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論文關鍵詞:環(huán)境稅法律制度環(huán)境保護
論文摘要:環(huán)境稅是解決環(huán)境問題的一種重要的經濟手段。我國現(xiàn)行環(huán)境稅費制度存在諸多弊端,未體現(xiàn)資源環(huán)境的稀缺性和價值性,難以達到預防污染、保護資源的目的。為有效發(fā)揮環(huán)境稅的調節(jié)作用,需要以生態(tài)理念為基礎,體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思想,以環(huán)境友好的方式來設計我國的環(huán)境稅法律制度,依法確定環(huán)境稅稅種、稅率、納稅人、征收征管規(guī)程和優(yōu)惠政策等。
當前,人類環(huán)境正遭受日益嚴重的破壞和威脅———氣候變暖、大氣污染、資源枯竭等。從經濟學上講,環(huán)境污染是市場經濟體制下外部不經濟的典型表現(xiàn),為了克服這一市場機制的缺陷,西方主要發(fā)達國家開始求助于環(huán)境稅,希望通過稅收手段達到保護環(huán)境資源的目的?，F(xiàn)代法治社會中,我國已明確規(guī)定了稅收法定主義的原則。環(huán)境稅作為集政策性、技術性、經濟性以及法律性于一體的強制性手段,也需要以法律的形式固定下來。目前專家學者們從經濟角度對環(huán)境稅的研究已經很多,但是如何通過法律來構建和保障環(huán)境稅收體系卻研究甚少。本文將對環(huán)境稅法律制度作以粗淺的探討。
一、構建我國環(huán)境稅法律制度的政策性基礎
1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》曾呼吁:“各國應制定關于污染和其他環(huán)境損害的責任和賠償受害者的國家法律”,“考慮到污染者原則上應承擔污染費用的觀點,國家當局應該努力促使內部負擔環(huán)境費用。”許多經濟發(fā)達國家據(jù)此先后建立起有關防止污染,保護生態(tài)環(huán)境的專門性稅法[2]。我國在《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中指出:“各級政府應當更好地運用經濟手段來達到保護環(huán)境的目的”;《中國21世紀議程》在建立社會主義市場經濟體制,充分運用經濟手段,促進保護資源和環(huán)境,實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用的戰(zhàn)略中指出:“按照資源有償使用的原則,國家將著手研究制定自然資源開發(fā)利用補償收費政策和環(huán)境稅收政策?！彪m然我國還沒有專門的環(huán)境稅,但是,根據(jù)這些政策性要求,已在相關稅種中規(guī)定了一定的環(huán)保稅收措施。
如今我國已是世界貿易組織的正式成員國,遵循世界貿易組織協(xié)議和規(guī)則的要求完善國內的法律制度是我國必須履行的一項國際義務。根據(jù)《GATT》第2條的規(guī)定,締約方可以在國民待遇的基礎上,按照自己的環(huán)境計劃自行決定對進出口產品征收各種旨在保護環(huán)境和資源的稅收。目前許多發(fā)達國家已有專門的環(huán)境稅,而我國在此卻是空白。結果可能會導致那些易于造成環(huán)境污染的外國產品輕易進入我國,而我國企業(yè)的產品進人別國時則會面臨征收環(huán)境稅的境遇,這對我國非常不利[3]。為遵循世界貿易組織協(xié)議和規(guī)則,也為保護我國的生態(tài)環(huán)境以及企業(yè)利益,環(huán)境稅立法應提到日程上來。對此,我國在《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中作出了相應的規(guī)定。如:“推行有利于環(huán)境保護的經濟政策”;“建立健全有利于環(huán)境保護的價格、稅收、信貸、貿易、土地和政府采購等政策體系”;“運用市場機制推進污染治理”;“經濟綜合和有關主管部門要制定有利于環(huán)境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策”等。這表明,我國也十分重視環(huán)境稅等經濟手段在保護生態(tài)環(huán)境中的重要功能。
“政策與法律的制定和執(zhí)行是一個連續(xù)體,而不是兩個孤立的階段。政策發(fā)展后,法律即應隨后而至,法律法規(guī)是政策在制定實施并取得良好效果后的歸宿?！边@些政策性的要求為構建我國的環(huán)境稅法律制度提供了支持。
二、我國環(huán)境稅費制度的問題分析
我國現(xiàn)行的稅制中,涉及環(huán)境保護內容的措施散見于某些稅種的規(guī)定中,包括資源稅、消費稅、城建稅、車輛使用稅、固定資產投資方向稅、關稅等。如:在消費稅中將對環(huán)境造成污染的鞭炮、焰火、汽油、柴油及摩托車、小汽車等消費品列入征收范圍,并對小汽車按排氣量大小確定高低不同的稅率;在企業(yè)所得稅中規(guī)定了保護環(huán)境、治理污染的獎勵措施,例如《關于企業(yè)所得稅若干優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定,企業(yè)利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的,可在五年內減征或免征所得稅。這些規(guī)定的確起到了改善環(huán)境的作用,但是,稅收手段在環(huán)保中的效用性卻沒有很好地體現(xiàn)出來。
究其根本原因,是在我國還沒有形成專門的、獨立的環(huán)境稅,專門的、獨立的環(huán)境稅是應該體現(xiàn)環(huán)境價值的,是以環(huán)境保護為直接目的的。環(huán)境資源的效用性和稀缺性決定了環(huán)境的價值性,而進入市場交易則是其價值得以實現(xiàn)的社會基礎。同時,環(huán)境資源又具有公共性,單憑市場機制不可能使公共物品的生產和利用達到社會所需要的最佳狀態(tài),低成本甚至無須成本的自由取用方式必然驅使市場主體基于自身利益的最大化而盡可能多地占用資源,同時又肆無忌憚地向環(huán)境排污,這就需要國家公權力的介入,通過稅收杠桿的調節(jié)作用,對污染環(huán)境的行為和自然資源的市場流動及合理配置進行干預。因而,環(huán)境稅體現(xiàn)的應該是環(huán)境的價值。可是,現(xiàn)行涉及環(huán)保內容的稅種并不是以環(huán)境價值為基礎的。以消費稅為例,它的設立主要為調節(jié)消費結構,抑制超前消費需求的,不是直接以環(huán)境保護為目的的,相關稅率(稅額)在最初確定時并未充分考慮到這些產品的消費所產生的環(huán)境外部成本。因此它沒有把容易給環(huán)境造成污染的消費品納入征稅范圍,如煤炭和其他一些大氣污染源等。這就決定了我國當前的稅收政策不可能像國外直接以環(huán)保為目的的環(huán)境稅那樣,在控制環(huán)境污染、保護自然資源方面取得顯著的效果,它只能對環(huán)境保護起到微弱的補充性的作用。
除了含有環(huán)保內容的相關稅制外,我國還將收取排污費作為控制污染的主要經濟調節(jié)手段。我國《環(huán)保法》規(guī)定“超過國家規(guī)定的標準排放污染物,要按照排放污染物的數(shù)量和濃度,根據(jù)規(guī)定收取排污費”;“征收的超標排污費必須用于污染的防治,不得挪作他用”。一方面,對排污活動收費必然加大排污者的財務負擔,從而促使排污者為減少排污費開支而減少排污,另一方面,收取的排污費可以用來治理污染。這似乎起到了有效防治污染的作用。但是,換個角度考慮,排污收費制度實際上是承認了污染的不可避免,并讓污染者以“付費”的形式取得了污染環(huán)境的合法身份,使得排污者心安理得地認為是花錢買污染,而不采取其他預防性措施控制污染。這是建立在“污染不可避免”的認識基礎之上,采取“命令—控制”模式治理污染的模式,是典型的“末端控制”思想的體現(xiàn)。而環(huán)境稅是基于庇古的“外部效應內部理論”,使企業(yè)承擔環(huán)境污染造成的外部成本,促使企業(yè)改變生產方式,預防污染的產生。顯然,排污收費制度與環(huán)境稅的精神是相悖的。那么,我國就應加快環(huán)境“費改稅”步伐,通過立法的方式開征專門的環(huán)境稅,以充分發(fā)揮稅收在環(huán)境保護中的調節(jié)作用。
三、環(huán)境稅法律制度之構建
