那么政策的效果會(huì)大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對(duì)人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會(huì)需要、最能為社會(huì)公眾所接受的公共政策。
2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展
首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹立起高度的主人翁責(zé)任感，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程，公民在爭(zhēng)取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。再次，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等。
3.政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策
我國(guó)社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來(lái)看，人民越來(lái)越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國(guó)家和社會(huì)的主人，在公共政策過程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來(lái)越多人的支持。認(rèn)為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來(lái)推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，也可以使更多公民通過參與的過程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策?；诿總€(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來(lái)說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過眾人參與，互補(bǔ)長(zhǎng)短的情況下得出來(lái)的。其次，通過意見的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。
2.大眾的關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。
3.公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。
三、實(shí)踐公民參與的爭(zhēng)議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實(shí)踐方面，要鼓勵(lì)一個(gè)人去參與社會(huì)事務(wù)，要求他或她不單是只顧個(gè)人的利益，而是采取利他人的傾向，關(guān)注公共事務(wù)，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動(dòng)和參與決策，這是不容易的。所以一些學(xué)者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為一般公民沒有空余時(shí)間去關(guān)注或去認(rèn)識(shí)政策問題；那些有時(shí)間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識(shí)去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動(dòng)，對(duì)社會(huì)上的政策很少有自己的獨(dú)立見解；很難確立公民意愿。第二，批評(píng)公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會(huì)全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時(shí)和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應(yīng)付瞬間萬(wàn)變的現(xiàn)代化社會(huì)形勢(shì)。最后，公民參與會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不滿及不安?，F(xiàn)代社會(huì)的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對(duì)地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實(shí)際的論調(diào)，而當(dāng)這些要求未能適當(dāng)?shù)乇粷M足時(shí)，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對(duì)政府及社會(huì)產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對(duì)公民參與持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者卻提出不同的觀點(diǎn)：第一，指出多數(shù)公民較被動(dòng)，對(duì)一般政策很少有自己的意見，是符合實(shí)況的。但要求那些有見識(shí)、有意見、有親身體驗(yàn)、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對(duì)公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識(shí)和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機(jī)會(huì)參與，他們的認(rèn)識(shí)便會(huì)加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領(lǐng)導(dǎo)的位置影響，對(duì)專業(yè)和官員能起到互為補(bǔ)充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機(jī)會(huì)參與和發(fā)表時(shí)，在未有比較和分析時(shí)，實(shí)難先驗(yàn)地下判斷。第三，公民參與是否耗時(shí)和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響，只有深入和詳盡的反復(fù)研討才可減少日后出錯(cuò)時(shí)所帶來(lái)的失誤和浪費(fèi)。第四，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對(duì)生活質(zhì)量及政治權(quán)利的要求不斷提高。
四、公民參與的現(xiàn)實(shí)問題及對(duì)策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動(dòng)性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯(cuò)誤觀念等諸多現(xiàn)實(shí)問題。但近年來(lái)公民參與已得到愈來(lái)愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長(zhǎng)避短對(duì)政策中公民參與及政策科學(xué)的發(fā)展意義重大。
1.加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來(lái)，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。
3.營(yíng)造有利于我國(guó)公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來(lái)說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識(shí)；三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。
