時間：2023-03-21 17:13:55
序論：在您撰寫行政監(jiān)督論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
2013年7月，“中國海警局”正式掛牌，標志著國家海洋局重組落定，海域多部門執(zhí)法的時代正式結(jié)束，同時也意味著對國家海洋局海洋綜合管理權(quán)力的進一步擴大。海監(jiān)、海警、漁政、緝私隊伍的并入，擴大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍。也對海洋執(zhí)法中的行政監(jiān)督提出了更高的要求。在海洋行政監(jiān)督方面，行政監(jiān)督機制缺失，既不利于解決我國長期以來存在的海域惡性競爭、資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、與海域鄰國關(guān)系難處等問題，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公眾形象。
2、海洋行政執(zhí)法人員管理的特殊性
2.1海洋行政執(zhí)法人員工作種類特殊。
與陸上行政執(zhí)法不同，海洋環(huán)境和氣候的特殊性決定了海上執(zhí)法的全天候性和不確定性。海上執(zhí)法工作的種類繁多，且各項工作專業(yè)性強，需要極強的專業(yè)素質(zhì)和技能才能勝任。在涉及漁政、海監(jiān)、緝私、海警等跨部門跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法中，更需要執(zhí)法人員的密切協(xié)作和部門間的緊密配合。
2.2海洋行政執(zhí)法人員獎懲機制不完善。
執(zhí)法機制不健全，沒有法律規(guī)定出海上完善的執(zhí)法范圍和執(zhí)法程序，不僅影響了執(zhí)法任務(wù)的完成的效率，也無法對執(zhí)法人員的工作結(jié)果形成有效的考核獎懲機制。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊伍人員工資（即基本工資）雖然列入了財政預(yù)算，但工資的后兩塊（生活補助、津貼）以及日常辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費還是與經(jīng)濟任務(wù)和罰沒收入相掛鉤的情況。一些地方執(zhí)法監(jiān)察隊伍人員工資（即基本工資）列入了財政預(yù)算，只要還存在經(jīng)濟任務(wù)的導(dǎo)向，就必然還會在一定程度上誘導(dǎo)執(zhí)法人員辦案時注重經(jīng)濟處罰而偏離執(zhí)法宗旨。
3、海洋執(zhí)法機制行政監(jiān)督存在的問題
3.1機構(gòu)內(nèi)部層級監(jiān)督難到位。
海洋執(zhí)法的層級監(jiān)督，往往需要上下級多個執(zhí)法單位的協(xié)作配合。而監(jiān)察機關(guān)未能獨立于監(jiān)督對象，或者受制監(jiān)督對象，再加上一些工作人員把私人關(guān)系和感情摻雜到工作中來，直接導(dǎo)致辦案時間長、阻力大、難查處、難執(zhí)結(jié)和執(zhí)法監(jiān)察權(quán)威的影響弱。在一些行政監(jiān)督中，一些地方海洋機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法從中干預(yù)、說情，致使執(zhí)法監(jiān)察工作難以開展，層級監(jiān)督彈性因素強、法治程度低。
3.2行政規(guī)章制定分散聯(lián)合監(jiān)督無據(jù)可依。
雖然各行政單位都制定了規(guī)范執(zhí)法人員和活動的規(guī)章，但現(xiàn)有行政法律規(guī)章的制定主體大都著眼于各自管轄的領(lǐng)域及專業(yè)，如《浙江省海洋與漁業(yè)行政執(zhí)法人員行為規(guī)范》就是浙江省海洋與漁業(yè)局制定的關(guān)于海監(jiān)漁政執(zhí)法人員的規(guī)范性文件，這種專業(yè)性規(guī)范適用范圍窄，對其他海洋行政人員管理不能起到約束的作用甚至?xí)嗷_突。雖然倡導(dǎo)聯(lián)合執(zhí)法，但由于缺乏一個有效的權(quán)責(zé)對等的聯(lián)合辦案監(jiān)督機制，單靠部門間領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的關(guān)系和感情來搞辦案協(xié)作，也沒有對“不協(xié)作、不配合、不處理”的追責(zé)制約措施，難以保證聯(lián)合監(jiān)督的效果。地方政府、海洋部門、海洋執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)在一些問題也是相互推諉，拒絕承擔(dān)責(zé)任。由于監(jiān)督主體眾多，溝通、協(xié)調(diào)困難，信息共享性弱、導(dǎo)致分工不明確，更可能會出現(xiàn)虛監(jiān)、弱監(jiān)、漏監(jiān)等現(xiàn)象，嚴重影響了行政監(jiān)督的效能和司法的公正性。
3.3社會監(jiān)督無規(guī)范輿論監(jiān)督效率低。
人民群眾應(yīng)該是行政監(jiān)督的主體，只有讓民眾的監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利落到實處，才能從根本上把權(quán)力關(guān)在籠子里。而在現(xiàn)實生活中，人民群眾往往監(jiān)督無力，行政監(jiān)察機關(guān)在一些問題的受理和處理上，不能讓人民群眾滿意。而輿論監(jiān)督也存在著很大的問題，而微博、微信平臺等網(wǎng)絡(luò)自媒體平臺雖然給民眾提供了發(fā)生的機會，但由于信息真?zhèn)坞y辨，呈現(xiàn)視角不同等種種客觀原因，往往不僅不能有效監(jiān)督海洋行政行為，還會起到事倍功半，激化社會矛盾的負面效果。
4、完善海洋執(zhí)法機制行政監(jiān)督的建議
4.1從基層建立起完善海洋執(zhí)法層級監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。
建立和健全基層海洋基層監(jiān)督層級網(wǎng)絡(luò)，建立行政監(jiān)督的單線垂直的監(jiān)察機制，建立獨立于監(jiān)督對象的監(jiān)察機關(guān)，與同級行政部門地位平等。建立并實行執(zhí)法人員的行政執(zhí)法責(zé)任制、動態(tài)巡查責(zé)任制、案件終身負責(zé)制、錯案責(zé)任追究制，全面強化執(zhí)法監(jiān)察工作責(zé)任，真正把監(jiān)督落到實處。在考核獎懲中，要加強上級對下級執(zhí)法工作的檢查考核，并嚴格按照考核情況實行獎懲。對違法案件查處不力的單位取消評先評優(yōu)資格，暫停該地區(qū)用海審核報批。通過明確落實獎懲提高執(zhí)法監(jiān)督權(quán)威性，不斷完善基層海洋執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)，杜絕行政特權(quán)人員、隨意執(zhí)法、的情況。
4.2訂立統(tǒng)一規(guī)則監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法。
國家海洋局重組后，擴大了海洋局綜合管理的執(zhí)法范圍，基層執(zhí)法的合作越來越緊密。這一現(xiàn)狀加速了對宏觀制度規(guī)章的需求。制定一部聯(lián)合執(zhí)法管理監(jiān)督細則，既可以保證執(zhí)法者的行動合法有效，提高執(zhí)法效率，也可以讓司法機關(guān)有法可依。這樣對執(zhí)法者和違法者都有一個交代。也讓有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的觀念深入人心。
4.3設(shè)立獨立的行政監(jiān)察機關(guān)發(fā)揮人大和政協(xié)監(jiān)督。
2010年6月25日新修訂了《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，但我國的行政監(jiān)察的現(xiàn)狀還是行政監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢察機關(guān)實行一個機構(gòu)、兩塊牌子的管理狀況，真正獨立的行政監(jiān)察機關(guān)并不存在。有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，只有讓行政監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機關(guān)分立開來，才能在真正意義上發(fā)揮行政監(jiān)察機關(guān)的作用和初衷。在基層海洋執(zhí)法監(jiān)督活動中，可邀請當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的黨、人大、政協(xié)的代表、委員召開座談會，向他們介紹工作，讓他們了解情況。聘請他們作為義務(wù)監(jiān)督員，通過權(quán)威監(jiān)督部門把民主監(jiān)督工作引向深入，以實現(xiàn)強有力的全面監(jiān)督的局面。
4.4加強司法監(jiān)督與群眾監(jiān)督相統(tǒng)一。
1．非法行醫(yī)未能根本遏制
非法行醫(yī)首先以無證行醫(yī)最為常見，主要是未取得《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》“黑診所”的診療活動，與無行醫(yī)資格的游醫(yī)、假醫(yī)，以及借助虛假宣傳招搖撞騙，或打著醫(yī)學(xué)科研、包治神效等幌子誤導(dǎo)和欺騙患者的診療活動；其次是醫(yī)療機構(gòu)聘用非衛(wèi)生技術(shù)人員行醫(yī)，或者出租、承包科室，超出許可登記范圍執(zhí)業(yè)，利用B超非法鑒定胎兒性別，及選擇性別地進行終止妊娠手術(shù)等行為。非法行醫(yī)未能從根本上遏制，還與一些群眾就醫(yī)安全意識不強，加上科普知識缺乏，貪圖方便、省錢、省事，特意到非法行醫(yī)處就診或自愿接受其治療存在直接關(guān)系。監(jiān)督機構(gòu)在處罰取締中就常因為法不責(zé)眾而不了了之。統(tǒng)計顯示，近十年來全國各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)共取締無證行醫(yī)達25．1萬戶次，吊銷醫(yī)師個人行醫(yī)證照1110張，有3201戶的醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可證被吊銷。值得注意的是，基層非法行醫(yī)行列中還包括一些由于制度變革未及時規(guī)范的無證診所與行醫(yī)人員。此類診所與人員又分為兩類，一類是1994年原衛(wèi)生部頒布實施《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》（以下簡稱《條例》）前已取得衛(wèi)生行政部門登記許可證照者，由于《條例》未對他們?nèi)绾斡行с暯舆^渡作出明確規(guī)定，《條例》實施后又因其本身年齡大、文化程度低等原因至今仍未取得執(zhí)業(yè)資格，從而導(dǎo)致一直處于無證行醫(yī)狀態(tài)。另一類是隨著城鎮(zhèn)化改革的加快，近些年來許多地方的村子改為居民區(qū)，原已取得醫(yī)療執(zhí)業(yè)資格的鄉(xiāng)村醫(yī)生，必需按照在城鎮(zhèn)實行的《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療機構(gòu)管理條例》申領(lǐng)新證，不再適用《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理條例》。而這些村改居后的鄉(xiāng)村醫(yī)生，大多也受年齡與文化程度限制很難考領(lǐng)醫(yī)師資格證書，因此也無法取得執(zhí)業(yè)許可證。結(jié)果，這些診所和人員都變成無證行醫(yī)。而他們實際上長期就在本地行醫(yī)為生，得到當?shù)厝罕姷恼J可，加上當?shù)蒯t(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需要，要加以取締都比較困難，進行也有難度。事實上他們與社會上到處流竄的非法行醫(yī)者有所區(qū)別，屬于歷史遺留問題，如何處置還待進一步研究。但無論怎么說，非法行醫(yī)的泛濫，特別是那些招搖撞騙的江湖郎中到處流竄，近些年來已引起社會公憤。一是它威脅著人民群眾的身心健康和生命安全。由于大多數(shù)都沒有行醫(yī)資質(zhì)，沒有專項技術(shù)設(shè)備，缺乏醫(yī)療防范意識和急救措施，以及藥品來源不明和質(zhì)量低劣，導(dǎo)致醫(yī)療事故頻發(fā)，對就診者造成傷害，甚至給患者造成無法挽回的嚴重后果。二是它擾亂了正常的醫(yī)療市場秩序。非法行醫(yī)者常常以營利為目的，隨便設(shè)點開設(shè)診療科目。這些行醫(yī)點雖然投資少，條件差，設(shè)施簡陋，卻收益快，可以逃避衛(wèi)生執(zhí)法人員的檢查，迅速擠占醫(yī)療服務(wù)市場，造成衛(wèi)生市場的不對稱性，擾亂醫(yī)療服務(wù)市場管理秩序。三是它增加醫(yī)療糾紛概率和影響社會穩(wěn)定。非法行醫(yī)者往往無法保證醫(yī)療質(zhì)量，誤診、漏診經(jīng)常發(fā)生，常常延誤疾病的最佳治療時機，從而導(dǎo)致嚴重后果，造成醫(yī)患沖突頻頻出現(xiàn)，并由于缺乏有效監(jiān)管，一旦發(fā)生事故糾紛，往往溜得很快，采取逃跑與躲避的方式，極易引發(fā)。
2．虛假醫(yī)療廣告監(jiān)控不力
虛假醫(yī)療廣告泛濫，是長期以來公眾對有些媒體與醫(yī)療機構(gòu)罔顧社會公德的一大不滿。由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，這一嚴重危害人民群眾的現(xiàn)象幾度泛濫成災(zāi)，甚至像魚鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門壁。后來雖然幾經(jīng)懲罰打擊有所收斂，但時下仍不時有醫(yī)療單位與一些媒體唯利是圖，見利忘義，置國家法律法規(guī)和道德準則于不顧而見諸報刊電視，引誘病急亂投醫(yī)者上鉤。比如，福州市衛(wèi)生監(jiān)督所聯(lián)合工商部門曾對醫(yī)療廣告市場進行過一次較大規(guī)模的整治，共監(jiān)督檢查醫(yī)療廣告52件，其中違規(guī)的達39件，占75％。違規(guī)廣告行為主要表現(xiàn)有：未經(jīng)批準擅自刊登，擅自變更醫(yī)療廣告證明內(nèi)容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現(xiàn)根本不存在或不可能做到的醫(yī)效，如“祖?zhèn)髅胤健?，“藥到病除”，“名醫(yī)傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語，或者出現(xiàn)“XX博士、專家”等醫(yī)學(xué)高級專業(yè)技術(shù)職稱頭銜。時下，隨著人們經(jīng)濟收入和物質(zhì)生活水平的提高，愛美之心趨于普遍，一些行醫(yī)者則開始做起非法醫(yī)學(xué)美容、美體服務(wù)牟取暴利的美夢而進行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導(dǎo)消費，這是基層衛(wèi)生行政監(jiān)督值得警惕的又一個新動向。