一些發(fā)達國家都將稅收等經濟手段作為保護環(huán)境的一項重要措施,將環(huán)境稅引入其稅收體系。經過不斷的發(fā)展,已由分散的、個別的環(huán)境稅發(fā)展為比較完善的環(huán)境稅收制度體系,并且被廣為運用,效果良好。實施比較成功的有美國、荷蘭等國家。如美國通過其完善的環(huán)保立法,形成了一套相對完備的環(huán)境稅收政策體系,其環(huán)境稅大致有十類,即氯氟烴稅、形成“超級基金”的稅收、形成漏油責任基金的稅收、形成地下儲藏罐泄漏基金的稅收、形成廢棄礦井再利用基金的稅收、對空氣污染課征的稅收、開采稅、高耗油車稅、煤炭稅、環(huán)境收費,此外,美國聯(lián)邦和州法律中還規(guī)定了環(huán)境稅收優(yōu)惠政策;荷蘭政府為了控制污染、保護環(huán)境,同時也為了籌集環(huán)保資金,推行了各項環(huán)境稅收政策,其稅種主要包括燃料稅、能源調節(jié)稅、鈾稅、水污染稅、地下水稅、廢物稅、垃圾稅、噪音稅等,環(huán)境稅的收入主要用于環(huán)保支出,由荷蘭環(huán)境部來負擔掌握,實行?？顚Ｓ谩?/p>
根據(jù)控制污染、保護自然資源的現(xiàn)實需要,借鑒國外環(huán)境稅制度的成功經驗,并結合我國目前的稅收制度和稅制改革的趨勢,對我國環(huán)境稅法律制度作如下構想。
(一)環(huán)境稅法律制度的基本原則
1.以生態(tài)理念為基礎
稅收活動是國家參與社會產品分配和再分配的重要手段,稅收收入是國家財政收入的主要來源。因此傳統(tǒng)的稅法更多關注的是稅收對經濟增長和財政收入的作用。以保護環(huán)境為目的的環(huán)境稅則是要在維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎上促進經濟發(fā)展?！秶鴦赵宏P于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》中講到“倡導生態(tài)文明”,“強化環(huán)境法治”。這就要求我們構建環(huán)境稅法律制度時,不能僅考慮到經濟發(fā)展,“而更應該關注人們賴以生存的生態(tài)自然環(huán)境,牢固樹立環(huán)境本位的思想”,“從生態(tài)利益的角度”出發(fā)來建立有利于環(huán)境和資源的合理的稅收結構。正如國外正在進行的以保護生態(tài)環(huán)境為理念的環(huán)境稅收改革那樣,把稅收負擔“從經濟產品轉移到環(huán)境破壞方面”;“從有益于社會經濟發(fā)展方面,如就業(yè)、投資等,轉移到那些不利于社會經濟發(fā)展方面,如污染、資源耗竭和浪費等”。從而構建一種以生態(tài)理念為基礎、體現(xiàn)環(huán)境價值的環(huán)境稅法律制度。
2.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略
目前,包括我國在內的許多國家都將可持續(xù)發(fā)展作為其制定政策、法律的指導思想和基本原則。可持續(xù)發(fā)展是經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的理論,其實質是要求“經濟的持續(xù)發(fā)展既不能忽視環(huán)境的制約因素,更不能建立在破壞自然資源的基礎上”,“在發(fā)展中落實保護,在保護中促進發(fā)展,實現(xiàn)可持續(xù)的科學發(fā)展”。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行需要有完善的法律制度作為保障,因為“制度是一個社會中的游戲規(guī)則,更規(guī)范地說,它們是為決定人們相互關系而設定的一些制約”。環(huán)境稅是要通過稅收制約破壞環(huán)境資源的行為,是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑之一。因而環(huán)境稅法律制度在稅種的設置和納稅環(huán)節(jié)的選擇、稅率的設計,以及環(huán)境稅收的?？顚Ｓ煤脱a償?shù)确矫?要符合可持續(xù)發(fā)展的思想,使環(huán)境稅能為可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)發(fā)揮引導作用。
3.以環(huán)境友好的方式調整稅制
《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》提出建設“環(huán)境友好型社會”,實現(xiàn)人與自然的和諧相處,經濟發(fā)展與環(huán)境保護的互惠共贏。《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再一次提出“環(huán)境友好型社會”?！毒V要》的這一規(guī)定將對我國的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的制定和實施產生良好的影響,推進環(huán)境法制向環(huán)境友好:型方向發(fā)展。環(huán)境稅法律制度也需要在生態(tài)文明理念下,體現(xiàn)人類對環(huán)境的“友好”,以一種“環(huán)境友好”的方式調整環(huán)境稅制。例如對一些容易造成污染的產品和行為征稅,從而降低污染、減少資源使用量,使生態(tài)環(huán)境得到改善。
(二)環(huán)境稅法律制度的內容
1.稅種
基于我國還沒有專門的環(huán)境稅,在稅種的設計上,應立足于開征各種環(huán)境稅(主要是對污染物和污染行為征收污染稅,對自然資源的開發(fā)、利用征收資源稅),同時從保護環(huán)境的角度出發(fā),完善現(xiàn)有的與環(huán)境保護有關的相關稅種。
(1)污染稅。污染稅是根據(jù)污染物排放量或有污染的產品的數(shù)量征收的一種稅。它主要是調節(jié)污染行為,控制污染物的產生,是一種最能體現(xiàn)環(huán)境稅本質的稅種。具體的內容包括:對廢氣排放征收的二氧化碳稅、二氧化硫稅,對廢水排放課征的水污染稅,對垃圾排放課征的垃圾稅。二氧化碳稅是根據(jù)油、煤炭、天然氣、液化石油等燃料中的含碳量而征收的一種稅目,目的是抑制產生二氧化碳的燃料的使用,促使釋放二氧化碳的企業(yè)改變生產工藝和流程,采用清潔生產方式。二氧化硫稅是對排放到空氣中的二氧化硫污染物征收的一種稅,是為了督促生產者采用污染控制措施減少二氧化硫的釋放,進而轉向使用含硫量低的燃料。水污染稅以企事業(yè)單位、其他經濟組織、個體經營者及城鎮(zhèn)居民排放的含有污染物質的工業(yè)廢水和生活污水為課征對象。垃圾稅不僅是對企業(yè)排放的工業(yè)垃圾征稅,而且還應對家庭排放的生活垃圾征稅,改變只象征性地征收衛(wèi)生費的做法,為收集和處理垃圾而籌集一定的資金。總之,征收污染稅的意義在于促進企業(yè)和個人減少污染物的排放,刺激企業(yè)提高資源利用率、使用節(jié)能生產技術和清潔工藝,把排污量降到最低。
(2)資源稅。資源稅是對開發(fā)、利用自然資源的行為征收的一個稅種。我國目前的資源稅是以資源的銷售量或使用量為計稅依據(jù),以土地、耕地、礦產資源等部分資源為征稅對象的。從保護自然資源的角度看,這種模式是不合理的。資源稅應從保護自然資源生態(tài)環(huán)境,促進或限制自然資源開發(fā)利用的角度重新設計,體現(xiàn)資源的稀缺性和實際價值性。首先資源稅應盡可能涉及所有應該給予保護和節(jié)約的資源,如水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動物資源等。如果考慮到目前的征收管理能力還不足以對所有資源征收資源稅的話,至少應當將目前高消費比較嚴重的可再生資源,如水資源、森林資源、草場資源等納入征稅范圍。其次是將資源稅的計稅依據(jù)由銷售量改為開采量,而不論是否從資源開采中獲利。這可使企業(yè)開采后而無法銷售的或自用的資源也成為應稅資源,增加企業(yè)的成本壓力,改變其不計成本濫采濫伐的粗放式生產經營模式,避免造成不必要的開采和浪費。
(3)完善消費稅?，F(xiàn)有稅收體制中的消費稅的職能是調節(jié)消費結構、抑制提前消費。在當前我國建設環(huán)境友好型社會時期,應以生態(tài)的理念,對消費稅的職能進行重新定位,使其在環(huán)境保護方面發(fā)揮充分的作用。將對環(huán)境容易產生影響的產品征稅,引導消費者改變消費方式,減少對環(huán)境不友好產品的消費使用,倡導健康消費、綠色消費,提高產品和服務的利用效率。完善消費稅的基本思路有:將電池和餐飲容器、塑料袋等一次性產品納入征稅范圍;為減輕大氣污染壓力,可考慮增設煤炭資源消費稅稅目,對清潔型煤炭則免征消費稅;將汽油和汽車類征稅項目分離出來設立獨立稅種,實行含鉛和無鉛汽油的差別稅率,抑制對含鉛汽油的消費;在農業(yè)發(fā)達地區(qū)征收化肥和農藥稅等。