參考文獻(xiàn)：
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1.觀望式執(zhí)行研究表明，當(dāng)一種政策實(shí)施有損執(zhí)行主體利益，而政策決策者又沒有運(yùn)用恰當(dāng)?shù)氖侄沃萍s和監(jiān)督執(zhí)行主體的執(zhí)行活動(dòng)時(shí)，公共政策執(zhí)行主體往往會(huì)采取觀望式態(tài)度執(zhí)行政策，進(jìn)而造成政策執(zhí)行效果不明顯。所謂觀望，就是一種被動(dòng)的、坐壁上觀的心態(tài)。觀望式執(zhí)行實(shí)際是指公共政策執(zhí)行主體在“執(zhí)行”與“不執(zhí)行”某一政策之間搖擺不定，在政策執(zhí)行活動(dòng)中采取“軟拖”“硬泡”的對(duì)策。
2.象征式執(zhí)行所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實(shí)施過程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設(shè)“形象工程”，在執(zhí)行活動(dòng)中往往只做宣傳而不務(wù)實(shí)際，或者前緊后松，或者陽(yáng)奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態(tài)，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡(jiǎn)單地說，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致“錯(cuò)失政策執(zhí)行的最佳時(shí)間，影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)不可避免地造成政策資源的浪費(fèi)”。
3.上有政策，下有對(duì)策在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，執(zhí)行不力最常見一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點(diǎn)的“上有政策，下有對(duì)策”。事實(shí)上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的一種利益博弈：當(dāng)上級(jí)決策符合下級(jí)利益時(shí)，下級(jí)會(huì)設(shè)法擴(kuò)大利益范圍；當(dāng)上級(jí)決策與下級(jí)利益不符時(shí)，下級(jí)會(huì)努力使上級(jí)決策盡量滿足下級(jí)的利益需求；而當(dāng)上級(jí)決策約束下級(jí)行為時(shí)，下級(jí)往往會(huì)尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“球”。在這個(gè)利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導(dǎo)致政策既定目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，更重要的是會(huì)損害中央政府的形象，進(jìn)而降低政策決策的社會(huì)認(rèn)同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。
4.機(jī)械式執(zhí)行機(jī)械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見的一種現(xiàn)象。所謂機(jī)械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對(duì)上級(jí)下達(dá)的政策機(jī)械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實(shí)情；明知政策有漏洞，也不補(bǔ)救；明知政策執(zhí)行起來(lái)會(huì)有偏差，也不糾正。實(shí)質(zhì)上，這嚴(yán)重違背了理論聯(lián)系實(shí)際的哲學(xué)規(guī)律。“這種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實(shí)際問題，還容易出現(xiàn)責(zé)任推諉，把過錯(cuò)歸咎于政策本身，認(rèn)為問題之所以沒有解決是政策的質(zhì)量問題。”綜上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無(wú)一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結(jié)果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質(zhì)量問題、政策環(huán)境的變化、目標(biāo)群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費(fèi)供給的缺位及相應(yīng)法制不全、方法不當(dāng)?shù)仍斐傻膶?duì)政策執(zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。
二、對(duì)策四位一體機(jī)制構(gòu)建
1.1政策偏向于損害老實(shí)人的利益
鄰避效應(yīng)一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關(guān)。沒有人希望鄰避設(shè)施建在自己家門附近，雖然它會(huì)為大部分人們帶來(lái)很多的正外部性，但對(duì)設(shè)施所在地的居民會(huì)帶來(lái)一定的負(fù)面影響，具有犧牲某個(gè)地方的利益，以換取大眾方便的特點(diǎn)，往往會(huì)導(dǎo)致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個(gè)城市都不可逃避的責(zé)任，諸如垃圾場(chǎng)這類服務(wù)廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時(shí)垃圾焚燒廠的建設(shè)將會(huì)帶來(lái)一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負(fù)外部性。這些負(fù)外部性問題給附近居民的生活帶來(lái)了很多不便，甚至?xí)?duì)居民的健康與生命財(cái)產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設(shè)施建設(shè)在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設(shè)施帶來(lái)的不良影響，導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設(shè)施的建設(shè)都會(huì)帶來(lái)一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當(dāng)?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來(lái)沒有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對(duì)村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。面對(duì)這樣的鄰避效應(yīng)，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅(jiān)持鄰避設(shè)施所發(fā)揮的正外部性，同時(shí)又要應(yīng)付當(dāng)?shù)厝藗兊膹?qiáng)烈反對(duì)，往往權(quán)衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無(wú)法實(shí)施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉(zhuǎn)到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設(shè)施移到反對(duì)聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳?duì)聲音最小，就會(huì)在誰(shuí)家落地生根。而往往反對(duì)聲較少的地方一般都是發(fā)展相對(duì)落后，公民維權(quán)意識(shí)的不高，最終只是虧了老實(shí)人，讓老實(shí)人承擔(dān)鄰避設(shè)施帶來(lái)的負(fù)面影響。