二、監(jiān)督不到位的主要原因在于體制本身還不健全
從實際情況看，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督中存在的上述問題，都無不與監(jiān)督體制存在漏洞缺失有關(guān)。
1．相關(guān)法律法規(guī)仍有缺失
自從上世紀八十年代各領(lǐng)域開始全面改革開放以來，新出臺的醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)、部門規(guī)章相當多，但由于新情況不斷出現(xiàn)，以及時間跨度大等原因，導(dǎo)致其中有些法規(guī)變得相對滯后，相互難以銜接，甚至出現(xiàn)矛盾，不能切實解決醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)冒出的新問題，難以對一些違法違規(guī)行為起到規(guī)范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內(nèi)容就與后來的實際情況不相適應(yīng)。如向社會開放的部隊醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的歸屬問題，醫(yī)療機構(gòu)區(qū)域設(shè)置規(guī)劃與市場經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系問題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫(yī)院法律責(zé)任問題等，《條例》當時都沒有作出明確規(guī)定。還如，《條例》的某些條款與后來新的一些相關(guān)法律規(guī)定銜接不緊，如醫(yī)療機構(gòu)的犯罪行為與《刑法》的規(guī)定不太一致，《條例》規(guī)定的衛(wèi)生技術(shù)人員與《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》中關(guān)于醫(yī)師執(zhí)業(yè)資格的規(guī)定存在矛盾，醫(yī)療廣告與藥品宣傳廣告的專門法規(guī)與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對應(yīng)等等。此外，近些年來的一些新形式的衛(wèi)生醫(yī)療活動，法規(guī)上尚存在空白，無法可依。如社會上以義診、體檢、免費體檢等名目，從事醫(yī)療活動、推銷藥品及各種治療儀器械等現(xiàn)象，就找不到明確的法律規(guī)定。又如，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》到底適用不適用無醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書人員，《條例》中的“醫(yī)療機構(gòu)”究竟怎么界定，以及這兩個法規(guī)在取締、打擊非法（無證）行醫(yī)行為時調(diào)整范圍怎么認定等，在執(zhí)法過程中也都爭議很大。再如，在《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《條例》及其《實施細則》中，均未對被衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)沒收后的藥品器械的保存處置作出相應(yīng)規(guī)定。因此，盡快填補或完善有關(guān)法規(guī)，也是當前加強醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的一大迫切需要。
2．機構(gòu)與職能尚未理順
目前全國承擔(dān)醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督職能的主體有兩種，一種是衛(wèi)生行政部門，由衛(wèi)生廳（局）的醫(yī)政部門直接進行監(jiān)督管理，另一種是移交或部分委托給專門的衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。例如對醫(yī)療市場的執(zhí)法監(jiān)督移交給衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，而醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置審批和校驗工作仍留在衛(wèi)生行政部門。不同的省市主體不同，同一省市的縣區(qū)也不盡相同。體制的不統(tǒng)一，執(zhí)法分散，使監(jiān)督有時無法有效統(tǒng)一實施，監(jiān)管效率變低，力度減弱，效果轉(zhuǎn)差。機構(gòu)與職能沒有理順，也使得衛(wèi)生監(jiān)督在日常工作中與公安、工商、藥監(jiān)等部門的綜合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)變難。在實際生活中，醫(yī)療衛(wèi)生行為常常涉及房屋出租、流動人員管理，及計劃生育、醫(yī)療廣告、藥品管理、醫(yī)療糾紛等問題，甚至涉嫌非法行醫(yī)罪的立案查處等，都與這些部門的履行監(jiān)管職責(zé)有關(guān)。如果本系統(tǒng)自身都不統(tǒng)一，政出多門，各自為政，那與其他部門密切配合就會變得更加困難。我國目前專門從事衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實行公務(wù)員管理，約占3．3％；第二種，參照公務(wù)員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業(yè)單位編制。衛(wèi)生監(jiān)督人員身份的多樣化，反映了衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)和地位不統(tǒng)一，難以制訂統(tǒng)一的法律法規(guī)，也表現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的不徹底。當然，把其中大量人員列為事業(yè)編制，從政府精簡機構(gòu)的角度考慮有道理，但對于衛(wèi)生行政監(jiān)督而言，如果長期名份不全或沒有名份，肯定會給工作帶來不利影響。眾所周知，我們的醫(yī)院多數(shù)是公辦，如果對他們實施監(jiān)督的不是行政部門及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開展。同時，在實施衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中由于身份不明確，權(quán)威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。
3．隊伍和人員數(shù)量素量缺保證
由于對衛(wèi)生行政監(jiān)督的機構(gòu)和人員編制沒有統(tǒng)一規(guī)定，這一方面基層存在的第一個普遍問題就是執(zhí)法力量不足。據(jù)筆者統(tǒng)計，目前全國衛(wèi)生行政監(jiān)督人員雖然達94000多人，但越往任務(wù)更為具體艱巨的基層人數(shù)反而越少。以福建而例，目前省衛(wèi)生監(jiān)督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區(qū)這一級，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請4個兼職人員。據(jù)此可以看出，越是基層缺編越明顯?；鶎又苯用鎸Τ汕先f個監(jiān)督對象，五花八門的醫(yī)療活動，監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)十分繁重，不僅要承擔(dān)縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（居）的醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，而且還要承擔(dān)傳染病和其它衛(wèi)生監(jiān)督工作。在人員嚴重不足的情況下，要使監(jiān)督工作的質(zhì)量有保證，就需要每名監(jiān)督人員付出更大努力。實際上由于人手緊，基層很多衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)長年疲于應(yīng)付，難以積極有效地對越來越多的行醫(yī)人員與頻繁的行醫(yī)活動實施嚴格監(jiān)督，與政府和社會的要求也就常存差距。根據(jù)《衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)與發(fā)展研究報告》測算，按照履行職責(zé)的需要，基層衛(wèi)生監(jiān)督人員與實際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當前需要集中力量切實整治醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序之際，人員數(shù)量不足顯得尤為突出。若不能得到及時解決，監(jiān)督不力，監(jiān)督覆蓋率低，監(jiān)督質(zhì)量不高就難以避免?；鶎有l(wèi)監(jiān)隊伍人員存在的再一個問題是素質(zhì)整體不高?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督始于改革開放以后，起步晚，起點低。上世紀九十年代初，各縣區(qū)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督所成立以前，公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法由各地防疫部門承擔(dān)，醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法沒有專門的執(zhí)法隊伍，職責(zé)主要由各地衛(wèi)生行政部門醫(yī)政科承擔(dān)。此后按上級要求實行機構(gòu)改革以后，各地剛成立的衛(wèi)生監(jiān)督所為解決工作人員問題，采取權(quán)宜之計，一部分人直接從原衛(wèi)生防疫站劃轉(zhuǎn)過來，但他們以前從事的都是公共衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，對醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督比較陌生。另外，則降低準入門檻，放寬錄用要求，從外單位調(diào)入或從社會錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛(wèi)生監(jiān)督隊伍總體上學(xué)歷層次偏低，知識結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才缺乏，能力素質(zhì)普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的，甚至是無大學(xué)學(xué)歷、無職稱、無專業(yè)技術(shù)的“三無”人員。據(jù)統(tǒng)計，2008年時縣級衛(wèi)生監(jiān)督員中曾有43．3％僅是中專或高中學(xué)歷。少數(shù)學(xué)歷高知能強的年輕人由于社會地位不高、收入少而外流，呈現(xiàn)人才流失的“剪刀差”趨勢，使隊伍構(gòu)成更不合理。加上崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育工作沒有到位，外出學(xué)習(xí)機會偏少，即使沒有流出，也是知識更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復(fù)。工作人員知識能力這種結(jié)構(gòu)顯然很不適應(yīng)新形勢下醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的需要。
4．經(jīng)費投入不足
基層衛(wèi)生行政監(jiān)督目前存在的又一突出問題是財政投入不足。衛(wèi)生行政監(jiān)督屬于純公共產(chǎn)品，理應(yīng)全部由公共財政埋單。但基層各地政府的財政投入普遍偏少，使執(zhí)法監(jiān)督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導(dǎo)致監(jiān)督頻次不夠，覆蓋面不廣，監(jiān)督質(zhì)量得不到保證。另一方面，也使得衛(wèi)生監(jiān)督人員的勞動價值得不到應(yīng)有體現(xiàn)，有的地方甚至連人員工資都沒有保障。為彌補經(jīng)費困難，有的縣區(qū)只好巧立名目，靠行政收費來補充。據(jù)權(quán)威人士調(diào)查，長期以來基層政府對衛(wèi)生監(jiān)督的籌資職能嚴重缺位，由財政完全提供經(jīng)費的僅占所調(diào)查機構(gòu)總數(shù)的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔(dān)衛(wèi)生監(jiān)督活動所需經(jīng)費開支的50％，有0．5％的機構(gòu)國家財政完全沒有投入。即使在能夠完全承擔(dān)的地方，其投入也離切實履行監(jiān)督職能的需要有較大差距。有學(xué)者調(diào)查溫州市衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政情況后指出，目前衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的預(yù)算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監(jiān)測、培訓(xùn)、體檢、檢驗、罰返等），地市級衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)財政撥款的87％用于人員和社保經(jīng)費，縣市級則超出100％，幾乎沒有任何業(yè)務(wù)經(jīng)費。經(jīng)費缺乏保障，導(dǎo)致很多基層所站平時要用較多精力搞創(chuàng)收來維持業(yè)務(wù)工作開展和職工福利待遇，不能認真全面地開展監(jiān)督活動，有時連正常的監(jiān)督行動都顧不上。當然，不可否認，衛(wèi)生監(jiān)督體制還不健全也不排除其他一些社會不良因素的影響。比如，由于醫(yī)政監(jiān)督工作所管理的對象絕大部分是本系統(tǒng)的單位和人員，關(guān)系網(wǎng)錯綜復(fù)雜，人情壓力重重，在監(jiān)督中有的人難以突破“關(guān)系網(wǎng)”、“人情網(wǎng)”的壓力，認為走走過場、擺擺樣子就行了，不必動真格。于是，實施約束、申誡或處罰，有時表面看非常嚴厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監(jiān)督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動口不動手”等現(xiàn)象也就隨之出現(xiàn)。開始時是聲勢浩大，聲色俱厲，到后來則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個人感彩漸濃。變成執(zhí)法雖嚴效果卻差，影響監(jiān)督的公信度與有效性。