2.稅率
稅率是衡量稅負高低的重要指標,是稅法的核心要素。因而環(huán)境稅稅率的設計是至關重要的。筆者以為,應注意以下幾點。其一,稅率往往是相互沖突的目標和利益集團之間妥協(xié)的反映,那么,環(huán)境稅率的設計應遵循公平、效益原。一方面要達到控制排污、保護自然資源的目的一方面又不能抑制社會生產,為治理污染付出過高的代價。其二,環(huán)境稅的稅率不能高度統(tǒng)一。因為各地的經濟發(fā)展水平不同,自然資源的分布量不同,環(huán)境污染的程度不同對清潔環(huán)境的要求不同,因而環(huán)境稅稅率的確定應從各地實際出發(fā),將各方面因素結合起來考慮。其三,環(huán)境稅的稅率要適時調整。環(huán)境稅的稅率并不是一成不變的,而是根據(jù)治理污染和保護環(huán)境所需資金不斷調整具體的環(huán)境稅稅目的稅率。主要依據(jù)是治理污染的技術不斷提高,用于改善環(huán)境的成本就會降低。體現(xiàn)了稅賦與污染相適應的公平原則。其四,應實行定額稅率?；趶U物排放的特點以及稅制的簡化、便利原則,環(huán)境稅的稅率結構不宜過于復雜應盡量采用定額稅率,如荷蘭除燃料稅外均實行定額稅率美國、瑞典等國都采用定額稅率。
3.納稅人
納稅人是直接負有納稅義務的主體。建立環(huán)境稅收法律制度,必須要將納稅人以法律的形式確立下來。依據(jù)我國環(huán)境稅稅種的設計,納稅人的范圍大體包括:實施污染環(huán)境行為、排放污染物的單位或個人;開采、利用應稅自然資源的單位或個人;消費列入環(huán)境消費稅范圍的消費品的單位或個人。
4.征收征管
環(huán)境稅的征收征管制度直接關系到環(huán)境稅實現(xiàn)的有效性,因而在這一制度的設計上必須處理好幾種關系和問題。
第一,處理好環(huán)保部門與稅務部門的關系。環(huán)境稅是以污染環(huán)境和破壞資源的行為等為征稅對象的,它需要對排污種類、數(shù)量、濃度以及資源的開采量等進行測定,具有一定的技術性和專業(yè)性。這種特殊性決定了環(huán)境稅收不能像傳統(tǒng)稅收那樣僅由稅務部門就可以獨立完成。它必須由環(huán)境保護部門根據(jù)其專業(yè)技術進行監(jiān)測,為稅務部門提供各種資料,然后由稅務部門計征稅款,并對納稅人進行監(jiān)督管理。因此,環(huán)境稅收應實行由環(huán)境保護部門和稅務部門發(fā)揮各自的職能,相互配合、相互監(jiān)督的征管機制。第二,處理好中央與地方的關系。對環(huán)境稅的征收管理應堅持充分發(fā)揮中央的宏觀調控職能,同時又有利于調動地方的積極性的原則。在征收方法上,可以采用源泉扣繳、定額征收法和自然申報法進行征收。納入中央財政的環(huán)境稅收主要用于全國性跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境治理及其他影響人類可持續(xù)發(fā)展的人類生存環(huán)境的環(huán)保工程的投入;地方獲得的稅收收入用于本區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護開支。第三,做到專款專用。環(huán)境稅收一定要做到專款專用,只能用來治理污染、改善環(huán)境及其他促進可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保事業(yè)。
關鍵詞：地稅稅收；征收管理；問題；對策
一、稅收及其意義簡介
稅收征收是指國家稅務機構依據(jù)稅收相關法律法規(guī)的要求，對應納稅的納稅人進行稅款征繳，并將稅收收入統(tǒng)一國庫的行為，這一行為的完成需要稅務機構與納稅人兩方的積極合作、密切配合來完成，我國稅收的表現(xiàn)方式有查賬征收、核定征收、代扣代繳、代收代繳、委托代征等。
稅收征收是稅務工作的一項重要組成部分，它的完成程度直接代表著稅務管理的質量，順利完成稅收征收工作是一系列影響國計民生的重要事項得以開展的前提和基礎。
二、我國地稅稅收現(xiàn)狀及存在問題
在廣大納稅人及稅務工作者認真貫徹國家稅收政策的共同努力下，我國稅收收入正逐年上升，地稅收入作為地方財政的重要來源也在不斷增長，然而稅收收入的增長并不意味著稅務管理水平的同步上升，納稅人納稅基礎意識薄弱等一些長期積累的問題，以及“營改增”等稅制改革帶來的新型現(xiàn)實問題都將影響著目前我國稅務工作的實質進展。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）發(fā)票管理
在歷史、社會、法制等多方面的影響制約下，我國公民的整體納稅意識有待提高，自覺納稅意識的培養(yǎng)更是偏離很大，部分消費者在付款后索要發(fā)票的觀念不強，很多中小商家和企業(yè)在消費者索要發(fā)票時以收據(jù)代替發(fā)票，或者以打折的形式應付消費者，以達到逃避稅收的目的，個別納稅者在工商稅務登記辦理上缺乏主動意識，游離于稅法之外，少數(shù)納稅者財務核算制度不健全、少計收入、多計成本、變造發(fā)票、使用虛假發(fā)票，稅票、惡意拖欠稅款等多種手段以達到少繳、不繳稅款的目的，造成國家稅款流失。
（二）稅源種類
受“營改增”的稅務政策影響，營業(yè)稅作為地稅的主體稅種正漸漸退出歷史舞臺，目前地稅的主體稅源有企業(yè)所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅等，其余都是印花稅、車船稅、土地增值稅、耕地占用稅等一些小稅種規(guī)模小、稅源分散。地稅稅種有的是對特定的應稅行為征稅，有的涉及所得環(huán)節(jié)，有的涉及財產項目的，種類多而且流程復雜，稅源的管理難度較大。在國家“保增長、調結構”的總體要求下，我國中央與地方出臺了各項經濟改革政策，不斷變更的企業(yè)經濟運營模式和改制、重組、轉讓等復雜多樣的行為時有發(fā)生，這些都給地稅實際稅收工作帶來監(jiān)管難度。
（三）技術支撐
我國已經進入了互聯(lián)網+的時代，充分運用網絡科技的神奇魅力開展工作是一項與時俱進的工作模式，利用現(xiàn)代信息技術整合稅務信息資源，各個部門信息共享、實時監(jiān)控、橫向發(fā)展等綜合治理稅收工作方面還存在一定的上升空間，在運用信息化手段優(yōu)化納稅服務工作方面尚未實現(xiàn)既定的目標。
（四）人員構成
地方稅收征管工作在實際工作中面臨諸多問題，需要妥善處理、積極應對。稅收工作是一項需要全面理論知識的綜合性實踐工作，將財務、管理法律等學術領域應用于稅收征管實際工作，理論聯(lián)系實際，不斷拓展稅務工作者的綜合管理能力和業(yè)務水平是關鍵。我國目前各級地稅機構的工作者中，普遍存在掌握財稅知識的人員較多，精通會計、經濟法、計算機等專業(yè)知識的人員比較稀缺，這種人才結構的構建很難適應不斷提高要求的現(xiàn)代稅收征管工作步伐。
三、針對我國地稅征收管理問題的解決對策
（一）加大稅收宣傳
我國公民整體納稅意識薄弱，更需要我們加大稅法宣傳、拓寬宣傳渠道，以多種形式來提高納稅人的稅法遵從度。在“營改增”這一重大稅制改革時期，地稅工作的各有關部門更應該加大對政策咨詢服務和納稅輔導工作的開展力度，加強稅法和有關業(yè)務的宣傳，及時把稅制變革的相關政策傳達給基層納稅人，避免因知識缺乏信息不對稱等構成稅收違法、違章，同時也要使納稅人從思想觀念上深刻認識到依法納稅與每個公民利益的關系，變被動納稅為積極主動申報納稅，配合稅務部門的征收管理，建立完善的發(fā)票管理體系，加強發(fā)票管理，使稅收管理的質量和效率大幅提高。
（二）結合地方實際
地稅各級機關在開展實際稅收征收工作中要結合當?shù)剞k稅業(yè)務量、辦稅條件、辦稅環(huán)境等實際情況，依據(jù)納稅人的合理的具體需求，選擇適當方式加強國稅、地稅合作服務，為有效整合辦稅服務資源、提高辦稅服務效能、減輕納稅人辦稅負擔。應我國加快產業(yè)結構調整和產業(yè)升級等需求，需要強大的財政資金作保障，而地方稅收是財政收入最主要、最穩(wěn)定、最可靠的來源。要結合實際深入分析，牢牢把握實施稅收管理的工作重點，找準需密切關注的主體稅種、行業(yè)和發(fā)展?jié)摿^大的行業(yè)。完善現(xiàn)階段納稅人的戶籍管理，完善稅源的調查制度，明確管理體制，強化稅源管理。
（三）強化信息技術