1.2導(dǎo)致政策擱置或無(wú)法執(zhí)行
出發(fā)點(diǎn)再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實(shí)現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個(gè)政策實(shí)施過程中起著十分關(guān)鍵的作用。一旦離開了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實(shí)施的結(jié)果總會(huì)造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應(yīng)的影響，即遭到附近居民的反對(duì)呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當(dāng)自身利益受到損害或不公平對(duì)待的時(shí)候，會(huì)通過一定的渠道、采取一定的方式進(jìn)行抗?fàn)帲爸灰唤ㄔ谖业暮笤壕托小?、“憑什么由我們來(lái)承擔(dān)應(yīng)該整個(gè)社會(huì)承擔(dān)的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點(diǎn)的周圍。此時(shí)普通民眾團(tuán)結(jié)起來(lái)，共同反抗鄰避設(shè)施的建設(shè)。這些表面看似是缺乏社會(huì)責(zé)任感的人們發(fā)出的狹隘觀點(diǎn)，但只要我們?cè)O(shè)身處地地站在當(dāng)?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實(shí)政府政策、建設(shè)鄰避設(shè)施過程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強(qiáng)烈的受害意識(shí)，從而產(chǎn)生反抗運(yùn)動(dòng)，導(dǎo)致政府與公眾的關(guān)系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅(jiān)定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會(huì)演變成更激烈的反抗運(yùn)動(dòng)，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)后果。最終導(dǎo)致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無(wú)法實(shí)施。比如廣州番禺垃圾焚燒項(xiàng)目啟動(dòng)后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個(gè)決定遭到附近樓盤居民集體的強(qiáng)烈反對(duì)，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。
1.3延誤政策進(jìn)度，加大政策成本
公共政策在制定的過程中，要廣泛聽取大眾的意見，進(jìn)行科學(xué)的決策，只有這樣，公共政策在執(zhí)行的過程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實(shí)施。而公共政策在制定與執(zhí)行中，遭到鄰避效應(yīng)的阻礙，說明政策沒有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導(dǎo)致的結(jié)果只能是延誤工程的進(jìn)行，甚至?xí)拐弑唬瑥亩咔捌诘臏?zhǔn)備工作與政府所花費(fèi)的精力白白浪費(fèi)，進(jìn)而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動(dòng)項(xiàng)目前，政府已經(jīng)派專家對(duì)選址點(diǎn)進(jìn)行一定的調(diào)查與研究，花費(fèi)了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對(duì)，不得不重新遵循民意，重新進(jìn)行選址論證，再次進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，再花費(fèi)一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設(shè)的決策成本。
2正視鄰避效應(yīng)，促進(jìn)公共政策的制定與執(zhí)行
第一，加強(qiáng)公眾參與，充分尊重民意。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，民主制度不斷得到完善，公民的權(quán)利意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，所以在公共政策的制定與執(zhí)行中難免會(huì)遇到鄰避效應(yīng)。因此，在建設(shè)鄰避設(shè)施之前，必須保證公共政策的信息公開，提高公眾的參與度，讓更多人表達(dá)自己的意見與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強(qiáng)政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證政策的科學(xué)性。比如，面對(duì)番禺垃圾焚燒廠的建設(shè)，政府先斬后奏的做法引起居民的強(qiáng)烈反對(duì)。后來(lái)政府認(rèn)真聽取民意，遵循公開透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設(shè)選址的合理性與可行性，最后共同達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。
第二，采取協(xié)商策略，及時(shí)化解矛盾。鄰避設(shè)施的建設(shè)是為了滿足社會(huì)中大多數(shù)人的利益，或者解決社會(huì)中存在的某個(gè)問題，它是社會(huì)所需要的，但同時(shí)也會(huì)造成消極的影響，無(wú)可厚非會(huì)遭到一部分人的否定。當(dāng)公共政策引起鄰避效應(yīng)時(shí)，政策的執(zhí)行者與公眾產(chǎn)生矛盾，這個(gè)時(shí)候各個(gè)利益群體都可以公開言說，發(fā)表意見與想法，從而使問題透明化。在面對(duì)公眾的意見，面對(duì)他們的合法維權(quán)時(shí)，政府應(yīng)該及時(shí)消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學(xué)的數(shù)據(jù)說服公眾。同時(shí)也應(yīng)該充分考慮民意，積極主動(dòng)地吸取合理的建議，以便改進(jìn)方案，贏得公眾支持。
第三，保證政策公平，強(qiáng)化科學(xué)決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團(tuán)紛爭(zhēng)。所以當(dāng)鄰避設(shè)施遭到當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)時(shí)，政府應(yīng)該根據(jù)民意改進(jìn)方案，同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)科學(xué)的數(shù)據(jù)以理服人，實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化。如果根據(jù)專家的調(diào)查與研究結(jié)果，某個(gè)選址的大部分條件都符合設(shè)施的建設(shè)，可以實(shí)現(xiàn)政策最優(yōu)化，這時(shí)政府應(yīng)該尊重科學(xué)依據(jù)，在民眾的不理解或者反對(duì)呼聲中，積極主動(dòng)做好政策宣傳，耐心對(duì)民眾進(jìn)行解說，同時(shí)盡可能讓當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失最小化，加大技術(shù)的投入，輔助以相適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對(duì)聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候也可以考慮借用制度的權(quán)威把最優(yōu)方案執(zhí)行到底。