三、福建省南平延平區(qū)的實證分析
延平區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督雖然與全國一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問題及成因也十分明顯，較有代表性。
1．監(jiān)管的體制性矛盾突出
自2010年開始到現(xiàn)在，南平市的10個縣（市、區(qū)）中只有1個將醫(yī)療機構(gòu)行政許可和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法全部移交衛(wèi)生監(jiān)督所，有4個只是將醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，有2個只將打擊非法行醫(yī)專項整治工作移交給衛(wèi)生監(jiān)督所，其余的3個縣（市、區(qū)）則仍全部留在衛(wèi)生局。這種不一致的情況使各縣（市、區(qū)）執(zhí)法主體多元化，執(zhí)法主體與執(zhí)法隊伍分離，執(zhí)法模式不統(tǒng)一，常導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督職能時有交叉，執(zhí)法機構(gòu)不一，執(zhí)法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統(tǒng)一行動，以爭取更為有效的監(jiān)督效果。在延平區(qū)，由于對區(qū)內(nèi)衛(wèi)生機構(gòu)的管理職能權(quán)限大多仍保留在區(qū)衛(wèi)生局手中，如醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)置和許可審批注冊、登記等，所以，區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所為了監(jiān)督的權(quán)威性，在監(jiān)督中便多以其名義行使職能。這樣，監(jiān)與管脫節(jié)，關(guān)系變得十分不順，監(jiān)督顯得缺乏力度，無法從源頭上控制醫(yī)療衛(wèi)生事故苗頭。衛(wèi)生局對醫(yī)療衛(wèi)生活動既管理又監(jiān)督，實則是自管自監(jiān)，“既當運動員又當裁判員”，監(jiān)督執(zhí)法也就勢必“打折扣”。如在對一些醫(yī)療衛(wèi)生行為實施監(jiān)督時，有的醫(yī)務(wù)人員就認為都是一個系統(tǒng)的，何必那么較真。還如，對監(jiān)督執(zhí)法人員提出的意見，有的醫(yī)務(wù)人員就不夠重視，能應(yīng)付就應(yīng)付。結(jié)果，都使得有關(guān)衛(wèi)生法律法規(guī)在本系統(tǒng)醫(yī)療機構(gòu)貫徹不到位，難落實。
2．監(jiān)督執(zhí)法主體力量薄弱
目前延平區(qū)轄區(qū)人口約50萬，屬于監(jiān)督對象的醫(yī)療機構(gòu)共有292個，其中醫(yī)院2家，疾病預(yù)防控制中心1家，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（或站）18家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生14家，村衛(wèi)生所230家，個體診所及其它醫(yī)療機構(gòu)27家。同時，全區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、傳染病衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生和放射衛(wèi)生等也離不開相應(yīng)的監(jiān)管。而區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所目前在崗的18人中女性占17個，其中有醫(yī)學(xué)預(yù)防本科學(xué)歷的僅1人，護理專業(yè)專科畢業(yè)的1人，其余皆為中專以下非專業(yè)學(xué)歷人員。面對需要實施有效監(jiān)督的大量機構(gòu)和人員，衛(wèi)監(jiān)所人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平時常有點跟不上；加上體制不順，以及知識更新機會少，經(jīng)費不足，監(jiān)督手段落后，完成各項監(jiān)督任務(wù)就經(jīng)常顯得吃力繁重。無可否認，延平區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督有時難以到位也存在一些客觀原因。例如，監(jiān)管對象多數(shù)分散在偏僻的農(nóng)村，且多路途較遠，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院普遍“缺醫(yī)少護”，常不得不使用一些非衛(wèi)技人員，有時默認超許可診療活動，監(jiān)督中出現(xiàn)疏漏等就在所難免。還比如，現(xiàn)在的一些無證診所流動性極大．一般都隱藏于城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村及居民區(qū)的樓院內(nèi)，非法執(zhí)業(yè)者又多為外來流動人口，居無定所，來去無蹤。為逃避執(zhí)法部門的打擊，他們往往采用“游擊戰(zhàn)術(shù)”，經(jīng)常在住處附近變更診療場所，且診療場所與藥品存放處也不在同一地點，這也給衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員查處帶來一定的難度，當衛(wèi)生執(zhí)法人員離開現(xiàn)場后，他們又照舊行醫(yī)，無法加以取締。
四、加強基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督的對策思考
為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立健全其相關(guān)法律法規(guī)與執(zhí)法監(jiān)督體系，加強對醫(yī)療機構(gòu)及其醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、合理用藥以及醫(yī)療廣告等實施的有效監(jiān)管，顯然勢在必行，十分迫切。
1．規(guī)范監(jiān)督責(zé)任，理順監(jiān)督職能
實踐說明，基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督在實際工作中存在缺位、錯位和越位現(xiàn)象，原因之一是執(zhí)行主體不一致，上下工作不對口，信息溝通不暢。因此，首先應(yīng)該進一步明確衛(wèi)生行政部門和衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)各自的職能，統(tǒng)一實行管監(jiān)分離，政事分開，各司其職，將衛(wèi)生監(jiān)督所作為衛(wèi)生行政部門內(nèi)的一個職能機構(gòu)，或者作為單列的行政機構(gòu)。今后我國事業(yè)單位改革的一個方向，就是要把完全承擔(dān)行政職能的單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)。這樣，既有利于切實解決執(zhí)法主體不清、職能交叉等問題，也有利于衛(wèi)生行政部門抓好行業(yè)管理，真正當好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續(xù)什么“委托執(zhí)法”，顯然無益于減少行政管理重復(fù)運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)及消除多頭執(zhí)法等弊端，也不符合事業(yè)體制改革的趨勢。理順了機構(gòu)和職能的關(guān)系，監(jiān)督人員目前存在的身份混亂問題，就可名正言順地加以統(tǒng)一，即宜于一律轉(zhuǎn)為行政編制，人員實行公務(wù)員管理。改制后由于同樣都由財政開支，不但不會增加財政負擔(dān)，還有利于整合衛(wèi)生資源和轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政監(jiān)督效率。現(xiàn)代西方發(fā)達國家行政管理改革的一條重要經(jīng)驗，就是將政府的決策與執(zhí)行職能逐步分開，縮小政府組成部門及其決策人員的規(guī)模，適當擴大行政執(zhí)行人員規(guī)模，進而提高行政決策科學(xué)性，加強專業(yè)監(jiān)督力度。
2．加強隊伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)
基層的衛(wèi)生監(jiān)督工作也要靠人來做。建設(shè)一支能適應(yīng)醫(yī)療衛(wèi)生市場需要的結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)過硬、業(yè)務(wù)精湛、廉潔自律、秉公執(zhí)法和辦事高效的監(jiān)督執(zhí)法隊伍，是搞好基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作和保障人民健康的關(guān)健。因此，首先應(yīng)該滿足監(jiān)督人員數(shù)量的合理需要，參照原衛(wèi)生部關(guān)于按“轄區(qū)每萬名常住人口配備1－1．5名衛(wèi)生監(jiān)督員的標準，測算所需衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員編制”的規(guī)定，配足配齊工作人員。其次要調(diào)整衛(wèi)生監(jiān)督隊伍結(jié)構(gòu)，增加臨床醫(yī)學(xué)、法律學(xué)、公共衛(wèi)生管理學(xué)等相關(guān)專業(yè)的人員，讓熟悉醫(yī)療流程、懂得醫(yī)療市場管理的專業(yè)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督工作，提高監(jiān)督效率。為此，一要嚴格把好入口關(guān)，聘用人員時應(yīng)嚴格按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，把“遵守法律和職業(yè)道德”、”具備衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)的專業(yè)和法律知識”、“經(jīng)過衛(wèi)生監(jiān)督員崗位培訓(xùn)并考試合格”、“新錄用人員應(yīng)具有大專以上學(xué)歷”五個條件作為標準，公平競爭，擇優(yōu)錄取，配齊配強隊伍，從源頭上為建立負責(zé)任、有活力的衛(wèi)生監(jiān)督隊伍奠定基礎(chǔ)，盡快適應(yīng)當前形勢和任務(wù)需要。二要重視培訓(xùn)輪訓(xùn)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督涉及面廣，專業(yè)性強，即使接受過高學(xué)歷教育，隨著醫(yī)療知識和技術(shù)的豐富與發(fā)展也會老化。所以，為適應(yīng)衛(wèi)生行政監(jiān)督工作的新要求，要通過各種形式，認真實施原衛(wèi)生部《2005—2010年全國衛(wèi)生監(jiān)督員教育培訓(xùn)規(guī)劃》，及時讓他們得到繼續(xù)教育，提高整體素質(zhì)就顯得必不可少。培訓(xùn)輪訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該重在實際工作需要，首先是加強醫(yī)療衛(wèi)生法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高依法監(jiān)督能力；其次是充實醫(yī)政管理專業(yè)知識，真正成為醫(yī)政執(zhí)法監(jiān)督工作的行家里手；同時重視進行“廉潔勤政、執(zhí)法為民”的教育，提升職業(yè)道德境界。
3．規(guī)范執(zhí)法行為，增強內(nèi)部協(xié)調(diào)
與其他行政工作一樣，加強內(nèi)部管理也是保證基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督公正與效率的重要手段。為此，也應(yīng)當按照原衛(wèi)生部印發(fā)的《全國衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)工作規(guī)范》、《關(guān)于衛(wèi)生行政執(zhí)法責(zé)任制的若干規(guī)定》等一系列文件規(guī)定，建立明確的責(zé)任制，認真履行職責(zé)，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人。主要是建立健全規(guī)章制度和工作程序；完善制約機制，建立關(guān)健崗位輪換和執(zhí)法回避制度；公開辦事程序和辦事結(jié)果，接受社會監(jiān)督；強化服務(wù)意識，保護和尊重監(jiān)督對象的合法權(quán)益；大力推進監(jiān)督執(zhí)法考核和過錯責(zé)任追究，不斷規(guī)范衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為，真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。此外，由于基層醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)督在針對具體事情或問題時多涉及到多個部門，如醫(yī)療機構(gòu)進行上環(huán)、取環(huán)、結(jié)扎、人流等項目時涉及到計生部門監(jiān)管，藥品、醫(yī)療器械等使用時涉及到藥監(jiān)部門監(jiān)督，醫(yī)療廣告時涉及到工商部門監(jiān)管，非法行醫(yī)罪查處時涉及到公安部門監(jiān)控等，所以，要取得實效并非只靠衛(wèi)生行政監(jiān)督一家機構(gòu)就能湊效，更需要相關(guān)部門的密切配合。這就需要加強各個相關(guān)部門的聯(lián)系協(xié)作，建立信息共享，探索協(xié)調(diào)新方法。如鏟除非法行醫(yī)這顆毒瘤，衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)固然責(zé)無旁貸，但如無公安、藥監(jiān)、工商、監(jiān)察、科技等部門配合，就很難取得效果。特別在開展一些大規(guī)?；蛑卮蟮拇驌舴欠ㄐ嗅t(yī)行動中，不僅要成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂聯(lián)席會議制度，開展聯(lián)合執(zhí)法；而且要加強與基層政府、派出所、村（居）委會、城管等部門的聯(lián)系，如嚴格出租屋管理，嚴禁屋主租借場地給他人從事非法行醫(yī)活動等，才能有效化解監(jiān)督人員孤軍獨進的困境，提高監(jiān)控效率，使非法行醫(yī)無藏身之地。
4．增加財政投入，提供必要保障