稅收管理需要依托信息化建設，通過信息化手段，成立信息數(shù)據(jù)庫，充分掌握納稅人申報、經營、稅款繳納進程等實際情況，對各類的信息進行分析和比對，為科學決策提供依據(jù)。構建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析信息平臺，加強征收、管理、稽查三項主要稅收工作內容的相互合作、促進和完善，構建合理的稅收保證流程和基本內容的有效銜接。實現(xiàn)內外部信息共享、資源整合和綜合利用，達到稅收業(yè)務與信息技術的高度融合，進而大力推進信息管稅。
（四）完善內部管理
完善稅務工作制度，加大執(zhí)行力度，規(guī)范內部財務管理，建立嚴格的績效考核機制，提高稅務干部的工作責任心和進取心。組織開展培訓項目，根據(jù)不同崗位進行稅收法規(guī)、財務知識、計算機運用、公文寫作等方面培訓，鼓勵地稅工作者參加注冊、職稱及司法等各類相關考試，提高理論水平。定期實施崗位交流，通過不同的崗位實質接觸，全面提高綜合業(yè)務水平和實際問題的處理能力。充分發(fā)揮地稅征收過程中全員參與的作用，提升征管水平，從各方面為國家和地方財政提供有力的保障。
（五）提高服務理念
我國政府目前正在倡導服務型辦稅理念，以轉變政府職能、建設服務型稅務機構為指導宗旨，以優(yōu)化納稅服務、方便納稅人辦稅為終級目標，推行分類服務，提升納稅服務層次。納稅人是一個龐大復雜的群體，不同納稅人的個性需求也不盡相同，對重點企業(yè)開展有針對性的重點服務。在公平公正的前提下，針對不同區(qū)域、不同類型的納稅人實施分類輔導、分類服務。充分滿足納稅人的基本需求的同時，為不同納稅人提供差異，不斷拓寬服務的深度和廣度。對納稅人分類管理，全面評估納稅人的具體狀況，使服務更具針對性和實效性，進而提高服務水平。
[關鍵詞]WTO；國際投資；資本出口中性
中國目確立改革開放方針以來，國際投資活動十分活躍。到2000年，中國的外資流入占到世界份額的5％以上，成為世界上利用外資最多的發(fā)展中國家；中國的對外投資占世界份額的0.6％，成為世界第資本輸出國。中國在國際投資方面所發(fā)揮的作用已越來越重要。與此同時，經過16年的不懈努力，中國加入了世貿組織。這意味著中國即將以更加開放的姿態(tài)融入到世界經濟的主流中去，中國的國際投資也將會更加活躍、更加擴大。對此，我們必須適時地對我國的國際投資稅收政策進行調整修訂，以適應入世后中國的國際投資形勢發(fā)展變化的需要。
一、對外商投資稅收政策的調整選擇
眾所周知，WTO規(guī)則是針對其成員國的產品貿易、服務貿易及與服務貿易有關的知識產權交易進行約束規(guī)范的，而對各國間的跨國投資并無直接的要求，但它的透明度原則對各國選擇制定國際投資稅收政策卻是有約束力的，尤其是各國依據(jù)OECD范本和聯(lián)合國范本所簽訂的國際稅收協(xié)定，對各國的跨國投資稅收政策有許多具體的規(guī)定要求。在所有的國際稅收協(xié)定中，都有稅收無差別待遇條款，這與WTO協(xié)議中的國民待遇原則精神是一致的。稅收無差別待遇是締約各方向對方提出的稅收待遇要求，它要求締約國一方國民在締約國另一方所享受的稅收待遇不能比后一國的國民相同條件下享受的待遇差，具體包括：（1）國籍無差別；（2）常設機構無差別；（3）支付無差別；（4）資本無差別。在此條款的約束下，各國可以對外商投資提供與本國資本相同的稅收待遇或優(yōu)于本國資本的稅收待遇，卻不能使外商投資承受比本國資本重的稅收負擔，否則，會被視為稅收歧視，影響國家間的對外投資關系。
（一）對我國現(xiàn)行的外商投資稅收政策的反思
我國現(xiàn)行的外商投資稅收政策，是依據(jù)涉外稅收全面優(yōu)惠原則制定的，其核心內容是對跨國外國納稅人和本國納稅人分別制定兩套完全不同的稅法，給予前者以全面的、綜合的稅收優(yōu)惠，使跨國外國納稅人的整個稅負明顯低于本國納稅人。顯然我國的政策選擇并未與國際稅收協(xié)定中的無差別待遇相違背，而且對外商投資者提供了遠優(yōu)于本國資本的“超國民待遇”。這種選擇在國際上是少有的，甚至是獨一無二的。這樣做當然有利于加速吸引外資，但作為資本輸入國，卻往往需要付出很高的成本和代價。改革開放20年來，我國一直實行這一政策，其間有過一些調整，但兩套稅制、稅負外輕內重的基本格局始終沒有改變。隨著國內外投資環(huán)境的變化，這種多層次、多環(huán)節(jié)、全方位的稅收優(yōu)惠政策體系的積極作用正日漸消減，而其所帶來的各種弊端卻在日益增多。
1.內外資企業(yè)稅負不平等，木利于公平競爭。近年來我國一直投資乏力，內需不足。而外輕內重的稅收優(yōu)惠政策使外資的投資回報率大大高于內資的投資回報率，本國資本明顯受到歧視，一定程度上挫傷了內資企業(yè)的投資積極性。入世后，國內市場準入政策將大大放寬，外資企業(yè)會長驅直入。如繼續(xù)執(zhí)行這種政策，勢必會使內資企業(yè)處于更加不利的劣勢地位，難以與外資企業(yè)公平競爭。
2.造成嚴重的稅收流失。有研究資料表明，中國對外資的稅收減讓及由此造成的稅收逃漏（大量的涉外稅收優(yōu)惠刺激了假外資企業(yè)的衍生）每年不下一千億，這說明我國的引資政策成本相當高。
3.造成地區(qū)經濟發(fā)展不平衡。我國自改革以來，對外商投資逐步形成了經濟特區(qū)。經濟開發(fā)區(qū)、沿海開放城市、內地城市等的差別稅收待遇格局。這種地區(qū)導向上的偏差，一方面扭曲了外資的地區(qū)選擇，使整體投資環(huán)境原本就優(yōu)越的沿海省份在吸引外資時具備了更加有利的條件；另一方面又使中西部地區(qū)有限的資金，因競相追逐稅收優(yōu)惠也紛紛流向東南沿海地區(qū)，更加劇了中西部地區(qū)的資金匱乏，擴大了東部沿海與中西部地區(qū)的經濟發(fā)展差距。
（二）對外商投資稅收政策的合理取向
入世前，我國在對外商投資實行全面優(yōu)惠的同時，尚有一些能夠對內資企業(yè)予以照顧保護的稅收、行政措施。一旦入世，那些照顧保護措施很快會被取消，國門洞開，外資將大量涌入。屆時，內資企業(yè)將面臨與外資企業(yè)激烈競爭的局面。如果不改變現(xiàn)行的全面優(yōu)惠政策，內資企業(yè)將處于更加不平等的劣勢地位，難以生存發(fā)展。因此，盡快調整改革現(xiàn)行政策已是勢在必行。而政策調整的合理取向應是涉外稅收平等原則，即對跨國外國納稅人和本國納稅人在稅收上實行無差別待遇，一律平等對待，按照同一套稅法規(guī)定的相同征收范圍和稅率征稅。這樣調整的合理性在于：
1.可以兼顧吸引外資和保護民族產業(yè)兩方面的需要。一方面，我們作為發(fā)展中國家，經濟發(fā)展水平與發(fā)達國家相比有很大差距，這決定了我們需要大量吸引外資以加快我國的經濟發(fā)展速度。另一方面，我國的工業(yè)化程度還不夠高，亟需鼓勵本國的民間投資，以發(fā)展壯大本國的民族經濟。在內資和外資都需要鼓勵的情況下，選擇平等原則恰可兼顧這兩方面的需要。
2.客觀認識稅收優(yōu)惠政策的作用。改革開放的實踐已使我們認識到，稅收優(yōu)惠政策雖是大量吸引外資必不可少的條件，但它并不是唯一重要的因素。對外商投資者而言，一國的市場潛力、經濟政策的穩(wěn)定性、勞動力的價格和素質起著更為重要的導向作用。
3.統(tǒng)一稅收優(yōu)惠，規(guī)范稅收制度，有利于增強稅收政策的透明度。我國現(xiàn)行的涉外稅收政策體系，涉及面廣、層次多，紛繁復雜，缺乏政策透明度，往往使外國投資者不得要領，這種做法雖然與WTO的國民待遇原則、國際稅收協(xié)定中的無差別待遇不相抵觸，但木符合WTO規(guī)則中的透明度原則。將現(xiàn)行的涉外稅收全面優(yōu)惠原則改為平等原則，統(tǒng)一對內、對外的稅制、優(yōu)惠，可使稅收政策透明規(guī)范，會更有利于吸引外資。
市場經濟要求平等競爭、公平稅負，按照涉外稅收平等原則設計外商投資稅收政策，就可以為中外投資者營造出一個公平、有效的稅收環(huán)境。因此，調整改革我國現(xiàn)行稅收政策的思路應當是：
第一，統(tǒng)一地方稅。按照涉外稅收平等原則統(tǒng)一內、外資企業(yè)分別適用的不同地方稅，將房產稅、城市房地產稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并為統(tǒng)一的房地產稅，改按評估值為計稅依據(jù)，以實現(xiàn)與國際接軌；將車船使用牌照稅和車船使用稅合并為統(tǒng)一的車船使用稅，同時調整稅額，改進計征方法；將城市維護建設稅進行合理修訂，使其對內資企業(yè)與外資企業(yè)統(tǒng)一適用。