意義完善公共政策民眾評(píng)估制度，有著非常重要的意義:有利于加大公民權(quán)利保護(hù)力度評(píng)估的前提是全面了解，建立健全公共政策民眾評(píng)估制度有利于進(jìn)一步保障民眾的知情權(quán)，督促政府及時(shí)政策信息，并為民眾答疑，讓政策更透明，民眾更知情。同時(shí)，評(píng)估強(qiáng)調(diào)民眾對(duì)公共政策的參與，保護(hù)民眾的政治參與，讓民眾當(dāng)家作主，有機(jī)會(huì)有力量對(duì)政府說“不”，積極保護(hù)自身利益。加快打造陽(yáng)光、服務(wù)型政府政府作為掌握行政權(quán)力的機(jī)關(guān)，不能拍腦袋決策。把政府置于民眾目光的監(jiān)督之下，有利于政府權(quán)力濫用，避免權(quán)錢交易，還可以優(yōu)化政府績(jī)效外部評(píng)估，打造廉潔政府、陽(yáng)光型政府。目前政府決策之前多咨詢專家意見，很少大范圍的征詢民眾意見。完善民眾評(píng)估制度將讓政府更多的傾聽民眾的聲音。做出更貼合民眾心意的正確決策，打造成親民政府、服務(wù)性政府。促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定、和諧建立健全公共政策民眾評(píng)估制度有利于規(guī)范政府決策程序，進(jìn)而減少大型，以保證社會(huì)穩(wěn)定與安寧。同時(shí)該制度的進(jìn)一步完善也將調(diào)和政府與民眾的矛盾，政府傾聽人民的聲音，人民對(duì)政府更加信任，從而調(diào)和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。
二、民眾參與公共政策評(píng)估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會(huì)生活的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國(guó)民仍然缺乏獨(dú)立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個(gè)人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件等不同，導(dǎo)致每個(gè)公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識(shí)水平較高，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)，有強(qiáng)烈參與評(píng)估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對(duì)評(píng)估的方式也初步證據(jù)交到上一級(jí)法院，否則上一級(jí)法院不予審查。在這個(gè)過程中要注意一個(gè)前提，這個(gè)前提是同一個(gè)案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請(qǐng)?jiān)僖淮螌彶椤?/p>
2.實(shí)施暫緩制度不某種程度上來(lái)說是受害人的一種無(wú)奈的選擇，因?yàn)椴辉谝欢ǔ潭壬蠒?huì)損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會(huì)公共利益出現(xiàn)矛盾時(shí)的一種抉擇。目前，在西方一些國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，實(shí)行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無(wú)違法定行為等等。其實(shí)在我國(guó)某些地方在沒有法律規(guī)定，但實(shí)踐中正在實(shí)施這種制度。當(dāng)前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應(yīng)的法律效力，通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)民事調(diào)解權(quán);二是以法院司法的監(jiān)督制約機(jī)制審查為主的情況下加強(qiáng)對(duì)暫緩的監(jiān)督。
三、結(jié)語(yǔ)
1價(jià)值理念的缺失
政策的出臺(tái)尤其是公共政策的出臺(tái)一定要全面考慮其出發(fā)點(diǎn)，遵循的價(jià)值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會(huì)公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，全面考慮公共政策出臺(tái)的合理性及其影響。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)在當(dāng)前我國(guó)并不合時(shí)宜。首先，沒有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時(shí)期進(jìn)行免費(fèi)通行進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)頂D，也間接導(dǎo)致交通事故的增加。此外，這項(xiàng)政策的收益者也并非大多數(shù)的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價(jià)值理念都有所缺失。
2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關(guān)乎絕大多數(shù)人的，顯然，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)應(yīng)該考慮到大多數(shù)人的利益，并且在公共政策的制定上也應(yīng)該盡可能的進(jìn)行聽證、民調(diào)，獲取普通民眾對(duì)于政策的態(tài)度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實(shí)施過程中去。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對(duì)象也并非絕大多數(shù)的普通百姓。
3制定-實(shí)施的系統(tǒng)偏差
2012年7月24日，在毫無(wú)征兆的情況下中國(guó)政府網(wǎng)《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，國(guó)務(wù)院已同意交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，對(duì)重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)。這一政策的突然出臺(tái)顯然是部門高層探討的結(jié)果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺(tái)而言，我們很難看到聽證、民調(diào)這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個(gè)決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時(shí)在實(shí)施的過程中并沒有循序漸進(jìn)，先進(jìn)行試點(diǎn)再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實(shí)施出現(xiàn)的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結(jié)果的偏差