基層醫(yī)療衛(wèi)生行政監(jiān)督是純公共服務(wù)，需要公共財政保障其有效運作。因此基層政府都應(yīng)當按照原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》，提供“衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)履行衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)所需的一切經(jīng)費，包括人員經(jīng)費、公務(wù)費、業(yè)務(wù)費和發(fā)展建設(shè)支出”，按照財政部、國家計委、原衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生事業(yè)補助政策的意見》（財社12000217號），在政府預(yù)算中根據(jù)其需要加以合理安排，保證其履行職責(zé)擁有必要經(jīng)費。為了使財政投入得到保障，還應(yīng)該通過立法形式在法律法規(guī)上得以固定，以防止這一方面的投入出現(xiàn)非常規(guī)形態(tài)變化。同時，基層衛(wèi)生行政監(jiān)督機構(gòu)也應(yīng)當按時積極向同級政府匯報說明工作需要，爭取財政全額預(yù)算安排的主動權(quán)。財政保障的一個重要體現(xiàn)是物力保障。針對目前基層衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)普遍存在建設(shè)面積不達標，快速檢測設(shè)備數(shù)量不足，執(zhí)法取證工具和辦公設(shè)備性能陳舊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落后等嚴重影響監(jiān)督監(jiān)測質(zhì)量和執(zhí)法公正性權(quán)威性的現(xiàn)象，基層政府也有責(zé)任按照原衛(wèi)生部關(guān)于《衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見》規(guī)定的配置標準，積極提供監(jiān)督執(zhí)法辦公用房、執(zhí)法車輛，以及取證與快速檢驗的設(shè)備、通訊工具、防護裝備、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施，為衛(wèi)生監(jiān)督和綜合執(zhí)法提供物質(zhì)保障，從根本上解決“收費養(yǎng)人”問題。
5．依靠群眾，發(fā)揮社會監(jiān)督威力
1.確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯。
行政自由裁量權(quán)主體和客體存在著嚴重不對等關(guān)系，一旦裁量權(quán)被濫用，將會對行政客體利益產(chǎn)生實質(zhì)性損害。只有規(guī)制行政自由裁量權(quán)，才能暢通行政客體維護自身權(quán)力的渠道，確保行政客體合法權(quán)力不受侵犯，保證行政自由裁量權(quán)的合法合理性。
2.確保政府職能切實履行。
行政主體是維護公共利益和個人利益的矛盾集合體，在權(quán)力的壟斷性和利益性誘惑下，容易導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，行政自由裁量權(quán)被行政主體挪作私用。為確保政府職能的切實履行，必須對行政自由裁量權(quán)進行涵蓋源頭、過程、結(jié)果的全方位、全過程監(jiān)督。
二、行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)可行性分析
行政監(jiān)督具有主動性、專業(yè)性、綜合性的獨特優(yōu)勢，以強制性的國家政治權(quán)力為后盾獨立行使監(jiān)督權(quán)，從行政自由裁量權(quán)的配備、使用、結(jié)果等方面全程監(jiān)督規(guī)制權(quán)力的使用。
1.以國家政治權(quán)力作為后盾。
我國《憲法》和《審計法》明確規(guī)定“我國行政監(jiān)督機關(guān)——國家監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)工作獨立，嚴格依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他任何行政機關(guān)、社會組織和個人干涉，享有獨立的財政、人事權(quán)”，法律法規(guī)的明文規(guī)定為行政監(jiān)督提供了政治可行性。
2.完備的行政監(jiān)督制度。
目前，我國已經(jīng)建立了完備的行政層級監(jiān)督制度和專門監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督制度，通過行政自由裁量文件備案審查批準、裁量主體資格審查、行政裁量報告制度等事前監(jiān)督制度；行政裁量執(zhí)法檢查事中監(jiān)督制度以及行政復(fù)議和行政執(zhí)法案卷評查制度的事后監(jiān)督制度，全程監(jiān)督行政自由裁量權(quán)的行使。
3.監(jiān)督知識豐富專業(yè)。
行政監(jiān)督主體由于行政管理專業(yè)知識豐富，熟知行政自由裁量權(quán)行使的全過程，能將專業(yè)技能和監(jiān)督權(quán)力有機結(jié)合，有效解決行政信息不對稱等問題，最大限度減少“行政黑箱”帶來的監(jiān)督缺失或者監(jiān)督不到位。
三、我國行政監(jiān)督規(guī)制行政自由裁量權(quán)的完善路徑探討——建立綜合規(guī)制模式
1.事前監(jiān)督規(guī)制:明確裁量范圍。
首先，加強裁量權(quán)力范圍的制度建設(shè)。立法機關(guān)要出臺具體而詳實的法律、法規(guī)，對行政自由裁量權(quán)的實施主體、事實認定、證據(jù)標準、適用依據(jù)、遵循程序等進行嚴格規(guī)定，所有裁量行為必須依法執(zhí)行。其次，切實遵守裁量權(quán)的限定性原則。行政管理不應(yīng)進入市場機制能有效調(diào)節(jié)領(lǐng)域和公民、法人或者其他組織能合法合理自主解決事項。
2.事中監(jiān)督規(guī)制：裁量基準制度。
可采取“中間線標準”控制法、“平均值標準”控制法、分格法、漢德公式、“罰款公式”等方法制定裁量基準。杭州城市管理部門全國首創(chuàng)“罰款公式”、福建泉州制定實施“三級九等”處罰標準和“比例+固定數(shù)額法+公式法”裁量標準等嘗試提供了有益經(jīng)驗。
3.全程監(jiān)督規(guī)制:程序監(jiān)督。
馬克斯·韋伯提出，行政監(jiān)督主體應(yīng)該制定明確詳細的行政自由裁量權(quán)行使程序。行政裁量主體必須嚴格依據(jù)制定好的規(guī)則和程序去行使其自由裁量權(quán)。凡是與行政自由裁量權(quán)行使客體相關(guān)的信息，除法律法規(guī)明確規(guī)定要求保密外，其他所有行政自由裁量權(quán)相關(guān)信息都應(yīng)該公開。
4.結(jié)果監(jiān)督規(guī)制:裁量責(zé)任制度。
《行政復(fù)議法》是在《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對近十年來行政復(fù)議實踐進行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。與復(fù)議條例相比較，行政復(fù)議法在四個方面取得了新進展和新突破：行政復(fù)議原則更加全面、準確；行政復(fù)議范圍明顯擴大；行政復(fù)議程序更加便民、公正、合理；進一步強化行政復(fù)議的法律責(zé)任。這些進展和突破對進一步完善行政復(fù)議制度，改革行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
關(guān)鍵詞行政復(fù)議法行政復(fù)議條例行政監(jiān)督救濟制度新突破
1999年4月29日，九屆人大常委會第9次會議審議通過了《中華人民共和國行政復(fù)議法》。該法是在1990年國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議條例》基礎(chǔ)上修改而成的。它既對近十年來行政復(fù)議實踐進行了總結(jié)和完善，也在行政監(jiān)督與救濟方面進行了有益的嘗試和突破。為了全面了解這部法律的新意和特色，本文擬就行政復(fù)議法與復(fù)議條例相比較取得的新進展和新突破作一探討。
一、行政復(fù)議原則更加全面、準確
根據(jù)《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，理論界通常將行政復(fù)議的基本原則概括為合法、及時、準確、便民原則，合法性與適當性審查原則，不適用調(diào)解原則。①《行政復(fù)議法》對《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議原則進行了增刪與調(diào)整，確定為合法、公正、公開、及時、便民原則，有錯必糾原則，保障法律、法規(guī)實施原則，救濟原則（司法最終原則）。很明顯，《行政復(fù)議法》刪去了準確原則，合法性與適當性審查原則，不適用調(diào)解原則，增加了公正、公開、有錯必糾、保障法律法規(guī)實施以及司法最終原則。這一變化不僅反映出立法技術(shù)水平的進一步提高，而且也強調(diào)了公正、公開、有錯必糾等原則在行政復(fù)議制度中的重要地位。
首先，過去《行政復(fù)議條例》確定的"準確原則"的內(nèi)容實際上已經(jīng)包含在"合法原則"中，復(fù)議活動力求準確是合法原則中認定事實清楚、證據(jù)確鑿的題中應(yīng)有之意，故無需再確定"準確原則"。
其次，合法性與適當審查原則的內(nèi)容已在《行政復(fù)議法》第1條立法目的和第28條行政復(fù)議決定的條款中說明，況且它只是復(fù)議機關(guān)審理復(fù)議案件，作出復(fù)議決定時需遵循的準則，故在復(fù)議基本原則中亦無需單獨列明。所以，《行政復(fù)議法》刪除了該原則。
再次，不適用調(diào)解原則曾被視為一項獨立的復(fù)議原則，列于《行政復(fù)議條例》第8條，但根據(jù)復(fù)議機關(guān)依法復(fù)議、職權(quán)法定的要求，如果《行政復(fù)議法》未授予復(fù)議機關(guān)調(diào)解的職權(quán)，就意味著復(fù)議機關(guān)只能按《行政復(fù)議法》規(guī)定作出有限的幾種復(fù)議決定，當然不能進行調(diào)解，也不能以調(diào)解結(jié)案。更何況行政復(fù)議法和原來的行政復(fù)議條例都允許復(fù)訴申請人撤回復(fù)議申請，故而，將此項禁止性原則刪除也在情理之中。
值得注意的是，《行政復(fù)議法》刪除以上原則并不意味著上述原則表達的內(nèi)容也一同被取消，而這些原則的基本含義已經(jīng)明白或暗含在其他原則和法律條文中，無須單獨列出。這一變化體現(xiàn)了立法者在運用立法技術(shù)方面的成熟與凝練，避免了重復(fù)與拖沓。
除刪除幾項原則外，《行政復(fù)議法》還增加了幾項原則，從行政復(fù)議制度的需要看，這是必要可行的。
首先，增加了"公正原則"。公正原則是指復(fù)議機關(guān)在行使復(fù)議權(quán)時應(yīng)公正地對待復(fù)議雙方當事人，不能有所偏擔(dān)。公正原則是行政法中普遍適用的原則。隨著行政立法范圍的擴展，越來越多的行政立法將公正原則確定為行政機關(guān)行使職權(quán)的根本原則，如《行政處罰法》就有規(guī)定?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項原則，其原因在于，行政復(fù)議與其他行政司法活動一樣，除堅持合法原則上，還必須公允、合理、無偏私，特別在行政自由裁量權(quán)較大的情況下，必須公正復(fù)議，只有做到這一點，才能夠保證復(fù)議制度真正取信于民，發(fā)揮其監(jiān)督與救濟的作用。
其次，行政復(fù)義法新規(guī)定了"公開原則"。所謂公開是指行政復(fù)議活動應(yīng)當公開進行。從復(fù)議案件的受理、審理、決定都應(yīng)公之于眾，使當事人和社會各界，包括媒體充分了解行政復(fù)議活動的具體情況，避免暗籍操作導(dǎo)致腐敗與不公正，增強公眾對行政復(fù)議的信任度?！缎姓?fù)議法》之所以增加該項原則還在于此前的《行政處罰法》已經(jīng)規(guī)定了該原則，近年來執(zhí)法司法實踐中強調(diào)審判公開、檢務(wù)公平、政務(wù)公開的呼聲也日益高漲，使得公開原則成為行政程序中普通適用的原則。
再次，行政復(fù)議法還增加規(guī)定了"有錯必糾原則"。有錯必糾是指復(fù)議機關(guān)發(fā)現(xiàn)原行政機關(guān)行政行為錯誤違法的，必須及時予以糾正。有權(quán)機關(guān)發(fā)現(xiàn)復(fù)議機關(guān)及復(fù)議人員在行政復(fù)議中有違法違紀行為的，也必須及時糾正。防止違法行政、濫用復(fù)議權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，保證行政復(fù)議制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
此外，行政復(fù)議法還增加了一項"保障法律法規(guī)實施原則"。該原則要求行政復(fù)議活動不僅要糾正違法不當?shù)木唧w行政行為，且要保障和監(jiān)督行政機關(guān)行使職權(quán)，使有關(guān)的法律法規(guī)得到忠實的執(zhí)行和落實。
最后，行政復(fù)議法增加的"司法最終原則"，亦稱"救濟原則"，它是指行政復(fù)議活動是行政機關(guān)內(nèi)部層級監(jiān)督與救濟的重要方式之一，但不是最終的救濟方式。當事人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定的例外情況，均可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院經(jīng)審理后作出的終審為發(fā)生法律效力的最終決定。該原則是確定行政復(fù)議與行政訴訟關(guān)系的重要準則。
綜上，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議基本原則與《行政復(fù)議條例》相比，內(nèi)容更加全面，重點更加突出，表達方式則顯得十分凝煉，充分反映了行政復(fù)議固有的特點和作用，是對行政復(fù)議活動所遵循的基本準則的高度概括和抽象。
二、行政復(fù)議范圍明顯擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，最突出的一個特點就是明顯擴大了行政復(fù)議的范圍。根據(jù)《行政復(fù)議條例》不能受理的或立法未明確規(guī)定可以受理的行政復(fù)議案件，依照《行政復(fù)議法》可進入行政復(fù)議范圍。行政復(fù)議法是通過兩種方式擴大行政復(fù)議范圍的：一是擴大復(fù)議機關(guān)受理的行政行為的范圍；包括具體行政行為和抽象行政行為；二是擴大行政復(fù)議法所保護的公民、法人或其他組織的權(quán)利范圍。
（一）進入行政復(fù)議范圍的具體行政行為明顯擴大