第二，統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅。（1）合理確定納稅人。改變目前內資企業(yè)以實行獨立核算的單位作為納稅人，按國際通行做法以法人作為企業(yè)所得稅的納稅人，把不具有法人資格的個人獨資企業(yè)、自然人劃歸個人所得稅。（2）統(tǒng)一稅率。鑒于國際上公司所得稅稅率多在20％－35％之間及周邊國家對外開放吸引外資的情況，我國統(tǒng)一后的企業(yè)所得稅可實行25％的比例稅率，另設20％和15％兩檔低稅率，以對我國眾多小企業(yè)提供一定的稅收保護。（3）統(tǒng)一稅基。兩稅合一后，應在工資福利開支、交際應酬費列支、捐贈扣除、壞賬處理、固定資產折舊、殘值估價等方面實現(xiàn)統(tǒng)一。
第三，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠。（1）按照平等原則，統(tǒng)一設計優(yōu)惠政策，對鼓勵投資的行業(yè)和地區(qū)，不論是內資還是外資一律給予相同的稅收優(yōu)惠待遇，以鼓勵公平競爭。（2）統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠應以產業(yè)政策為導向。今后對國家鼓勵投資的基礎產業(yè)、高新技術產業(yè)、農業(yè)、交通運輸業(yè)等，應使內資與外資享受相同的稅收優(yōu)惠待遇，徹底消除優(yōu)惠外資、歧視內資的不合理現(xiàn)狀。（3）對在西部地區(qū)舉辦的符合國家鼓勵的產業(yè)，也應不分內外資實行相同的稅收優(yōu)惠，以實現(xiàn)國內市場對內、對外的統(tǒng)一開放，從而誘導國內外資金向西部的轉移流動。
在實行涉外稅收平等原則的同時，為使我國現(xiàn)行的涉外稅收優(yōu)惠政策具有連續(xù)性、穩(wěn)定性，也為了在國際大環(huán)境的對比中，使我國的投資環(huán)境更具有吸引力，我國可借鑒周邊一些國家和地區(qū)的做法，制訂單獨的《引資法》，即根據(jù)我國經濟發(fā)展規(guī)劃、階段發(fā)展目標將利用外資的投資規(guī)模、項目的各種投資優(yōu)惠政策，用法律形式規(guī)定下來。這樣，一方面可給投資者以安全保障；另一方面又可遏制各地區(qū)的優(yōu)惠攀比，從而保證稅收政策在全國的統(tǒng)一性。
二、對外投資稅收政策的調整選擇
對外投資是我國對外開放、參與國際經濟活動的一個重要方面。
長期以來，由于受對外投資規(guī)模的限制，我國的涉外稅收政策研究一直限于我國境內的外資企業(yè)和個人方面，而對我國法人居民和自然人居民對外投資所涉及的國際稅收政策關注較少。相應地，這方面的稅收制度與稅收政策也不夠系統(tǒng)完善，一定程度上影響了我國的對外投資發(fā)展。我國加入WTO之后，對外開放的角度將進一步擴大，發(fā)展海外投資，對外輸出勞務的項目會越來越多，因此我們必須抓緊制定對外投資稅收政策，積極推動符合條件的企業(yè)對外投資，鼓勵我國有資金、有技術的企業(yè)在海外設立子公司、分公司，帶動設備和零部件出口，發(fā)展工程承包和勞務輸出，以促進跨國資本的雙向流動。
我國經濟經過20年的調整改革，已實現(xiàn)了投資主體多元化，并積累了相當?shù)慕洕A和經濟實力。到2000年底，我國城鄉(xiāng)居民的儲蓄存款余額已超過64300億元人民幣，外匯儲備超過1656億美元，國內生產總值超過89404億元人民幣。這些數(shù)據(jù)表明，我國居民的對外投資能力已大大增強。但與此同時，充分利用國內外資金，加快實現(xiàn)我國的工業(yè)化、現(xiàn)代化的任務依然十分艱巨。根據(jù)我國現(xiàn)階段的經濟發(fā)展水平、發(fā)展要求以及國際稅收規(guī)范的要求，從稅收上來講，我們應對海外投資實施一種既不鼓勵也不限制的政策，而按照資本出口中性原則來設計稅收政策恰能符合這種要求。從理論上講，所謂資本出口中性原則，是指對本國納稅人的國外所得與國內所得適用相同的稅率，使其投資地點的選擇不受稅收因素的影響，從而使稀缺資源能夠在世界范圍內得到最有效的配置。
依據(jù)這一原則，我們可對我國的對外投資稅收政策做出如下的安排設計：
1.對國外繳稅實行限額抵免。純粹的資本出口中性，要求對本國居民的國外繳稅給予全部抵免，但這樣有可能侵占資本輸出國的稅收利益。因此，各國在采用抵免法時，都實行了限額抵免，我國也是如此。在我國現(xiàn)行的兩個企業(yè)所得稅法中均規(guī)定：納稅人來源于中國境外的所得，已在境外繳納的所得稅款，準予在匯總納稅時，從其應納稅額中扣除。但扣除額不得超過其境外所得依據(jù)本法規(guī)定計算的應納稅額。在這種情況下，如果外國稅率高，本國稅率低，投資者會有一部分超限額稅款得不到抵免，重復征稅將無法徹底消除，從而對資本輸出中性會有所偏離。不過采用超限額結轉抵免，可使這一問題基本化解。目前，美國、日本及中國等國都采用了這一做法，使資本出口中性得以保持。在今后的稅法調整改革中，我國應保留這一規(guī)定。
2.用綜合限制抵免代替分國限額抵免。在我國現(xiàn)行的兩個企業(yè)所得稅法中，對多國直接抵免我們選擇了分國不分項的限額抵免。這意味著，當各個非居住國的稅率高低不一時，采用此法會由于各個非居住國的抵免限額不能相互調劑使用，使適用高稅率的分公司的已納稅款超過抵免限額的部分得不到抵免，形成國際重復征稅，從而偏離資本出口中性。但它有利于維護居住國的財政利益?？紤]到我國的境外投資者要面對比國內更加激烈的競爭，而國際上采用綜合限額法的國家又日漸普遍，我們認為應將分國限額抵免改為綜合限額抵免。這樣既可減輕我國境外投資者的競爭壓力，免受歧視待遇，又能更好地體現(xiàn)資本出口中性原則。
市場經濟是競爭性的經濟，只要是商業(yè)化保險公司，只要不同的市場主體的競爭優(yōu)勢是通過競爭形成的，沒有行政壟斷的成分，那么對于不同規(guī)模、不同組織形式、不同資金來源的公司應總體上同等征稅，這也是WTO的國民待遇原則和功能化的保險產業(yè)政策的要求。目前市場上占寡頭地位的市場主體，如不是靠競爭獲得的這種地位，則應在一個合理的稅基上（如設定基本保費）加收特別附加稅，以保證市場的公平競爭并有利于國家稅收的增長。如果說以前對外資的稅收優(yōu)惠是為了配合對外開放的大形勢，那么在國家財政收入十分吃緊的情況下，考慮到外資進入中國的根本原因是市場導向即我國的保險市場潛力很吸引人，現(xiàn)在完全沒必要對即將對中資公司構成較大壓力的外資公司在稅率、稅基、稅種、退稅和再投資免稅上予以種種優(yōu)惠。
目前市場上有很高呼聲，要求對中小保險公司也像對外資公司那樣減免幾年稅收，甚至將減免的稅收轉充資本金或準備金而不分紅，為什么會產生這種想法？根本原因可能就是兩條：一是在國外盛行對中小公司的扶持，二是中國目前的保險公司經營區(qū)域的規(guī)定、對外資的優(yōu)惠辦法、全國性的大公司具有的先天優(yōu)勢和不完善的市場體系，都對中小保險公司的發(fā)展構成了極大的沖擊。其實靠稅收扶貧這種短期行為是不行的，重要的應是促進保險業(yè)形成良性的造血功能。如果對中小保險公司實行稅收優(yōu)惠，那也只能在目前有地稅分享的營業(yè)稅中由當?shù)刎斦鉀Q，否則就是從原來對中小保險公司從機構設置上的限制等不公正的一端轉向對那些已享有這方面“實惠”的保險公司制造稅收上的不公平。改革的出發(fā)點應是在有利于保險業(yè)發(fā)展的基礎上對不公平現(xiàn)象根治，而不是制造新的不公平。
有人提出為防止市場壟斷而對資本額和利潤實行累進差別稅率，對大公司征收高稅，對小公司征收低稅，筆者認為不妥，因為這不利于培育國際集團，也有違資本的逐利性，也不利于公平競爭。對市場壟斷的防止，應通過包括市場份額的限制、反不正當競爭等內容的反壟斷法予以解決。
二、改進征稅方式，嚴打偷稅漏稅，為有利于保險業(yè)發(fā)展的保險稅制改革創(chuàng)造條件
改進征稅方式，嚴打偷稅漏稅，才能有效地解決保險業(yè)的高稅賦和偷逃稅并存的問題，減輕保險市場主體和消費者的稅收負擔，凈化市場秩序，為有利于保險業(yè)發(fā)展的保險稅制改革創(chuàng)造條件，促進保險業(yè)的發(fā)展。除免稅部分外，原則上應以毛保費作為營業(yè)稅應稅保費，對儲金返還和手續(xù)費、經紀費及退費，由保險公司代繳相關稅賦；否則一經查實，由保險公司加倍代繳相關稅賦。
三、調整保險稅收結構，發(fā)揮保險稅收的杠桿作用
由于國家財力有限，不可能大幅對保險業(yè)減稅。事實上，靠減免稅提高保險業(yè)的償付能力是不可行的，比如壽險和長期健康險是免稅的，而壽險業(yè)的償付能力不足是有目共睹的，這種償付能力的不足是保險業(yè)經營中的問題，也是保險業(yè)金融功能能不能有效發(fā)揮的金融制度安排產生的問題。為了使保險業(yè)的稅收穩(wěn)步增長，保險業(yè)的發(fā)展至關重要，稅源的培育至關重要，為此必須進行保險業(yè)的稅收結構調整，發(fā)揮保險業(yè)的稅收杠桿作用。