我們強(qiáng)調(diào)人都是理性人，理性人的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是通過利益或者結(jié)果來(lái)評(píng)判行為。同樣，我們對(duì)于公共政策的公共性的評(píng)判也應(yīng)考慮利益-結(jié)果這一標(biāo)準(zhǔn)，即誰(shuí)獲得了實(shí)際利益，有什么樣的實(shí)際結(jié)果。重大節(jié)假日我國(guó)收費(fèi)公路免費(fèi)通行這一公共政策的實(shí)施就熱議不斷。毋庸置疑，這項(xiàng)政策的出臺(tái)是一項(xiàng)惠民政策，是一個(gè)好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結(jié)果后，我們發(fā)現(xiàn)不能如此簡(jiǎn)單的進(jìn)行評(píng)價(jià)。首先我們考慮這項(xiàng)政策的利益獲得者，毫無(wú)疑問是有車一族，在重大節(jié)假日普通百姓出行不會(huì)因?yàn)檫@一政策得到任何實(shí)惠，而普通的無(wú)車族才是這個(gè)社會(huì)的主體，相對(duì)而言卻是明顯的弱勢(shì)群體，一項(xiàng)政策的出臺(tái)不考慮大多數(shù)人的利益，不考慮弱勢(shì)群體的利益，而考慮少部分上層社會(huì)人士的利益，那么這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)就值得商榷了。我們?cè)賮?lái)看這一政策導(dǎo)致的結(jié)果，中秋、國(guó)慶雙節(jié)疊加，道路嚴(yán)重負(fù)荷，原本的收費(fèi)公路這一排他性的公共產(chǎn)品變成了擁擠性的公共產(chǎn)品，開車上路的人所獲得的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有平時(shí)收費(fèi)時(shí)的水平，這顯然是對(duì)公共產(chǎn)品規(guī)律的扭曲，一項(xiàng)不代表大多數(shù)人利益的、扭曲了公共產(chǎn)品規(guī)律的政策，其公共性已經(jīng)發(fā)生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價(jià)值體系的重新確立
公共政策應(yīng)該始終堅(jiān)持公共管理的效率原則也應(yīng)不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺(tái)應(yīng)該以社會(huì)公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務(wù)的理念，促使各級(jí)政府部門和公務(wù)員個(gè)人將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，并成為規(guī)范自由裁量行為的指導(dǎo)精神。
2民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑
公共政策制定和實(shí)施過程的公共性決定公民應(yīng)該讓盡可能的參與公共政策的制定和實(shí)施過程，這就需要民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑。公共政策制定前可以進(jìn)行聽證和立項(xiàng)調(diào)查，政策實(shí)施中要不斷進(jìn)行反饋調(diào)查，以保證公共政策公共性不發(fā)生偏失。
3監(jiān)督評(píng)估和反饋機(jī)制
一、公共政策視角下高校工會(huì)工作存在的問題
從工會(huì)政策制定的角度來(lái)看，高校工會(huì)在政策制定過程中，缺乏民主參與，尤其是常見的民主投票等流于形式，教職工缺乏參與的熱情等問題。因此往往是采取內(nèi)部會(huì)議進(jìn)行決策的方式，缺乏民主基礎(chǔ)，由此導(dǎo)致教職工的民主作用難以發(fā)揮，同時(shí)對(duì)于政策的認(rèn)同度也不高，不利于政策的具體實(shí)施。政策監(jiān)管貫穿于整個(gè)政策的制定和執(zhí)行階段，是確保政策制定符合大眾利益以及政策執(zhí)行不出現(xiàn)偏差的主要力量，但是在高校工會(huì)工作的監(jiān)管上，卻并沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先從監(jiān)管主體來(lái)看，高校工會(huì)政策的執(zhí)行的監(jiān)管主體單一，主要由工會(huì)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，也往往由于利益的一致性放松了監(jiān)督，從而導(dǎo)致政策的監(jiān)督難以發(fā)揮作用。其次，從監(jiān)督的渠道來(lái)看，工會(huì)政策在制定以及執(zhí)行的過程中，缺乏民主化的基礎(chǔ)和意識(shí)，使得教職工參與進(jìn)來(lái)有一定的困難，同時(shí)監(jiān)督的渠道也就相應(yīng)的較少，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。政策評(píng)估是在一項(xiàng)政策實(shí)施后，對(duì)該政策實(shí)施的結(jié)果加以評(píng)估，進(jìn)而就該政策的效果、不足以及今后的改進(jìn)方向或者是否繼續(xù)實(shí)施該政策做出評(píng)估，可以說政策的評(píng)估對(duì)于一項(xiàng)政策是否應(yīng)該被繼續(xù)執(zhí)行有著重要的參考意義，然而從工會(huì)工作來(lái)看，政策評(píng)估的作用并沒有被積極發(fā)揮出來(lái)。從評(píng)估效果上來(lái)說，工會(huì)工作在實(shí)施評(píng)估后，并沒有相應(yīng)對(duì)自身今后的工作有所推動(dòng)，而是作為一種形式化的東西，只是做了評(píng)估之后就置之不理，沒有發(fā)揮出政策評(píng)估對(duì)于政策本身完善功能。
二、創(chuàng)新和發(fā)展高校工會(huì)工作的建議
從公共政策的角度對(duì)工會(huì)工作中存在的問題進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)工會(huì)工作中存在著對(duì)工會(huì)工作認(rèn)識(shí)不足、重視度不夠以及人才缺乏等問題，因此在今后的工作中應(yīng)該注重從以下幾個(gè)方面創(chuàng)新和發(fā)展工會(huì)工作。意識(shí)是行動(dòng)的指南，同樣的，對(duì)于工會(huì)工作來(lái)說，要想提高工作質(zhì)量，就必須要正視工會(huì)工作的重要性，只有意識(shí)到了工會(huì)工作的重要作用，才能夠在工作中加強(qiáng)對(duì)工會(huì)工作的支持，促進(jìn)工會(huì)工作的職能發(fā)揮。在工會(huì)的政策制定出來(lái)之后，如果不能對(duì)其政策實(shí)現(xiàn)有效的落實(shí)，只是將之作為一項(xiàng)工作流程敷衍應(yīng)付，就會(huì)導(dǎo)致該政策的作用難以發(fā)揮，不能起到制定該政策的最初的目的，因此，必須要促進(jìn)工會(huì)政策的有效落實(shí)。在高校工會(huì)政策執(zhí)行的過程中，很容易出現(xiàn)工作人員個(gè)人原因或者其他客觀原因?qū)е碌恼咂?，進(jìn)而使得工會(huì)政策難以達(dá)到預(yù)期目的，因此有必要對(duì)工會(huì)政策加強(qiáng)監(jiān)督。在高校工會(huì)政策的監(jiān)督上，一方面要改正內(nèi)部監(jiān)督的不足，適當(dāng)?shù)囊M(jìn)教職工參與的民主監(jiān)督，通過擴(kuò)大監(jiān)督主體對(duì)工會(huì)政策進(jìn)行全面監(jiān)督；另一方面要提升負(fù)責(zé)監(jiān)督工作的工作人員的能力，通過培訓(xùn)等方式促使監(jiān)督人員能力提升，更好的進(jìn)行工會(huì)政策的監(jiān)督。在對(duì)高校工會(huì)工作的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估后，不能將評(píng)估結(jié)果就此擱置或者只是向個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)做個(gè)回報(bào)，而是應(yīng)該根據(jù)評(píng)估結(jié)果，就高校工會(huì)政策從制定到執(zhí)行這一階段存在的問題和不足進(jìn)行總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上，就今后高校工會(huì)政策的改進(jìn)方向提出建議，并且將之具體落實(shí)，這樣，才能夠不斷的推動(dòng)高校工會(huì)工作的改進(jìn)和發(fā)展。