《行政復(fù)議條例》將復(fù)議機關(guān)受理的行政爭議案件列舉為九項，其中主要包括因行政處罰，行政強制措施，侵犯經(jīng)營自行為，拒發(fā)許可證執(zhí)照，拒不履行法定義務(wù)，拒不發(fā)放撫恤金，違法要求履行義務(wù)，其他侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為引發(fā)的爭議。同時，又列舉了復(fù)議機關(guān)不予受理的四項行政行為引起的爭議?！缎姓?fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，擴大了行政復(fù)議范圍，主要表現(xiàn)在增加了幾類可以申請行政復(fù)議的具體行政行為，擴張解釋了幾類可以申請復(fù)議的具體行政行為。《行政復(fù)議》擴充解釋或增加的具體行政行為是：1.將行政處罰行為種類按《行政處罰法》作了擴充解釋，增加了警告、沒收違法所得、暫扣許可證、執(zhí)照和幾類處罰行為；2.增加了一條關(guān)于行政機關(guān)變更、中止、撤銷許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證引發(fā)的爭議屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；3.增加了行政確權(quán)行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；4.增加了行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定；5.增加了行政機關(guān)沒有發(fā)放有關(guān)費用屬于行政復(fù)議范圍的規(guī)定。這里有關(guān)費用包括社會保險金、最低生活保障費等；6.增加了對其他具體行政行為侵犯合法權(quán)益可以申請行政復(fù)議的規(guī)定。很明顯按照《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，對于上述行為是不能申請復(fù)議或未明確規(guī)定可以申請復(fù)議的，《行政復(fù)議法》將它們明確納入行政復(fù)議范圍是一個十分顯著的變化，它將行政復(fù)議的監(jiān)督和救濟范圍大大擴展了。
與此同時，《行政復(fù)議法》又進一步限制了復(fù)議機關(guān)不予受理的事項。《行政復(fù)議條例》規(guī)定復(fù)議機關(guān)不予受理的事項為四項，包括行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的抽象行政行為；行政機關(guān)對工作人員的獎懲、任免決定等內(nèi)部行政行為；行政機關(guān)對民事糾紛的仲裁調(diào)解或處理行為；國防外交等國家行為?！缎姓?fù)議法》將四項不屬于復(fù)議范圍的事項修改為兩項，并規(guī)定了救濟途徑，即對行政機關(guān)行為處分及其他人事處理決定可依法申訴，對行政機關(guān)對民事糾紛的調(diào)解或其他處理，可依法申請仲裁或向法院。很顯然，《行政復(fù)議法》取消了對抽象行政行為和國家行為不能申請行政復(fù)議的限制，從另外一個角度擴展了行政復(fù)議的范圍。
（二）《行政復(fù)議法》啟動了對抽象行政行為的監(jiān)督審查權(quán)
《行政復(fù)議法》的頒布，標志著我國行政監(jiān)督救濟制度進入了一個新發(fā)展階段，特別是關(guān)于抽象行政行為的審查制度，對于加強和完善我國行政監(jiān)督救濟制度具有重要而深遠的意義。
抽象行政行為是行政機關(guān)針對非特定人制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件。②由于實施抽象行政行為的主體廣、層次多，上至國務(wù)院各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的"紅頭文件"，因此，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。與此同時，由于行政機關(guān)實施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，也帶來了一系列群眾反映強烈的問題，一些行政機關(guān)利用抽象行政行為亂收費、亂罰款、不僅嚴重破壞了法制統(tǒng)一，也損害了國家和公民個人的利益，成為人們深惡痛絕的"三亂"之源。其影響之大，涉及面之廣，令人觸目驚心。然而，長久以來，我國對此類文件監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠遠起不到有效的監(jiān)督作用。相應(yīng)地，因此類文件遭受損害取得救濟也十分有限。這一現(xiàn)象嚴重影響了我國依法行政進程，破壞了法制的統(tǒng)一，已經(jīng)到了非解決不可的時候。這次行政復(fù)議法規(guī)定，公民法人或其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，如果認為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定（除國務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級行政機關(guān)的規(guī)范性文件）違法的，可以一并提出審查申請。復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門，有權(quán)機關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)具有較強的操作性和實用性。首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權(quán)，這種申請不同于申訴，也不同于建議,它能夠產(chǎn)生一定的法律后果.即導(dǎo)致復(fù)議機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請,審查并處理被申請的規(guī)定。解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監(jiān)督無法啟動的難題。其次，它從法律上明確了復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。最后，通過這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎襄括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義?？梢院敛豢鋸埖卣f，行政復(fù)議法的這項規(guī)定，開了對抽象行政行為實施個案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路。
當然，行政復(fù)議法的這項規(guī)定引發(fā)了一些新的問題，有待復(fù)議實踐的進一步完善。特別是復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為審查決定的性質(zhì)及可訴性等問題仍需仔細研究。比如，國務(wù)院各部門及省政府的規(guī)定與規(guī)章應(yīng)如何區(qū)別？復(fù)議機關(guān)和其他有權(quán)機關(guān)審查處理違法抽象行政
行為應(yīng)適用什么程度，當事人又如何參與表達意見？復(fù)議機關(guān)撤銷了某項抽象行政行為，是否意味著行政機關(guān)依據(jù)該抽象行為對其他人實施的具體行政行為也違法？如何糾正？因此遭受損失的能否要求賠償？對復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的結(jié)論有異議應(yīng)如何處理？能否對此提訟？所有這些問題，都是行政復(fù)議法實施前需要明確解釋和研究的，正確處理好這些問題，必將有利地貫徹落實行政復(fù)議法關(guān)于審查抽象行政行為的規(guī)定，有利于遏制行政機關(guān)亂發(fā)文件的違法行為，真正發(fā)揮行政復(fù)議制度的監(jiān)督與救濟作用。
筆者認為《行政復(fù)議法》規(guī)定的復(fù)議機關(guān)或其他有權(quán)機關(guān)對負擔(dān)行政行為的審查不同于對具體行政行為的審查，嚴格地講，它不是一種行政復(fù)議活動，而是由行政復(fù)議引發(fā)的對抽象行政行為的審查活動。所以，行政復(fù)議機關(guān)審查抽象行政行為的程序也不同于對具體行政行為的審查程序。但為了使這種審查活動不走過場，還應(yīng)保證當事人書面或口頭陳述辯論的權(quán)利，提供證據(jù)的權(quán)利，同時也應(yīng)要求抽象行政行為的實施機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，證明其行為的合法性。復(fù)議機關(guān)經(jīng)審查認為抽象行政行為違法或不適當?shù)?，有?quán)予以撤銷或改變。如果某項抽象行政行為被撤銷，那么依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為也會因違法而被撤銷，但依據(jù)該抽象行政行為對其他人所作的具體行政行為并不會因此而自動撤銷，仍需當事人通過行政復(fù)議或訴訟方式確認具體行為違法，相應(yīng)地，當事人因此遭受的損害也不可能自動得到賠償，仍需通過國家賠償程序獲得救濟。行政復(fù)議機關(guān)對抽象行政行為的處理結(jié)論不同于普通的行政復(fù)議決定，不能簡單地將其視為具體行政行為，必須視處理的結(jié)論的具體情況而定。如果該處理結(jié)論是維持原抽象行政行為，當事人則應(yīng)當繼續(xù)對依據(jù)該抽象行政行為作出的具體行政行為尋求行政訴訟救濟，不宜直接對復(fù)議機關(guān)或有權(quán)機關(guān)作出的有關(guān)抽象行政行為的審查結(jié)論提訟。換句話說，此類處理結(jié)
論不具有可訴性。如果復(fù)議機關(guān)撤銷或改變了抽象行政行為，則依據(jù)該抽象行政行為所作的具體行政行為必然被撤銷或改變。通常情況下當事人自然不會對此結(jié)果再提訟。即使，也只是對具體行政行為提訟。
（三）受行政復(fù)議制度保護和救濟的權(quán)利范圍進一步擴大
《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》相比，它所保護的權(quán)利范圍進一步擴大。過去《行政復(fù)議條例》所保護的權(quán)利限于法定的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。該項內(nèi)容體現(xiàn)在《行政復(fù)議條例》第9條第8項規(guī)定中,即公民、法人或者其他組織"認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的"，有權(quán)申請行政復(fù)議。對于人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的其他權(quán)利遭受侵害的，《行政復(fù)議條例》沒有明確規(guī)定可以申請復(fù)議，這就意味著此類權(quán)利不受復(fù)議制度的保護。很顯然，這是《行政復(fù)議條例》與《行政訴訟法》共同的一個缺陷。這次《行政復(fù)議法》一改《行政復(fù)議條例》的規(guī)定,將"人身權(quán)，財產(chǎn)權(quán)"概念擴大為"合法權(quán)益"，合法權(quán)益的范圍顯然要比"人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)"范圍大許多，除了人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他權(quán)益。
《行政復(fù)議法》第6條第1
款第11款規(guī)定，公民、法人或其他組織"認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，"有權(quán)申請行政復(fù)議。這是一項概括性條款，也是兜底式條款。這是因為前面10類復(fù)議事項是采用列舉方式規(guī)定的，這種列舉并不是在同一個概念層次上的，因而不可能周延，也不可能窮盡，所以必須有一項兜底條款才能夠?qū)⑺星址赶鄬θ撕戏?quán)益的具體行政行為納入行政復(fù)議范圍。
該項規(guī)定中的"其他合法權(quán)益"是指除上述10項行為侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外，還包括其他受法律保護的合法權(quán)益，如勞動權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、環(huán)境權(quán)、程序權(quán)（聽證權(quán)）。知情權(quán)、出版、言論、集會、結(jié)社、等政治性權(quán)利。如果行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織受法律保護的這些合法權(quán)益的，相對人也有申請行政復(fù)議權(quán)利。與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍明顯擴大。體現(xiàn)在這項概括性條款上的就是用"合法權(quán)益"概念取代了過去"人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)"概念。應(yīng)該說，這是一個重要的變化，且有相當深遠的意義。
除了這項概括性條款外，《行政復(fù)議法》列舉的關(guān)于申請行政復(fù)議的行政行為的規(guī)定也體現(xiàn)了權(quán)利擴大的特點。例如，《行政復(fù)議法》第6條第1款第3項規(guī)定，公司、法人或者其他組織"對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，"有權(quán)申請行政復(fù)議。由于許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書不僅涉及到公民法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，還可能涉及公民法人的其他合法權(quán)益，如出版權(quán)、受教育權(quán)，所以允許對于此類行為不服申請行政復(fù)議還可以保護人身權(quán)。財產(chǎn)權(quán)以外的其他合法權(quán)益，《行政復(fù)議法》第6條第1款第9項規(guī)定，公民、法人或者其他組織"申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的，有權(quán)申請行政復(fù)議。也就是說，受教育權(quán)也在行政復(fù)議制度保護范圍之內(nèi)。
三、行政復(fù)議程序更加理民、公正、合理
《行政復(fù)議法》不同于《行政復(fù)議條例》的另一個重要方面就是行政復(fù)議程序的變化。具體表現(xiàn)在：
（一）申請行政復(fù)議的期限延長
《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定申請行政復(fù)議的期限為60日，自知道該具體行政行為之日起算。如遇有不可抗力或其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這與《行政復(fù)議條例》規(guī)定的15日相比，延長了45日。而且申請時效中斷后繼續(xù)計算的規(guī)定取消了行政復(fù)議機關(guān)的決定權(quán)，使得復(fù)議申請人申請復(fù)議的期限更加合理。
尤其值得注意的是，行政復(fù)議法不僅對法律未規(guī)定申請復(fù)議期限時情況作了規(guī)定，而且對現(xiàn)有法律規(guī)定短于60日期限的情況作了新的規(guī)定，即行政復(fù)議申請期限短于60日的按60日計算。如《治安管理處罰條例》規(guī)定的原申請期限是5日，按照《行政復(fù)議法》今后要按60日計算。
（二）申請行政復(fù)議的方式增加了口頭申請
《行政復(fù)議法》第11條規(guī)定，"申請人申請行政復(fù)議，可以書面