1．調整所得稅和營業(yè)稅稅基
在所得稅稅基方面，對各種準備金應制定合理的提取標準并嚴格執(zhí)行，尤其是對保險保障基金、巨災風險和長尾巴業(yè)務、財務再保險和非比例再保險及今后會發(fā)展的再保險證券化業(yè)務準備金的提取，這樣既有利于不同市場主體的公平競爭，又可防止殺雞取卵，增加保險業(yè)的稅收負擔；對于營業(yè)稅稅基，至少應扣除已決賠款部分中的自留部分。
2．分險種征收營業(yè)稅，并實行部分險種的全免
建議按各險種從長遠角度講對經濟發(fā)展的促進作用的大小和對社會保障的重要性、與國計民生的關系程度、是政策性保險還是半政策性保險（含國內實力難以辦到的險種和部分再保險業(yè)務）、是否為強制性保險為界分險種確定不同的營業(yè)稅率。同時在目前部分險種的營業(yè)稅免稅的基礎上擴大免稅范圍，如地震險、洪水險、信用保證保險和強制性保險。
3．設置特別附加稅，防止利潤轉移
加拿大對分出到國外的保費，一律征收特別資源稅，這樣既可防止保險公司尤其是外資公司的利潤向國外轉移而偷逃稅，又可鼓勵保險公司在保持財務穩(wěn)定的基礎上盡量分入業(yè)務和提高自留水平，這種做法值得我們借鑒。事實上，征收的特別附加稅最后是會轉移到國外再保接受人的，并沒有加重國內保險業(yè)的負擔，同時由于中國保險業(yè)有龐大的市場資源，并不用擔心這樣做吸引不到外資。
4．在功能性稅收政策的大前提下謹慎地實施差別化的稅收政策，促進民族保險業(yè)的發(fā)展
對保險業(yè)落后的西部地區(qū)保險機構實行優(yōu)惠稅收政策，但時間不能過長，其極限期限是西部市場的市場經濟體制和運行機制基本完善之時，同時這種差別化的稅收政策應對各保險公司一視同仁。對擬破產或財務困難的公司的收購應可享受一定的稅收優(yōu)惠政策。為鼓勵利潤再投資到保險業(yè)以增強償付能力和積累實力，對不分紅的所得部分，可實行稅收延緩計劃或先征后返的政策。
5．調整對保戶的稅收政策、拉動保險需求
1小水電技術經濟可行性分析
在我國小水電定義為電力裝機50MW及以下的水電站。小水電是一門比較成熟的發(fā)電技術。它的主要特點是：
1）資源豐富。我國小水電可開發(fā)量為8700萬kW（80年代水能資源普查結果），占全國水電資源可開發(fā)總量的23％，位居世界首位。
2）分布廣泛?？砷_發(fā)的小水電資源廣泛分布在全國1573個縣（市）。西部地區(qū)為5828萬kW，占全國可開發(fā)量的67％；中東部地區(qū)為2872萬kW，占33％。小水電資源分布較之煤炭、油氣等其它能源資源分布更具普遍性，尤其對西部地方經濟有更好的可及性和親和性。
3）開發(fā)靈活。小水電可以分散開發(fā)、就地成網、分布供電。開發(fā)容量根據(jù)需要，從幾個、幾十個、幾百個千瓦到上萬千瓦。能為戶、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及縣（市）提供所需電力，具有極強的適用性和輻射性。此外，小水電規(guī)模小，資金量也相對少，開發(fā)技術成熟，工期短，見效快，維護方便，運行費用低。經濟貧困地區(qū)開發(fā)小水電較之開發(fā)大中型水火電更具技術經濟上的可行性。應該說，在國家集中資金開發(fā)大型發(fā)電工程時，地方政府最適于組織小水電的開發(fā)。
由于小水電在解決農村能源供應、改善生態(tài)環(huán)境、扶貧及促進農村經濟發(fā)展中的重要作用，使其在我國獲得了長足發(fā)展。自上世紀六、七十年代以來，農村水電供電區(qū)逐步發(fā)展，迄今已接近全國近1／2的地域，擁有全國1／4的人口，建成小水電站4萬多座，裝機容量達到2626萬kW，年發(fā)電量900多億kW·h，占全國農村電力市場總用電量30％左右的份額。
開發(fā)利用小水電資源產生了巨大的經濟效益和社會效益。目前小水電已成為中西部山區(qū)社會經濟發(fā)展的重要支柱，它以電氣化帶動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，促進經濟結構調整。隨著當?shù)亟洕姆睒s和不斷發(fā)展，加快了脫貧步伐，解決了農村用能，增強了民族團結，促進了邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。
尤其在為邊遠地區(qū)無電人口提供基本電力公共服務方面，小水電具有明顯經濟優(yōu)勢，一直發(fā)揮著不可替代的作用。通過“七五”、“八五”和“九五”653個農村水電初級電氣化縣建設，不僅解決了1．2億無電人口用電問題，而且普遍大幅度的提高了當?shù)剞r村用電水平。目前全國尚有3000多萬無電人口，約一半以上分布在小水電資源比較豐富的地區(qū)。這些地區(qū)地理位置極為偏遠，負荷少而分散，用電網延伸來解決供電問題是不現(xiàn)實的。因此，小水電將繼續(xù)在我國最終解決無電人口的攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮重要作用。
小水電還具有良好的生態(tài)效益。目前我國小水電年發(fā)電量約合3000萬t標準煤，其生態(tài)效果相當于免除7000萬t二氧化碳等溫室氣體及大量煙塵污水的排放。開發(fā)小水電為農民生活用能和農業(yè)生產以電代柴提供了基本條件。以電代柴減少了小水電供電區(qū)內自然林砍伐，封山育林和退耕還林效果十分顯著，森林覆蓋率與年遞增。涵養(yǎng)了水源，防止了水土流失，生態(tài)環(huán)境正迅速得到恢復和改善。
2小水電政策環(huán)境現(xiàn)狀分析
與可開發(fā)小水電資源總量相比，我國小水電開發(fā)率較低，只有30％左右。小水電發(fā)展緩慢是由于自身存在的弱點及外部經濟政策環(huán)境等多種原因造成的。應該指出的是：
我國現(xiàn)有的能源宏觀經濟政策環(huán)境并不利于小水電的發(fā)展。小水電歷經坎坷發(fā)展到今天的規(guī)模，動力主要源于地方政府發(fā)展地方經濟的利益驅動。它表現(xiàn)出良好的外部經濟性，但內部經濟性及自身利益卻難以保障，缺乏可持續(xù)發(fā)展的機制。
為了促進小水電事業(yè)的發(fā)展，在小水電發(fā)展的不同時期，國家和地方政府制定了一系列扶持政策，按種類劃分可分為行政強制型、經濟激勵型和創(chuàng)建市場型。屬行政強制型的政策是《電力法》中關于小水電的規(guī)定。
屬創(chuàng)建市場型的政策是國家關于農村小水電“自建、自管、自用”的方針。屬經濟激勵型的政策包括：1）“以電養(yǎng)電”政策；2）國家扶貧資金可用于農村小水電建設的政策；3）小水電交納6％增值稅政策；4）小水電建設專項貸款政策（已取消）。
這些現(xiàn)行政策是以基于計劃經濟的經濟激勵政策為主，而很少涉及市場經濟的基本要素即價格和供需關系，市場機制的作用基本沒有體現(xiàn)出來。行政強制型政策中也沒有對小水電作定性和定量的規(guī)定，尤其是在上網權、電量方面缺乏具體配套政策和操作性。創(chuàng)建市場型政策雖然出臺較早，涉及到了產權問題，但很不完善，在國家經濟體制改革的諸多復雜因素下難以執(zhí)行。在經濟激勵型政策中側重于利用稅收和補貼的調節(jié)作用，而沒有充分利用價格這一市場要素對資源的配置作用。由于取消了專項貸款、財政補貼的有限性和6％增值稅政策在大部分地區(qū)沒有得到執(zhí)行，具有公益性質的小水電實際上是在激烈的市場競爭中隨波逐流。如不及時采取必要的保護措施，在“廠網分開、競價上網”的電力體制改革中，小水電將會遭受更大的沖擊?？傊撾x了政府政策扶持，是我國小水電在電力市場競爭中步履艱辛、發(fā)展遲緩的重要原因。當前小水電發(fā)展急需立足于市場經濟條件的新型激勵政策。
3小水電市場化運作中存在的問題
小水電自身存在著生產規(guī)模小、工程造價持續(xù)增加、豐枯矛盾、技術裝備和運營管理水平不高等內部不利因素；同時也存在電力輸出困難、電價機制不順、市場發(fā)展緩慢、公益性制約等外部影響。在諸多矛盾中電力生產規(guī)模小、輸出困難、豐枯矛盾、電價機制不順及公益性制約最為突出，直接影響到小水電的經濟效益和市場競爭力，導致投資回報率偏低，融資困難，缺乏良性循環(huán)滾動發(fā)展的能力。
1）電力生產規(guī)模小?？稍偕茉丛谏虡I(yè)化運作中面臨的共性問題是：可再生能源市場相對狹小，小規(guī)模的生產造成較高的工程設備投資成本，低產量的能源生產又會造成較高的能源生產成本。小水電也不例外。在現(xiàn)行的能源宏觀經濟政策環(huán)境中，裝機容量大部分在千瓦以下的小水電企業(yè)與裝機容量幾十萬乃至幾百萬千瓦的大型常規(guī)能源發(fā)電企業(yè)競爭無疑處于弱勢地位。