作者：王建軍 吳桂峰 單位：揚(yáng)州大學(xué)
1.公共政策執(zhí)行過程中的失靈。即使通過合理有序的政策制定過程產(chǎn)生了良性的公共政策，但如果得不到有效的執(zhí)行，同樣會(huì)產(chǎn)生政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)的偏差乃至背離，造成公共政策的失靈。主要表現(xiàn)在：第一，照搬式的執(zhí)行。在公共政策的執(zhí)行過程中，許多執(zhí)行主體無(wú)視公共政策和民族地區(qū)的特殊性，不能結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w情況因地制宜、有計(jì)劃有步驟的執(zhí)行公共政策，而是生搬硬套，也就難以應(yīng)對(duì)公共政策執(zhí)行過程中各種新情況、新問題。第二，粗暴式的執(zhí)行。在我國(guó)民族地區(qū)，尤其是在一些相對(duì)偏遠(yuǎn)、落后的地區(qū)，仍然存在著粗暴執(zhí)行公共政策的現(xiàn)象，主要包括行政手段的濫用、以行政命令等方式強(qiáng)制執(zhí)行。這些都容易引起執(zhí)行對(duì)象的抵制，造成干群關(guān)系緊張、暴力沖突等嚴(yán)重后果。第三，附加式政策執(zhí)行。民族地區(qū)政府為了部門或個(gè)人利益而私下給政策附加內(nèi)容、充值公共政策的現(xiàn)象屢見不鮮。民族地區(qū)政府對(duì)公共政策的人為附加，產(chǎn)生了公共政策執(zhí)行過程中的“趨利避害”現(xiàn)象，即對(duì)公共政策執(zhí)行主體有利的就執(zhí)行，不利的就舍棄，嚴(yán)重曲解了原本合理的公共政策。第四，公共政策執(zhí)行過程中的尋租。由于諸多原因，民族地區(qū)公共政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)相對(duì)較低，不能正確全面地理解公共政策，加之約束機(jī)制欠缺，交通信息閉塞，容易產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者利用手中掌控的權(quán)力謀求不正當(dāng)利益的情況，即容易在公共政策的執(zhí)行過程中違反國(guó)家法律法規(guī)，，造成公共利益的不正當(dāng)分配。
2.公共政策監(jiān)督過程中的失靈。公共政策的執(zhí)行過程具有彈性較大的特點(diǎn)，容易偏離公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，在公共政策的任一環(huán)節(jié)，都必須有強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，才能保障公共政策的有效執(zhí)行。當(dāng)前，我國(guó)民族地區(qū)公共政策監(jiān)督過程中的失靈主要表現(xiàn)在：第一，內(nèi)部監(jiān)督軟弱，流于形式。以行政監(jiān)督、職能監(jiān)督為主的內(nèi)部監(jiān)督，由于其“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的天然缺陷而顯得疲軟無(wú)力。第二，外部監(jiān)督缺乏。我國(guó)民族地區(qū)大都處于邊疆、山區(qū)、寒冷、干旱的區(qū)域，地廣人稀，交通困難，環(huán)境惡劣，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，致使民眾之間、民眾與民族自治地方政府之間、民眾與各類新聞媒體之間的溝通交流較少。因此，立法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，在很大程度上不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也就不能實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。正是由于監(jiān)督不足，致使在制定公共政策過程中未能完全地代表最廣大人民的利益要求，在公共政策執(zhí)行過程中，敷衍了事，公共政策失靈也就不可避免。
二、民族地區(qū)公共政策失靈的原因分析
民族地區(qū)的發(fā)展需要以切實(shí)可行的公共政策為基礎(chǔ)。為保證民族地區(qū)公共政策的有效實(shí)施，切實(shí)改善公共政策的績(jī)效，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，分析我國(guó)民族地區(qū)公共政策失靈的原因變得尤為重要。
1.從公共政策主體的角度分析。從公共政策主體的角度分析，民族地區(qū)公共政策失靈的原因主要在于：第一，公務(wù)人員的綜合素質(zhì)欠缺。民族地區(qū)政策環(huán)境的特殊性，要求公務(wù)人員了解當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)俗習(xí)慣，懂民族語(yǔ)言，實(shí)際上，只有極少部分公務(wù)人員能用民族語(yǔ)言與當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行交流。同時(shí)，民族地區(qū)政府公務(wù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)單一，水平不高，復(fù)合型人才十分缺乏。第二，以民族地區(qū)政府工作人員為主的公共政策主體的自身利益需求。公共政策主體是其利益團(tuán)體的代表，而在利益團(tuán)體相對(duì)缺乏的民族地區(qū)，公共政策主體往往是代表國(guó)家利益的民族地區(qū)政府工作人員。他們既是國(guó)家利益、公眾利益的代表，也是部門利益、個(gè)人利益的代表，同樣追求著個(gè)人利益的最大化。民族地區(qū)政府工作人員的雙重身份，使得公共利益部門化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象層出不窮。第三，公民參與不足。隨著公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度的不斷提高，公民在公共政策制定過程中有著日益重要的作用。一項(xiàng)公共政策的良性與否，在某種程度上取決于公共政策制定過程中公眾的參與度。長(zhǎng)期以來(lái)，受“官本位”思想和“清官”意識(shí)的影響和制約，民族地區(qū)群眾大多認(rèn)為制定政策是政府官員的事，他們只需做好自己分內(nèi)的事就行了。這種意識(shí)的存在，導(dǎo)致民族地區(qū)群眾大多對(duì)參與公共政策的制定持冷漠的態(tài)度，加之相關(guān)參與機(jī)制不完善，政府“唱獨(dú)角戲”也就在所難免。同時(shí)，由于民族地區(qū)教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，大多數(shù)公民缺乏參與公共政策制定的能力和驅(qū)動(dòng)力。