申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當當場記錄申請人的基本情況。行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間。"允許申請人口頭申請行政復(fù)議是《行政復(fù)議法》新增加的，體現(xiàn)了行政復(fù)議的民主、公開
、便于原則。
（三）行政復(fù)議的管轄規(guī)定更加全面和靈活
《行政復(fù)議法》取消了《行政復(fù)議條例》復(fù)議管轄一章，本著便民、公正的原則對原來比較復(fù)雜的管轄規(guī)定作了修改和調(diào)整。第一，確定了選擇申請復(fù)議的管轄原則，即允許申請人選擇復(fù)議機關(guān)。對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，可向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第二，確立了垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及國家安全機關(guān)行政復(fù)議實行"條條復(fù)議"的原則，即對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)及安全機關(guān)具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復(fù)議。第三，明確了行署的復(fù)議機關(guān)地位，規(guī)定對省，自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機關(guān)所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關(guān)申請行政復(fù)議。第四。增加規(guī)定了國務(wù)院在行政復(fù)議中的最終裁決權(quán)?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定對省級政府及國務(wù)院部委具體行政行為不服的向原機關(guān)申請復(fù)議。這次《行政復(fù)議法》規(guī)定，對省級政府及部委行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院作出的裁決為最終裁決。在這次《行政復(fù)議法》的審議中，"有些常委委員和部門、地方、專家提出，由本機關(guān)復(fù)議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，也不利于充分保護公民法人和其他組織的合法權(quán)益。因此，主張可以考慮，申請人對國務(wù)院有關(guān)部門或者省級人民政府的具體行政行為不服的，可以向人民法院提訟，也可以向國務(wù)院申請行政復(fù)議。如果向國務(wù)院申請行政復(fù)議，國務(wù)院作出的行政復(fù)議決定為終局決定，不再向人民法院提訟"。③最終立法機關(guān)采納了上述意見，確立了國務(wù)院受理對省部級行政復(fù)議決定的裁決申請體制，強化了國務(wù)院對國務(wù)院各部委及省級行政機關(guān)的監(jiān)督。第五，增加了縣級地方人民政府在受理復(fù)議申請時的轉(zhuǎn)送義務(wù)。由于行政復(fù)議機關(guān)設(shè)置較復(fù)雜，復(fù)議權(quán)限不盡一致，容易出現(xiàn)復(fù)議申請人投訴無門或找不到相應(yīng)復(fù)議機關(guān)的情形，為方便復(fù)議申請人，《行政復(fù)議法》專門規(guī)定了縣級地方人民政府接受復(fù)議申請并轉(zhuǎn)送有關(guān)復(fù)議機關(guān)，告知申請人的義務(wù)。這是《行政復(fù)議條例》所沒有的?！缎姓?fù)議法》第15條第2款規(guī)定"有前款所列情
形之一的，（即遇有派出機關(guān)、派出機構(gòu)、授權(quán)組織作出具體行政行為或共同作出具體行政行為，或作出行政行為的機關(guān)被撤銷的情形）申請人也可以向具體行政行為發(fā)生地的縣級地方人民政府提出行政復(fù)議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規(guī)定辦理。"第18條規(guī)定"依照本法第十五條第二款的規(guī)定接受行政復(fù)議申請的縣級地方人民政府，……應(yīng)當自接到該行政復(fù)議申請之日起七日內(nèi)，轉(zhuǎn)送有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)，并告知申請人。接受轉(zhuǎn)送的行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當依照本法第十六條的規(guī)定辦理。"
（四）縮短了行政復(fù)議機關(guān)受理案件時的審查期限
《行政復(fù)議法》規(guī)定："行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出。"該規(guī)定與《行政復(fù)議條例》相比，將原來復(fù)議機關(guān)在受理階段進行的形式要件審查期限，由10天縮短為5天。增加了復(fù)議機關(guān)書面告知申請人審查結(jié)果的義務(wù)。由于提出復(fù)議申請的方式由過去的書面式改為書面、口頭均可，所以在受理階段，取消了復(fù)議機關(guān)對不符合形式要件申請書發(fā)還申請人要求限期補正的一系列規(guī)定，增加了行政復(fù)議機關(guān)受理復(fù)議申請的法定義務(wù)，方便了復(fù)議申請人。
（五）解決了復(fù)議機關(guān)不受理或不答復(fù)的情況下，申請人的訴權(quán)問題
按照《行政復(fù)議條例》及實踐中的做法，法律要求訴訟前必須先申請復(fù)議的，申請人必須先提出復(fù)議申請，而復(fù)議機關(guān)在復(fù)議期限不復(fù)議或不予答復(fù)的，申請人只能要求上級機關(guān)或法律、法規(guī)規(guī)定的機關(guān)責(zé)令其受理或答復(fù)，如復(fù)議機關(guān)拒不受理或不答復(fù)，上級機關(guān)能否直接受理，或在復(fù)議期滿后能否直接？是針對復(fù)議機關(guān)不作為？還是針對原具體行政行為？這些問題在實踐中都不甚明了，有時甚至出現(xiàn)爭議?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，對于上述幾種情況，行政復(fù)議機關(guān)無正當理由不予受理的，上級行政機關(guān)應(yīng)當責(zé)令其受理，必要時，上級行政機關(guān)也可以直接受理。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日或者行政復(fù)議期滿之日起15日內(nèi)，依法向人民法院。這一規(guī)定對于防止復(fù)議機關(guān)或法院規(guī)避法律，保障公民訴權(quán)，都具有重要作用。
（六）進一步明確了行政復(fù)議案件的審理方式
《行政復(fù)議法》將行政復(fù)議審理方式明確為兩大類：一是書面審，二是言詞審理。前一種是《行政復(fù)議條例》已經(jīng)規(guī)定了的，而后一種則是《行政復(fù)議法》進一步明確的?！缎姓?fù)議條例》規(guī)定"行政復(fù)議實行書面復(fù)議制度，但復(fù)議機關(guān)認為有必要時，可以采取其他方式審理復(fù)議案件。"至于何種方式，條例未曾明確。實踐中通常采用庭審方式，由"雙方當事人到場說明問題，表達各自意見。"④行政復(fù)議將原來不甚明確的復(fù)議審查方式界定為，行政復(fù)議機構(gòu)"可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請和第三人的意見。"也就是說，復(fù)議機關(guān)應(yīng)申請人的要求或認為有必要時，必須組織類似《行政處罰法》規(guī)定的聽證會,調(diào)查情況,聽取各方當事人的意見.這一方式不同于書面審查,它允許當事人通過言詞辯論的方式直接陳述自己的意見和理由,提供有關(guān)證據(jù),促使行政復(fù)議機關(guān)作出更為公正的決定。有趣的是,我國臺灣省新修改的《訴愿法》也在書面
審理言詞審理,說明該種審理方式的重要性。⑤
（七）行政復(fù)議的證據(jù)制度也有所變化
《行政復(fù)議法》針對復(fù)議實踐中舉證責(zé)任不明確，復(fù)議機關(guān)剝奪或忽視申請人查閱證據(jù)權(quán)利，被申請人違法補正等現(xiàn)象，對行政復(fù)議的證據(jù)制度做了更明確的規(guī)定。
首先，重申行政復(fù)議中的舉證責(zé)任由被申請人承擔(dān)。明確被申請人的舉證范圍和舉證責(zé)任，規(guī)定"被申請人應(yīng)當自收到申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。"被申請人不提出書面答復(fù)，提交當初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)、和其他有關(guān)材料的視為該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)，可予撤銷。而《行政復(fù)議條例》沒有要求被申請人提交作出具體行政行為的"依據(jù)"，也沒有不舉證承擔(dān)敗訴責(zé)任的條款。
其次，增加了申請人第三人的在復(fù)議過程中的查征權(quán)。《行政復(fù)議法》第23條第2款規(guī)定："申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)，作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，行政復(fù)議機關(guān)不得拒絕。"也就是說，遇有申請人或第三人向復(fù)議機關(guān)查閱有關(guān)證據(jù)材料情形的，復(fù)議機關(guān)必須保障這項權(quán)利，不得拒絕。
最后，增加了被申請人不得在復(fù)議時取證的義務(wù)?！缎姓?fù)議法》第24條明確規(guī)定："行政復(fù)議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關(guān)組織或者個人收集證據(jù)。"原來《行政復(fù)議條例》沒有此限制，但實踐中經(jīng)常發(fā)生被申請人違反"先取證，后裁決"原則，在復(fù)議過程中向申請人或其他人收集證據(jù)的現(xiàn)象，這種做法不僅給申請人造成了壓力，也不利于復(fù)議機關(guān)判斷具體行政行為的合法性，是一種典型的程序違法行為?！缎姓?fù)議法》借鑒了《行政訴訟法》關(guān)于被告不得在訴訟期間自行向證人或原告取證的規(guī)定，對被申請人在復(fù)議期間的收集證據(jù)行為作出了限制，明確了用此類方法取得的證據(jù)無效的證據(jù)原則。
（八）增加規(guī)定了復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序
在程序上，《行政復(fù)議法》與《行政復(fù)議條例》另一個重要的不同之處在于：規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)和有權(quán)機關(guān)審查抽象行政行為的程序。盡管這一程序是簡單的期限規(guī)定，但仍不失為一項重要變化。《行政復(fù)議法》第26條，第27條規(guī)定，申請人申請復(fù)議，一并提出對抽象行政行為的審查申請的，行政復(fù)議機關(guān)對該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當在30日內(nèi)依法處理，無權(quán)處理的，應(yīng)當在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機關(guān)應(yīng)當在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。如復(fù)議機關(guān)審查具體行政行為時認為具體行政行為依據(jù)不合法的，也照此程序處理。
（九）增加了行政復(fù)議最終裁決的規(guī)定
關(guān)于行政復(fù)議機關(guān)作出的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定能否成為最終裁決的問題，《行政復(fù)議法》起草過程中爭議頗大。最初的草案規(guī)定，"行政機關(guān)對確認土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定，當事人不得向人民法院提起行政訴訟。"審議時，有些常委會組成人員和地方、部門、專家提出，"草案規(guī)定對自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定為終局裁決，難以有力保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。"因此，法律委員會建議將這一條修改為，對上述行政復(fù)議決定不服的，"可以向作出該決定的
行政復(fù)議機關(guān)的上級行政機關(guān)提出申訴，或者依法向人民法院提訟。"此后，又有地方和部門提出，"對土地等自然資源確權(quán)的行政復(fù)議決定是否可以提訟的問題不宜作簡單規(guī)定，因為有一些確權(quán)是根據(jù)國務(wù)院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者是對土地的征用而引起的，根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，對行政區(qū)域勘定、調(diào)整和對土地征用的權(quán)限屬于國務(wù)院和省級人民政府。對于這類確權(quán)問題，法律可以規(guī)定行政復(fù)議決定為終局決定。"⑥因此，《行政復(fù)議法》第30條最終規(guī)定，"根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。"
此外，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了國務(wù)院依申請對省部級行政復(fù)議決定審查后，有權(quán)作出最終裁決，這也是《行政復(fù)議條例》未規(guī)定的。對于以上兩類最終裁決均不能提訟。
四、進一步強化行政復(fù)議的法律責(zé)任
《行政復(fù)議法》在法律責(zé)任的規(guī)定上也有很多新的變化。
首先，《行政復(fù)議法》增加規(guī)定了行政復(fù)議機關(guān)的法律責(zé)任，即按照行政復(fù)議法的規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)無正當理由拒不受理復(fù)議申請或不按規(guī)定轉(zhuǎn)送復(fù)議申請的，或在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定的，均需承擔(dān)法律責(zé)任。承擔(dān)的方式為對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這一規(guī)定明確了復(fù)議機關(guān)的具體法律責(zé)任，對于監(jiān)督復(fù)議機關(guān)及時受理轉(zhuǎn)送復(fù)議申請，作出復(fù)方?jīng)Q定都具有重要意義。