2）電力輸出困難。由于國家電網和小水電的所屬關系不同，長期以來小水電發(fā)電上網問題不能很好解決，要么不能上網，要么上網電價很低，使得小水電成本增加，投資風險增大。
3）豐枯矛盾。我國小水電大部分是徑流式電站，缺乏調節(jié)能力，在豐水期往往造成系統(tǒng)電力有余，小水電大量棄水；而枯水期造成電網缺電。這也是使小水電成本提高的重要原因之一。
4）電價機制不順。小水電電價形成缺少規(guī)范化的政策法規(guī)。電價制定與調整，往往是根據(jù)決策者自身對工作經驗、企業(yè)現(xiàn)狀和國家政策未來走向的理解進行決策，帶有較大的主觀性和隨意性，科學性不足。此外，在小水電價格構成中沒有包含其外部經濟性應得的合理報酬。小水電現(xiàn)行電價水平既背離價值規(guī)律，又不能反映供求關系。不利于通過市場配置資源，嚴重影響了小水電企業(yè)的生存、鞏固和發(fā)展。
5）公益性制約。相當多的小水電是依附于水利工程而建，除了發(fā)電，還兼有防洪、灌溉、供水等綜合功能。汛期棄水、灌溉和供水用水都會影響到發(fā)電用水。為了防御洪水災害，小水電要提前泄洪騰空庫容。為了確保工農業(yè)和城鎮(zhèn)用水，小水電經常反季節(jié)提高水位，錯過發(fā)電機會；或是長期在低水頭運行，機組出力下降，經濟效益隨之受損。梯級開發(fā)的電站這方面的損失則更大。
4小水電激勵政策設計思路
小水電激勵政策設計是一項復雜的系統(tǒng)工程。在設計政策框架時既要考慮國家宏觀經濟政策背景，對其內、外部經濟性進行綜合分析評價，找出影響其發(fā)展的主要因素。同時也要注意吸取國外成功經驗，將市場機制引入小水電激勵政策體系。此外，小水電具有清潔能源和保護生態(tài)環(huán)境的特性，制定政策時應與環(huán)境經濟政策結合起來。以保證與有關部門政策的融合性，達到提高經濟體系整體效益的目的。
我國目前常規(guī)能源大型火電平均單位千瓦造價為4000元／kW～5000元／kW；小水電平均單位千瓦造價為6000元／kW～8000元／kW；風力發(fā)電平均單位千瓦造價為9000元／kW～12000元／kW。常規(guī)能源大型火電平均單位電能成本為0．20元／kW·h～0．30元／kW·h；小水電平均單位成本為0．30元／kW·h～0．40元／kW·h；風力發(fā)電平均單位成本為0．40元／kW·h～0．50元／kW·h。小水電的經濟性與風力發(fā)電比具有一定優(yōu)勢，但與常規(guī)能源大型火電比則缺乏競爭力。
小水電站經濟性典型調查分析結果表明，在諸多影響小水電效益和發(fā)展的原因中，發(fā)電量是重要的制約因素。小水電發(fā)供電收益普遍達不到對項目設計進行財務評價時的預期值。小水電實際發(fā)電量是決定小水電單位電能造價及生產成本高低的主要因素。我國小水電年發(fā)電利用小時數(shù)明顯偏低，實際發(fā)電量大大低于設計電量，也明顯低于折減后的有效電量。影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因與上述小水電自身及外部存在問題有密切關系，除了電力輸出困難、豐枯矛盾和公益性制約等因素外，還有氣候變化導致的徑流年際與年內變化、峰谷矛盾、負荷特性限制及機組檢修事故停機等因素也是影響發(fā)電利用小時數(shù)的原因。所有這些因素使小水電實際年發(fā)電量比設計年發(fā)電量要少30％左右，有的則高達50％以上。
小水電的折舊和利息是決定小水電單位電能造價及成本高低的另一重要因素。調查結果表明，折舊和利息兩者分別占小水電單位平均成本的19．6％、31％。原因是小水電大部分建在經濟落后的偏遠山區(qū)，當?shù)刎斄κ钟邢?，因此小水電的負債率一般較高，大部分都在80％左右，有的高達90％以上。
小水電運行成本占單位平均成本的26．6％，用于維修及人員工資福利的比重較大。這一方面說明小水電的技術設備和管理營運水平亟待提高，另一方面也表明小水電的利潤率低，企業(yè)沒有足夠的財力搞技術改造和科技創(chuàng)新。把握住實際發(fā)電量及生產成本中其它影響小水電效益的因素這條主線，將激勵政策的出發(fā)點建立在市場基礎上，有針對性地運用行政命令、經濟激勵、創(chuàng)建市場等多種宏觀調控手段，突出行政強制性政策和電價的作用，幫助小水電克服發(fā)展中的種種來自其內部和外部的障礙與困難，應是我們構筑小水電激勵政策框架時所遵循的基本原則。
5小水電激勵政策框架設計
1）強化行政強制型政策。借鑒國外成功經驗，在向市場經濟過渡時期，對能源工業(yè)中的弱勢產業(yè)可再生能源，應更多運用行政強制型政策促進其發(fā)展。這類政策包括配額制及各級政府的有關法規(guī)。政策制定重點應明確和量化小水電市場份額和發(fā)展目標，規(guī)定在地方電力建設中可再生能源發(fā)電需占有一定比例。確保小水電等可再生能源發(fā)電的優(yōu)先上網權及電網收購全部電量。這有利于消除影響小水電發(fā)供電效益的來自體制上的不利因素。
配額制在許多發(fā)達國家已被證明是行之有效的可再生能源激勵政策，建議加快組織實施。同時要爭取國務院出臺關于加快農村小水電發(fā)展的法規(guī)，推動地方政府法規(guī)的制定。如廣東省1996年出臺的《關于加快農村小水電建設的決議》，這一具有法律約束力的地方法規(guī)，對小水電優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先上網、優(yōu)先收購、電價機制、財政補貼等方面做了明確規(guī)定；陜西省也在制定小水電生產配額及對小水電實行電價優(yōu)惠方面做出了規(guī)定。這些地方政府法規(guī)均有力地推動了當?shù)匦∷姷陌l(fā)展。
2）突出電價配置資源的作用。我國電價體系就環(huán)境成本而言依然存在嚴重扭曲現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在高污染的火電生產原料價格偏低，由污染造成的環(huán)境成本沒有計入生產成本，環(huán)境空間被無償使用。今后在確定電價機制時，應考慮環(huán)境因素的影響，使電價準確反映電力與環(huán)境的真實價值。最終建立起一個可持續(xù)發(fā)展的價格機制。
建議在實行廠網分開，競價上網后，政府對小水電上網實行市場價格保護，不直接參與同常規(guī)能源競爭。并在此基礎上建立起激勵與約束相結合的小水電上網限價制度。既要對小水電上網實行電價保護，對由公益性制約和外部經濟性增加的生產成本進行補償，使其獲得合理利潤，又要促使小水電不斷降低成本，提高小水電的競爭力。這一制度的核心是：政府為小水電制定上網的最高限價，只要小水電企業(yè)的報價低于限價水平，電網只能收購不能拒收。而高于這一價格的小水電企業(yè)則會被淘汰出局。
小水電競價上網限價的確定，可以參考英國等市場經濟國家比較成熟的公用事業(yè)價格規(guī)制模型。由此小水電上網限價的初始定價模型可以設計為：P＝C×（1＋R）＋T＋V（其中：P為政府規(guī)定的上網最高限價；C為小水電企業(yè)的平均社會生產成本；R為成本利潤率；T為法定稅金；V為考慮供求、政策等因素的調整額度。）小水電上網限價的調整模型為：P′＝P×［1＋（ROI－X）］（其中：P′為調整價格；ROI為消費物價指數(shù)；X是小水電勞動生產率的提高幅度）。這種定價方法與激勵和約束相結合的定價原則相符合，能夠有效的反映對小水電外部經濟性的回報及對由公益性制約引起成本增加的補償。
3）完善稅收政策。要繼續(xù)執(zhí)行小水電交納6％增值稅的政策。應明確不轉供大電網電力的小水電，按照“交6％，免11％開具增值稅發(fā)票”核定電網供電部門的增值稅額，或實行先征后返，確保落實小水電減稅政策。參照國外經驗，應積極制定能源環(huán)境稅收政策，對能源生產過程中產生的環(huán)境污染，特別是二氧化碳等溫室氣體增設排放費，收費用于補貼清潔可再生能源建設。
世界水論壇是由非政府組織世界水理事會舉辦的定期水資源政策講壇，第一屆世界水論壇于1997年在摩洛哥馬拉喀什舉辦。本屆論壇經過了兩年的籌備，世界水理事會向大會提交了《世界水展望棗使水成為每個人關注的事情》，非政府網絡組織“全球水伙伴”向大會提交了《實現(xiàn)水安全：行動框架》。
在為期6天的水論壇上，來自世界各國和有關國際組織的代表對未來25年的水資源形勢、政府在水管理中的作用與水資源政策進行了深入研討。代表們普遍認為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關的生態(tài)系統(tǒng)面臨著來自污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對全球水安全的共同挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在7個方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應，保護生態(tài)系統(tǒng)，共享水資源，控制災害，賦予水以經濟價值以及合理管理水資源。代表們希望國際組織和各國政府盡快采取行動，保護21世紀全球水安全。