2.從公共政策目標(biāo)群體的角度分析。公共政策目標(biāo)群體，又稱公共政策客體，是指公共政策直接作用和影響的客觀對(duì)象，即社會(huì)公眾和各種群眾團(tuán)體。公共政策執(zhí)行過程中的阻力大小，取決于公共政策目標(biāo)群體對(duì)公共政策的理解和接受程度。第一，民族地區(qū)公共政策客體的特殊性。我國(guó)民族地區(qū)多處于邊疆地區(qū)，宗教問題和民族問題相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜，各民族群眾大多有自己的，公共政策執(zhí)行過程中，稍有不慎，就會(huì)演變?yōu)樽诮堂褡鍐栴}。因此，取得各民族群眾對(duì)公共政策的理解與支持，尤為重要。第二，目標(biāo)群體的知識(shí)水平較低。我國(guó)少數(shù)民族大部分聚居于較為偏僻閉塞、交通不便的農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較遲緩，教育事業(yè)發(fā)展滯后且極不平衡，致使各民族群眾接受教育的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，受教育水平低。同時(shí)，由于各民族原有社會(huì)形態(tài)發(fā)展階段的差異，各民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化背景的不同，各民族群眾對(duì)教育的認(rèn)識(shí)和重視程度存在較大的差異，其結(jié)果，各少數(shù)民族群眾間的受教育水平極不均衡。很明顯，民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體的知識(shí)水平低和受教育程度不均衡，將使目標(biāo)群體理解公共政策的難度加大，直接造成了公共政策執(zhí)行上的困難，從而引發(fā)公共政策的失靈。
3.從民族地區(qū)政策環(huán)境的角度分析。政策總是處于一定的社會(huì)環(huán)境之中，任何一項(xiàng)政策都會(huì)受到一定環(huán)境的制約和影響。民族地區(qū)的公共政策環(huán)境有其特殊性。第一，民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境對(duì)公共政策產(chǎn)生負(fù)面影響。一是地處偏遠(yuǎn)，交通設(shè)施不完善，政府與各民族群眾的有效溝通存在諸多障礙，從而使得公共政策信息的傳達(dá)具有一定的滯后性。二是民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，因而，當(dāng)?shù)卣荒芤詼p緩經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的步伐為代價(jià)，集中精力保護(hù)生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致一些能較快帶動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展的政策無(wú)法及時(shí)有效執(zhí)行，延緩了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。三是民族地區(qū)地廣人稀，各民族群眾獲取公共政策信息的渠道單一，使得公共政策的宣傳和動(dòng)員工作難以開展，進(jìn)而影響公共政策的有效執(zhí)行。第二，參與不足。由于經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)力拮據(jù)，民族地區(qū)各級(jí)政府大都無(wú)力承擔(dān)公共政策有效執(zhí)行的各項(xiàng)需求。一是民族地區(qū)大多屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，傳統(tǒng)的生活方式在許多民族地區(qū)居于主導(dǎo)地位，缺乏現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的洗禮。二是經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的貧困，使得各民族群眾不得不將大量精力用于解決溫飽問題，致使民族地區(qū)目標(biāo)群體對(duì)公共政策各環(huán)節(jié)的參與不足。即使參與，也只能是表面文章。實(shí)踐證明，只有豐衣足食的人，才會(huì)有足夠的時(shí)間和精力去做熱心公益的公民，積極參與公共政策各環(huán)節(jié)。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后，使得民族地區(qū)的現(xiàn)代化水平比較低，很多現(xiàn)代化的方法在公共政策執(zhí)行過程中難以得到有效應(yīng)用。第三，民族地區(qū)特殊的民族政治關(guān)系。民族地區(qū)的政治關(guān)系，既涉及少數(shù)民族與漢族的關(guān)系，也涉及各少數(shù)民族之間的相互關(guān)系，并且，其位處邊疆的特殊的地理位置，使得這種關(guān)系具有國(guó)際化的趨勢(shì)。這種復(fù)雜的民族政治關(guān)系狀況，不利于公共政策的執(zhí)行，容易引發(fā)公共政策政策的失靈。第四，民族地區(qū)的文化環(huán)境。我國(guó)各少數(shù)民族都有自己獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣和，這些都具有復(fù)雜性和敏感性。如果認(rèn)識(shí)不到位，處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致民族地區(qū)公共政策的失靈，進(jìn)而影響民族關(guān)系和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
三、民族地區(qū)公共政策失靈的矯正
防止公共政策失靈，充分發(fā)揮民族地區(qū)公共政策的作用，實(shí)現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，是提高政府公信力、實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)全面健康協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，也是有效治理民族地區(qū)的客觀要求。為此，要不斷優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的每個(gè)環(huán)節(jié)和執(zhí)行環(huán)境。
1.正確處理中央與民族地區(qū)的關(guān)系。中央與民族地區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)公共政策目標(biāo)的重要保證，是全面貫徹落實(shí)黨和囯家的方針政策及上級(jí)政府政策的前提與基礎(chǔ)。第一，要達(dá)成整體利益與局部利益之間的協(xié)調(diào)。在我國(guó)，國(guó)家的整體利益高于個(gè)人利益、高于民族利益，維護(hù)國(guó)家的整體利益是民族地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時(shí)，囯家要統(tǒng)籌兼顧民族地區(qū)的利益。第二，中央政府應(yīng)該從雙贏的角度出發(fā)，考慮民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、財(cái)力微弱、人才缺乏、交通不暢等特殊情況，繼續(xù)采取特殊的政策措施，從人力、財(cái)力、物力等各方面支持民族地區(qū)的發(fā)展，切實(shí)保證公共政策在民族地區(qū)的全面貫徹落實(shí)。為此，“要逐步建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整中央、自治區(qū)、自治州、自治縣級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系，明確上級(jí)對(duì)民族地區(qū)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，保證民族地區(qū)的各級(jí)政府擁有供給公共物品和公共服務(wù)的必要財(cái)力。”［3］第三，要切實(shí)保障民族地區(qū)自治權(quán)的可操作性。行使自治權(quán)是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的核心，中央政府或上級(jí)政府在宏觀層面制定的一些公共政策可能不適應(yīng)民族地區(qū)的實(shí)際情況，中央政府應(yīng)當(dāng)改革相關(guān)規(guī)定，賦予民族自治地方政府可操作性的變通執(zhí)行權(quán)。