其次，進一步明確了行政復(fù)議機關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中的法律責(zé)任。雖然《行政復(fù)議條例》對此也作了規(guī)定，但只是籠統(tǒng)地規(guī)定對于失職、的，復(fù)議機關(guān)或有關(guān)部門應(yīng)當批評教育或者給予行政處分?！缎姓?fù)議法》明確規(guī)定了行政復(fù)
議機關(guān)工作人員違法情節(jié)及相應(yīng)的行政處分。
最后，增加了行政復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情況，明確了行政處分的種類。按照《行政復(fù)議條例》規(guī)定，復(fù)議被申請人承擔(dān)法律責(zé)任的情形只有一種，即"拒絕履行復(fù)議決定的，復(fù)議機關(guān)可以直接或者建議有關(guān)部門對其法定代表人給予行政處分。"《行政復(fù)議法》在總結(jié)近十年實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，明確規(guī)定了復(fù)議被申請人承擔(dān)責(zé)任的各種情形，即包括：被申請人不提出書面答復(fù)或者不提交作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料；或者阻撓，變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復(fù)議的。對被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復(fù)議決定的，對直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。
與《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》在監(jiān)督與救濟制度方面的突破與創(chuàng)新遠不止上述四個方面，由于偏幅所限，只能評介至此。值得注意的是，盡管《行政復(fù)議法》尚未將十年來行政復(fù)議理論與實踐成果全部吸收進去，在復(fù)議范圍及最終復(fù)議裁決的設(shè)置方面，以及過于簡化程序有可能弱化復(fù)議功能等方面仍有不盡人意之處。但與《行政復(fù)議條例》相比，已經(jīng)有了不小的進步。特別是擴大行政復(fù)議范圍，啟動對抽象行政行為的監(jiān)督機制，增加行政復(fù)議公正、便民程序，加強行政復(fù)議法律責(zé)任的新規(guī)定，對于進一步完善行政復(fù)議制度，改革
行政訴訟制度都具有極其重要的意義。
①④國務(wù)院法制局編：《行政復(fù)議條例釋義》，中國法制出版社1991年版，第14～21頁；第100頁。
②馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍》，載《中國法學(xué)》1998年第2期。
③⑥應(yīng)松年主編:《中華人民共和國行政復(fù)議法講話》，中國方正出版社1999年版，第240頁；第239頁；第243頁。
⑤吳庚：《行政爭訟法論》，三民書局1999年初版，第20頁。
一是監(jiān)督的法律意識還不強。對《監(jiān)督法》缺乏足夠的認識，依法監(jiān)督的責(zé)任意識淡薄，缺乏責(zé)任感、緊迫感和主動性，工作空位不到位，忌諱“監(jiān)督”二字，講優(yōu)點成績多，講缺點不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕，對行政個案監(jiān)督時調(diào)查研究不夠，多采取一般轉(zhuǎn)辦程序一轉(zhuǎn)完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動人大監(jiān)督程序，放棄監(jiān)督職責(zé)，聽之任之。
二是監(jiān)督魄力還不足。行政執(zhí)法包羅萬象，內(nèi)容繁雜，涉及民生民利，執(zhí)法主體部門多，執(zhí)法對象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監(jiān)督工作中存在瞻前顧后，謹小慎微，害怕越權(quán)和越位。寧愿將質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用，而搞行風(fēng)監(jiān)督員等柔性方式應(yīng)付走過場。
三是監(jiān)督主動性還不夠。不善于調(diào)查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發(fā)期行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題疏于研究，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，客觀上造成行政復(fù)議及行政訴訟案件多發(fā)。還有的對行政法律知識的學(xué)習(xí)和研究不夠，行政執(zhí)法監(jiān)督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監(jiān)督職能形同虛設(shè)。
二、存在問題的原因
（一）監(jiān)督工作認識淡薄。人大是集體行使監(jiān)督職權(quán)，人大代表監(jiān)督意識的強弱直接影響監(jiān)督的力度和效果。近年來，代表結(jié)構(gòu)有了明顯改善，素質(zhì)有了提高，但與人大所面臨的監(jiān)督任務(wù)和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監(jiān)督的效果。人大專職委員多數(shù)因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務(wù)和行政、經(jīng)濟工作實在，有失落感，對做好監(jiān)督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監(jiān)督工作屬份外兼職和業(yè)余，于己關(guān)系不大，存在應(yīng)付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應(yīng)有重視，或得不到滿意答復(fù)，心灰意冷，監(jiān)督熱情不高，履職意識差。
（二）監(jiān)督形式單一弱化。行政執(zhí)法涉及范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重，執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)種類多，執(zhí)法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關(guān)、倍受關(guān)注。一些執(zhí)法部門出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監(jiān)督責(zé)任落實不到位，內(nèi)部監(jiān)督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執(zhí)法監(jiān)督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監(jiān)督措施少，工作中該跟蹤調(diào)查的不調(diào)查、該質(zhì)詢的不質(zhì)詢、該撤銷的不撤銷，使一些執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監(jiān)督法規(guī)不夠完善。我國現(xiàn)行的行政法規(guī)重行政機關(guān)對政治、經(jīng)濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權(quán)益和公民與行政機關(guān)平等民事主體關(guān)系的內(nèi)容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，也難免陷入重維護行政行為的誤區(qū)。有的行政法規(guī)帶有明顯的部門利益痕跡，導(dǎo)致法律間不協(xié)調(diào)，甚至抵觸和矛盾，適用后產(chǎn)生的法律效果令人困惑。而人大監(jiān)督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監(jiān)督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執(zhí)法程序不完善，有些行政法規(guī)雖然賦予行政主體一定的執(zhí)行權(quán)，但由于沒有程序規(guī)定，無法可依，執(zhí)行措施難于操作，造成少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，，使人大的行政執(zhí)法監(jiān)督難于有力實施。
（四）監(jiān)督機構(gòu)不盡合理。人大實施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強的監(jiān)督機構(gòu)，如審計、稅務(wù)監(jiān)督等。然而，這些機構(gòu)都設(shè)置在政府序列，屬權(quán)力的自我監(jiān)督，“用自己刀削自己把”，使監(jiān)督的公開、公正的真實性及監(jiān)督力度受到制約和影響，也影響人大行使監(jiān)督職權(quán)。一些地方采取黨政聯(lián)合發(fā)文、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項，替代行政機關(guān)和權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，黨政不分，使人大對政府的監(jiān)督處于兩難境地。另外，政府機構(gòu)設(shè)置的多重性也不利于人大行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務(wù)、工商、技監(jiān)部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設(shè)置，人大對其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
（一）提高素質(zhì)強化監(jiān)督能力。人大代表素質(zhì)直接影響著監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質(zhì)，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業(yè)、不同民族，要有較強的事業(yè)心和責(zé)任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業(yè)素質(zhì)，是各行業(yè)、戰(zhàn)線的行家里手、專業(yè)人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質(zhì)量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業(yè)素質(zhì)，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓(xùn)提高代表依法履職的素質(zhì)，并組織視察、調(diào)研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營造監(jiān)督氛圍。人大是人民利益的代言機構(gòu)，監(jiān)督權(quán)是人民所賦予，要敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督，真正使權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯(lián)系群眾，傾聽群眾呼聲，把監(jiān)督工作做深做實。要科學(xué)整合立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督體系資源，積極推進依法行政的進程。要以人大監(jiān)督為核心，強化部門內(nèi)部監(jiān)督，借助專項監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，建立行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)機制，嚴格收支兩條線，杜絕下達行政罰款指標；嚴格行政處罰，搞好行政法規(guī)培訓(xùn)，落實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。要綜合運用各種監(jiān)督方式，緊扣群眾關(guān)注點、社會熱點和難點，加強行政執(zhí)法監(jiān)督，做到委員監(jiān)督與代表監(jiān)督結(jié)合，代表監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合，營造一種和諧的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。
在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法中的主體是相關(guān)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，我國規(guī)定擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門是縣級以上的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理機構(gòu)以及擁有法律授權(quán)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的直屬機構(gòu)。另外，質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的形式有多種，但是總結(jié)起來可以分為行政許可、行政確認、監(jiān)督檢查、行政處罰以及強制等幾種。行政許可是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局依照相關(guān)法律規(guī)定允許當事人進行某種行為的過程；行政確認是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理局對當事人行為的法律地位、法律事實的確認；監(jiān)督檢查是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局按照相關(guān)法律規(guī)定對當事人的行為進行監(jiān)督管理，檢查當事人是否存在違法行為；行政處罰是指如果行政主體在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)當事人存在違法行為，那么行政主體可以按照相關(guān)法律規(guī)定對當事人進行處罰；強制是指質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為確保社會安全，對可能威脅社會安全的違法行為采取強制措施以及當責(zé)任當事人拒不履行相關(guān)責(zé)任義務(wù)時，采取強制措施要求當事人履行責(zé)任義務(wù)。
二、我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法體系發(fā)展研究