提交這次會議的兩份文件《世界水展望》和《行動框架》，對自1977年馬爾德拉普拉塔會議以來的一系列與水有關的國際會議制定的國際水資源政策進行了全面總結。主要政策有：
①1977年馬爾德拉普拉塔會議上倡導的馬爾德拉普拉塔行動，開始了對全球淡水資源的全面評估。
②1992年在里約熱內盧環(huán)發(fā)大會通過的聯(lián)合國《21世紀議程》第18章《保護淡水資源的質量和供應：水資源開發(fā)、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個工作領域，即水資源綜合開發(fā)與管理，水資源評價，水資源、水質和水生態(tài)系統(tǒng)保護，飲用水的供應與衛(wèi)生，水與可持續(xù)的城市發(fā)展，可持續(xù)的糧食生產及農村發(fā)展用水，氣候變化對水資源的影響。
③1992年都柏林水與可持續(xù)發(fā)展會議通過的《都柏林宣言》形成了國際水資源政策框架，為實現(xiàn)水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災害、水資源保護與再利用、可持續(xù)的城市發(fā)展、農業(yè)生產與農村用水、保護水生態(tài)環(huán)境、解決與水有關的糾紛、水資源綜合管理的實施環(huán)境、知識基礎、能力建設等10方面的行動。這套政策框架在以后的一系列與水有關的國際會議上得到完善和發(fā)展。
總起來看，國際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內水資源統(tǒng)一綜合管理。水資源管理的目標是：使每一個人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產更多的食物，保護人類和所有生物賴以生存的水環(huán)境和水生態(tài)系統(tǒng)。
水資源統(tǒng)一綜合管理的基本原則是：
①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對于維持生命、發(fā)展和環(huán)境都至關重要。
②在所有競爭性利用中，水都具有經濟價值，應當把水視為商品。
③水資源開發(fā)利用和管理應該提倡公眾參與的方式，在各級管理中都應該有用戶、規(guī)劃人員和決策者的共同參與。
④要發(fā)揮婦女在水資源供應、管理與保護中的核心作用。
在這次海牙會議上，世界水理事會認為保護21世紀全球水安全應在以下幾個方面采取行動：
①以流域為單元對水土資源實行綜合系統(tǒng)管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。
②政府加強對水資源統(tǒng)一管理的體制、方法和社會影響等的研究。
③對所有的水服務實行全成本定價，同時為低收入社區(qū)和個人提供補貼，使用水戶參與對水的管理。
任何一個國家政權的有效運行，都要由財政稅收的保障。國家經濟的健康發(fā)展和社會的持久穩(wěn)定都有賴于良好的財政稅收管理，它是國家財政體系的關鍵之所在。我國的財政稅收管理體制在逐步完善，但是在目前的狀態(tài)中還是存在著各種各樣的問題，久而久之勢必會影響我國財政事業(yè)的發(fā)展。下面簡要分析我國財政稅收管理體制中存在的問題。
（一）、體制運行還不夠健全，有效控制也沒有很好地進行管理。財政稅收工作同時受到業(yè)務和行政的制約，在財政稅收管理進行過程中，這樣就會造成一定的弊端。部分管理工作者會目無法紀，為了自己的私利違背原則，做出影響財政稅收管理順利進行的事情。有些地方，稅收人員不斷削減，管理機構也在日益減少，使得管理力量單薄，而且缺少了組織的穩(wěn)定性，工作人員缺少工作的激情，無法帶動先進的管理。
（二）、財政稅收的管理的監(jiān)督監(jiān)管不到位。稅收管理體之中缺乏有效可行的監(jiān)督機制，這會造成一種無責任和危機意識的狀態(tài)，導致違法亂紀現(xiàn)象時有發(fā)生。
（三）、民主管理的形式在體制上只是空有口號并沒有完全落實。部分地區(qū)不能落實民主管理制度，無法做到真正意義上的政務公開，即便有形式上的民主小組形式，但是并無實際意義。選舉幾乎都是大領導內定，不能通過民主決定，造成管理人員不夠專業(yè)，無法以身正則，起不到任何監(jiān)督監(jiān)管作用。沒有很好地要求，財政稅收工作就不能很有序的運行。
（四）、在目前的稅收系統(tǒng)中資金效益并沒有得到完全的優(yōu)化。即便在制度上將收入和支出分成兩個部分，但是實際還是混為一談，一起運行。而且在專項資金調用時需要層層過關，分批撥付，這就直接影響了資金在使用過程中產生的效益，從整體來看，各部門之間的權利、責任和利益沒有完全有序化，分工不夠明確，致使我國財政稅收管理資金效益得不到提高，造成嚴重的浪費現(xiàn)象，阻礙了我國財政稅收管理的快速發(fā)展和創(chuàng)新。
二、改善財政稅收管理體制的創(chuàng)新之舉
（一）、財政稅收的管理體制需要完善，必須要根據(jù)實際的需要整改體制。就目前狀況來說，我國的財政稅收管理體制依然不夠健全完善，并且在這個體制的建設中始終循環(huán)著集權分權，而且影響深遠。在財政稅收的管理上，目前我們的狀態(tài)是很疏忽的，工作人員對于管理的認知觀念也是比較淡薄。要改變這一局面必須要加強財政稅收管理體制的整改，并將此工作作為現(xiàn)行財政工作的最主要的任務。在這一過程中首先很重要的一點就是要強化制度規(guī)范，加強法律權威；同時財政稅收管理秩序也要穩(wěn)步的落實，做好財務管理機制的完善，對于債務管理要加之強化，避免出現(xiàn)不正常的債務現(xiàn)象，使得財政稅收管理關系處于健康、和諧的關系之中，能夠有效的促進其適應時代的發(fā)展。
（二）、財政稅收管理工作中的主要執(zhí)行者是工作人員，因此提高工作人員的綜合素質，并加強績效評估，深化體制整改的強度只管重要。稅收管理工作要想取得很大的成效就需要由綜合素質高的工作人員。人是管理運作的主要傳達方，因此為了財政稅收管理工作的有效開展必須要加強工作人員的綜合素質。為此，我們必須要形成成文的規(guī)章制度，并采取有效措施進行定期的培訓以強化行動觀念。并且對于財政稅收的專業(yè)知識以及培訓材料，要加強規(guī)范創(chuàng)新，優(yōu)化知識結構，使得管理服務與理論指導相統(tǒng)一，提升整體的協(xié)調能力和辦事效力，為大眾提供優(yōu)質的服務。同時要做到有效的精兵簡政，盡量減少繁冗機構，降低自身成本支出?？冃гu估對于提高工作人員的積極性有著良好的作用，因此在稅收管理工作也實行績效評估，會大大提升工作人員形象，提高工作積極性，提高財政管理工作的效率。
（三）、收支是財政稅收的體現(xiàn)，收入和支出要有明確界定以避免出現(xiàn)混亂管理的現(xiàn)象。管理中會有很多的經濟措施，對于收支的管理要利用好可行措施，建立一整套可行方案和體系。在人員管理上要認真做好收支項目的分配，根據(jù)實際情況和市場需求，遵循一定的原則明確收支范圍的定義，科學確定稅負比例，并且合理配置各種稅收服務領域，推進區(qū)域公共服務均衡化的發(fā)展；還要明確財政稅收管理職責權限，進行相關的職責劃分，逐步把財政稅收管理歸入預算管理范圍之內，同時調整在稅源轉移以及跨區(qū)域分配過程中出現(xiàn)的不公現(xiàn)象，降低市場或者國家政策等因素對于財政稅收收入的影響。財政稅收工作要想穩(wěn)步健康地發(fā)展，就必須要有一個長期的健康機制，因此我們要為了社會的可持續(xù)發(fā)展，做好稅收機制的運作。
（四）、資金作為財政稅收的體現(xiàn)，必須要提高使用效益。我國的財政稅收一般都是用在公共事業(yè)上，但是隨著市場經濟的發(fā)展，我們必須要提財政稅收資金的有效使用，使其發(fā)揮有利的效益。財政稅收管理部門要整合財政稅收資源，公開化、透明化財政稅收，加大對潛力事業(yè)的扶持，并為了信息的有效傳遞，為了資源的共享做好一個共享機制。在這個過程中，管理部門要適當?shù)恼疹櫥鶎影l(fā)展，現(xiàn)在基層發(fā)展需求的扶持比較渴望，稅收資金在這一方面會有很高的效益體現(xiàn)。最重要整個資金的使用過程要有一個完善的監(jiān)督機制的管理，以最大化資金的使用效益。
三、結束語