2.優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定。政策制定是政策過程的起點(diǎn)，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的制定，主要包括：第一，著力提高公共政策制定主體的政策制定能力。要對(duì)參與公共政策制定過程的各類人員開展培訓(xùn)。此外，還需對(duì)民族地區(qū)的各類團(tuán)體、組織進(jìn)行積極有效的引導(dǎo)與幫助，充分發(fā)揮他們?cè)谡咧贫ㄟ^程中作用。第二，逐步提高公共政策制定的科學(xué)化、民主化程度。推動(dòng)準(zhǔn)政府組織和民間政策研究組織的發(fā)展，促進(jìn)民族地區(qū)第二部門（半官方組織）、第三部門等組織的較快發(fā)展，發(fā)揮其在民族地區(qū)公共政策制定過程中的作用。第三，強(qiáng)化民族地區(qū)公共政策的公開程度，提高公民在公共政策制定過程中的參與度。要讓不同的利益主體將其各自的利益訴求明確地表達(dá)出來(lái)，是利益視角下政策過程分析的重要啟示。［4］第四，健全政策制定過程中的信息溝通機(jī)制。主要包括各類信息的收集、整理，從而使得公共政策的制定主體能夠明確、清晰的對(duì)問題進(jìn)行界定，幫助決策者找到正確的問題。
3.強(qiáng)化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。第一，優(yōu)化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)。在民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行過程中，因地制宜，組建精干有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，減少不必要的層級(jí)，為公共政策的有效執(zhí)行提供組織保證。第二，提高公共政策執(zhí)行人員的綜合素質(zhì)和能力。一方面，“筑巢引鳳”，即改善民族地區(qū)政府單位的工作條件，制定有利于人才引進(jìn)的政策以招攬優(yōu)秀人才。另一方面，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)有工作人員的培訓(xùn)，盡快提高他們的業(yè)務(wù)能力和知識(shí)水平。第三，實(shí)現(xiàn)公共政策執(zhí)行過程中的有效分權(quán)，包括縱向分權(quán)和橫向分權(quán)?？v向分權(quán)是指行政組織內(nèi)部的分權(quán)，強(qiáng)化民族地區(qū)公共政策的執(zhí)行。從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，當(dāng)前應(yīng)側(cè)重于橫向分權(quán)，培育各種公共組織、社會(huì)團(tuán)體來(lái)承接部分公共政策的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與公民之間的協(xié)調(diào)。
4.提高目標(biāo)群體理解公共政策的能力。民族地區(qū)公共政策的目標(biāo)群體主要是指各民族群眾及當(dāng)?shù)氐母黝悎F(tuán)體組織?！俺晒Φ恼紊鐣?huì)化能擴(kuò)大對(duì)公眾的政策宣傳，增強(qiáng)公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感，自動(dòng)傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行?！保?］要提高民族地區(qū)公共政策目標(biāo)群體理解公共政策的能力，可從以下4個(gè)方面入手：第一，要切實(shí)把尊重民族地區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣和作為制定公共政策的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)。只有公共政策是符合民族風(fēng)俗習(xí)慣、尊重其的，各民族群眾才有可能深入了解和認(rèn)同這些公共政策，從而配合這些公共政策的執(zhí)行。第二，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)厝罕姷恼Z(yǔ)言培訓(xùn)。倡導(dǎo)漢族和各少數(shù)民族干部群眾相互學(xué)習(xí)語(yǔ)言，強(qiáng)化各少數(shù)民族干部群眾的漢語(yǔ)溝通能力及漢族干部群眾用少數(shù)民族語(yǔ)言的交流能力，加強(qiáng)溝通交流，才能真正促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展。第三，引導(dǎo)民族地區(qū)群眾轉(zhuǎn)變觀念。加強(qiáng)民族地區(qū)群眾對(duì)其他有助于自身發(fā)展的各類文化知識(shí)的培訓(xùn)，取其精華，去其糟粕，用各種現(xiàn)代化知識(shí)武裝自己，真正理解公共政策，有效參與到公共政策的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。第四，引導(dǎo)民族地區(qū)各類團(tuán)體組織的健康發(fā)展。各類團(tuán)體組織在民族地區(qū)發(fā)展中有不可替代的作用，民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)與各類團(tuán)體組織的聯(lián)系，重視他們的利益訴求，通過這些團(tuán)體組織廣泛宣傳公共政策，充分發(fā)揮其在政府與民眾之間的中介作用。
5.完善民族地區(qū)公共政策的監(jiān)督機(jī)制。民族地區(qū)要預(yù)防公共政策的失靈，關(guān)鍵在于建立、健全、規(guī)范公共政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制。第一，要建立健全公眾監(jiān)督機(jī)制。要充分調(diào)動(dòng)民族地區(qū)各民族群眾的積極性，因?yàn)楣舱吲c各民族群眾的切身利益緊密相關(guān)，因此，理當(dāng)激發(fā)各民族群眾的監(jiān)督熱情。同時(shí)，拓寬各民族群眾監(jiān)督的渠道，完善各民族群眾監(jiān)督公共政策執(zhí)行的機(jī)制，加強(qiáng)政府與各民族群眾之間的互動(dòng)。第二，強(qiáng)化民族地區(qū)各級(jí)政府內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性。民族地區(qū)各級(jí)政府的內(nèi)部監(jiān)督主要包括職能監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，要切實(shí)保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)在事權(quán)和財(cái)權(quán)上的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的垂直管理，提高監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。第三，完善社會(huì)監(jiān)督制度及相關(guān)的法律法規(guī)。民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)建立各種社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體，發(fā)展當(dāng)?shù)氐拿襟w事業(yè)，使媒體成為群眾的眼睛和政府的窗戶，完善有關(guān)社會(huì)監(jiān)督的規(guī)章制度，讓社會(huì)監(jiān)督有法可依、有章可循。