第一，起步階段。
我國質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法起步于上世紀80年代，1998年國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局正式掛牌成立，標志著我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的起步萌芽。此時國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督范圍包括工業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科學(xué)研究、貿(mào)易、國防等社會生產(chǎn)的方方面面。
第二，調(diào)整階段。
我國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法的發(fā)展并不是一番風(fēng)順的，其中經(jīng)過了一系列的調(diào)整改進。1993年的國務(wù)院機構(gòu)改革中將國務(wù)院直屬的國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局調(diào)整為由國家經(jīng)貿(mào)委管理的直屬機構(gòu)。然而國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的工作職能并沒有發(fā)生太大的變化，與1988年的工作職能基本保持一致。
第三，改革階段。
隨著我國市場經(jīng)濟體系的逐漸完善，我國政府管理體制面臨著嚴峻的考驗，因此為提高國家行政管理工作效率，國家對相關(guān)的行政管理部門進行了改革。此次改革中，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局又重新升級成為國務(wù)院直屬機構(gòu)，其地位得到了大大提高，同時將技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局的藥品質(zhì)量監(jiān)督職能與質(zhì)量糾紛仲裁職能劃分給其他專業(yè)機構(gòu)，并且在技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督局原有職能的基礎(chǔ)上增加了其他職能，從而使我國的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督體系更加的專業(yè)化、全面化。
第四，發(fā)展壯大階段。
從2001年開始我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局正式進入快速發(fā)展階段。從2001年至今國家政府就在不斷的調(diào)整技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理局的職能地位，采取了分段監(jiān)管、品種監(jiān)管等更為優(yōu)化的監(jiān)督管理方式，同時通過立法等進一步明確了技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督管理體系的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)以及法律地位等，推動著我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政體系進一步的發(fā)展。
三、完善我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系研究
1.我國技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系存在的問題。
雖然經(jīng)過多年的改進發(fā)展，我國形成了較為完善的技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系，但是目前的行政執(zhí)法體系還存在一些問題。
第一，行政執(zhí)法的法律效力較弱。
目前我國制定了一系列的有關(guān)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的法律法規(guī)。然而，我國對于違法質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理規(guī)范的企業(yè)或個人采取的處罰措施還是以罰款為主。但是一些企業(yè)違法經(jīng)營獲得的利潤遠遠高于罰款數(shù)額，因此這些企業(yè)個人寧愿接受罰款處罰，卻不改進生產(chǎn)技術(shù)質(zhì)量，從而導(dǎo)致質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督的行政執(zhí)法起不到預(yù)期效果，法律效力十分薄弱。
第二，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)不高。
經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了一支較為專業(yè)的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法隊伍，但是目前的行政執(zhí)法隊伍還存在一些問題。部分執(zhí)法人員的政治思想覺悟不高，由于一些企業(yè)或個人在行政執(zhí)法時試圖通過賄賂執(zhí)法人員以避免處罰，因此一些素質(zhì)不高的行政執(zhí)法人員往往會包庇違法企業(yè)或個人，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法很難取得預(yù)期效果。
2.完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體系的措施。
第一，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督的法律體系。
技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督法律法規(guī)必須符合社會經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，符合經(jīng)濟發(fā)展的具體要求，只有這樣才能更好的規(guī)范社會經(jīng)濟市場，保證公民、企業(yè)或者組織的合法權(quán)益。具體來說，相關(guān)部門應(yīng)該加強對標準化法以及計量法的修訂完善，建立完善符合我國國情的并且與世界發(fā)展接軌的標準化體系，從而使得質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政執(zhí)法有法可依，增強行政執(zhí)法的法律效力。
第二，完善技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法體制。
任何行為都需要體制的約束，行政執(zhí)法也不例外，相關(guān)部門要結(jié)合我國社會發(fā)展的規(guī)律，針對現(xiàn)階段技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的弊端制定完善的行政執(zhí)法體制，將行政處罰的權(quán)利集中統(tǒng)一起來，以提高行政執(zhí)法的效率。另外，要著力完善各級技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的工作機制，提高技術(shù)監(jiān)督部門的內(nèi)部管理工作水平。
第三，加強建設(shè)技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法人才隊伍。
行政執(zhí)法部門要改革現(xiàn)有的用人機制，實行公開招考、擇優(yōu)錄取的人才選拔機制，同時要做到人盡其才，針對人才的能力特將其放在合適的崗位上，從而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。另外，用人機構(gòu)還要定期對內(nèi)部人員進行培訓(xùn)，統(tǒng)一組織人員進行專業(yè)知識學(xué)習(xí)以及政治思想學(xué)習(xí)，提高內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)，進而提高技術(shù)質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法的工作水平。
四、結(jié)語
通過加強對衛(wèi)生常識的廣泛宣傳，目前大部分用人單位對衛(wèi)生法觀念已經(jīng)有了大的改變，為衛(wèi)生防護知識也有了更多的認識和了解，進一步推動了衛(wèi)生監(jiān)管部門貫徹執(zhí)行衛(wèi)生行政法。但是任然存在不少的問題：
（一）衛(wèi)生監(jiān)管工作任務(wù)艱巨
不少企業(yè)和學(xué)校衛(wèi)生觀念還很淡薄，就個別企業(yè)而言，基礎(chǔ)衛(wèi)生條件極差，在餐具消毒保潔方面還不夠，法律意識淺，辦證效率低，中間從業(yè)人員流動也很大，對衛(wèi)生知識的了解也很少，其衛(wèi)生操作技能也很差。特別是個體小型企業(yè)，他們在法律意識膚淺、淡薄，對各項衛(wèi)生設(shè)施配置也不愿投入，從業(yè)人員流動大，不支持健康檢查工作，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中甚至遭到個別人員辱罵等，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員也難以將衛(wèi)生行政法執(zhí)行到位；還有一些集貿(mào)市場的生肉攤販從業(yè)人員不體檢、無衛(wèi)生許可證、無健康證，這些人員難管理，監(jiān)督執(zhí)法中，最易發(fā)生沖突，有的競拿刀威脅執(zhí)法人員，扣留執(zhí)法人員執(zhí)法證件。
（二）疾病管理環(huán)節(jié)薄弱
個別學(xué)校衛(wèi)生保潔員，他們自身衛(wèi)生保健意識淡薄，對傳染、食源性、寄生蟲等疾病的預(yù)防知識和能力都存在盲區(qū)和盲點，學(xué)校疾病也接二連三的發(fā)生，特別是農(nóng)村學(xué)校居多，然而學(xué)校對衛(wèi)生管理工作也不夠重視。
（三）衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員力度不夠
目前衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員對中小企業(yè)的衛(wèi)生監(jiān)管尚未做到嚴格監(jiān)管，對小企業(yè)執(zhí)法力度不夠，部分違法行為不能及時處理，領(lǐng)帶衛(wèi)生監(jiān)管制度不全，不少執(zhí)法人員不能按時交辦上級部署的工作，其內(nèi)部管理和學(xué)習(xí)制度也有待加強和提高?？傊湍壳靶蝿荻?，衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員應(yīng)把重點工作放在打擊和查處非法經(jīng)營的企業(yè)讓他們無立足之地，保護合法經(jīng)營企業(yè)，推動經(jīng)濟秩序走上規(guī)范；和相關(guān)部門部門聯(lián)合執(zhí)法，對違規(guī)企業(yè)進行突擊檢查，嚴厲打擊不法經(jīng)營者。
二、對衛(wèi)生行政法的認識
衛(wèi)生行政法是學(xué)習(xí)和研究衛(wèi)生行政學(xué)的基本問題，它關(guān)系衛(wèi)生行政學(xué)的整個體系結(jié)構(gòu)。衛(wèi)生監(jiān)督主要有4個特征：(1)主體的特定性(2)職權(quán)的法定性(3)行為的主動性(4)國家強制性.衛(wèi)生行政單位是國家行政機關(guān)，根據(jù)國家授予的職權(quán)從事衛(wèi)生監(jiān)管工作，行政法是規(guī)定國家行政機關(guān)組織、職責(zé)權(quán)限、活動原則、管理制度和工作程序的法律規(guī)范的總和。它調(diào)整國家各級行政機關(guān)及其職能部門在行使行政管理職能中，同其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和公民的社會關(guān)系。
三、如何利用行政法開展衛(wèi)生監(jiān)督工作
(一)定制完善的衛(wèi)生監(jiān)管人員管理制度
衛(wèi)生監(jiān)管不惡魔呢要各盡其職，積極配合上級領(lǐng)導(dǎo)嚴查不符合衛(wèi)生標準的不法企業(yè)，執(zhí)法過程中必須嚴格執(zhí)行不得有任何徇私行為和懶惰心理。加強內(nèi)部執(zhí)法人員的整頓是保證衛(wèi)生監(jiān)管工作執(zhí)法到位的前提保證。其次爭取政府的高度重視，將衛(wèi)生監(jiān)管同環(huán)保和消防等審查共同進行，讓建設(shè)項目必須做好各方面的登記，以至于從源頭上嚴格控制。另外還要不但探索衛(wèi)生監(jiān)管的工作方式，集中精力對重點單位實行監(jiān)督和審查，進而提高衛(wèi)生監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。
(二)大力加強衛(wèi)生健康知識的宣傳
定時開展衛(wèi)生健康知識的法規(guī)宣傳，提高社會職業(yè)衛(wèi)生的意識，采取調(diào)研等形式深入了解目前存在的衛(wèi)生問題，加強領(lǐng)導(dǎo)、把衛(wèi)生監(jiān)管工作落實到實處。例如通過報刊、新聞媒體等進行宣傳，喚起社會對衛(wèi)生健康的關(guān)注。同時也要宣傳衛(wèi)生法律、法規(guī)。
(三)對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行專項檢查
組織開展對學(xué)校、企業(yè)、餐館等進行專項執(zhí)法檢查。對各類學(xué)校、單位、餐館的食品衛(wèi)生、衛(wèi)生設(shè)備以及環(huán)境等進行監(jiān)督檢查，確保學(xué)生、企業(yè)員工乃至人們的飲食和生活衛(wèi)生安全。例如：水質(zhì)生產(chǎn)經(jīng)營單位、食品制造單位、學(xué)校食堂、醫(yī)療衛(wèi)生單位、衛(wèi)生抽檢等專項檢查
(四)依法執(zhí)行衛(wèi)生行政法
嚴格按照衛(wèi)生行政法追究和處理不法企業(yè)，衛(wèi)生行政法追究程序主要包括下面幾個環(huán)節(jié)：立案、調(diào)查取證、提出處理意見、經(jīng)審查委員會集體討論并作出處理決定。完整的監(jiān)督系統(tǒng)既保護了衛(wèi)生監(jiān)管對象的權(quán)利也體現(xiàn)了衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的合理性。
(五)及時通報衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測信息
對查處的不符合衛(wèi)生標準的企業(yè)、單位情況及時通報，通過新聞、報刊、通告等形式讓人們清楚了解此次查處的企業(yè)不符合衛(wèi)生標準的表現(xiàn)，給予不配合衛(wèi)生檢查企業(yè)單位警告，進一步體現(xiàn)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法人員公正執(zhí)法。
