時間：2023-03-22 17:45:06
序論：在您撰寫公共政策分析論文時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導您走向新的創(chuàng)作高度。
內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結構復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)
濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實壓力。斯圖亞持?尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執(zhí)行”?？梢姡藗円蠊舱邔崿F(xiàn)的代內(nèi)公平目標，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊@些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協(xié)調(diào)能力，難以實現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護自然，并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn)與尊重，進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟、社會
的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉海卡?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內(nèi)，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協(xié)調(diào)整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)。需要進一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學者詹姆斯?安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應得的公益。可以認為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學者公認，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發(fā)展。人們達成的共識是，代內(nèi)的公平，有助于增強政府的合法權威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟、社會活動對資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節(jié)制性使用，進而，減少對末來發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時，代內(nèi)公平的導向下，有利于實現(xiàn)公共政策對經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經(jīng)濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經(jīng)濟是完全競爭的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營造公平的市場競爭環(huán)境，把社會最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會生產(chǎn)結構與需求結構之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎上，滿足社會的當前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來的持續(xù)供給能力，進而又將有助于未來人的發(fā)展。以代際公平為目標的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來的發(fā)展，但其著眼點仍然是當前的發(fā)展，只具有未來發(fā)展的起點意義。代際公平“是從時間特性和人類認識能動性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應有的責任感和對未來人類利益的義務感”。令人擔憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標的政策約束，常常是“從事長期行為的人，只承擔長期行為的成本，而未必能得到長期行為的收益”。其結果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來的發(fā)展。因此，當代政府的重要責任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導向，使當代人負起歷史與道義的責任，避免其利用相對于未來人“近水樓臺”的優(yōu)勢，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發(fā)和利用。從倫理意義上講，當代政府的公共政策，不僅要從當代人，而且要從未來人的角度，看待有關發(fā)展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現(xiàn)人類對于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟、社會的未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應該注意，這里強調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現(xiàn)，來解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學者接受和普遍認同的定義。
陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統(tǒng)地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。
以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。
二、公共政策評估的標準
鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執(zhí)行力、社會發(fā)展總指標。張國慶在《現(xiàn)代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。
1.政策的目標標準
評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執(zhí)行后能否在預定的時間內(nèi)完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內(nèi)執(zhí)行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內(nèi)取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。
2.政策的投入標準
一項政策從提出、列入議事日程、制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質(zhì)量和數(shù)量，其實質(zhì)就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執(zhí)行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標準
公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現(xiàn)。政府在制定公共政策的過程中為了實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，就必須注意通過利益的再分配或補償?shù)确绞浇o予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現(xiàn)和照顧最大多數(shù)人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現(xiàn)的政策的公平和公正，是否體現(xiàn)和維護了最大數(shù)的利益。
4.政策的效率標準
經(jīng)濟學上講究經(jīng)濟效率即投入和產(chǎn)出的關系，經(jīng)濟效率要求產(chǎn)出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數(shù)量，通常體現(xiàn)在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優(yōu)劣和政策的執(zhí)行狀況。
5.公民參與、回應政策的程度
由于公共政策主要實現(xiàn)大多數(shù)人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。
三、中國特色的評估標準
國內(nèi)政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產(chǎn)力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據(jù)臺灣學者吳堯峰先生對生產(chǎn)力評估標準的綜合與整理，生產(chǎn)力標準的內(nèi)涵體現(xiàn)了效率標準和績效標準的統(tǒng)一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發(fā)展階段和公共政策的本質(zhì)功能上看，生產(chǎn)力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。
首先，生產(chǎn)力標準既是評價一個黨、國家戰(zhàn)略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產(chǎn)力、促進生產(chǎn)力的發(fā)展。
其次，生產(chǎn)力標準最能體現(xiàn)公共政策的公共性和公共精神。從公共政策的實質(zhì)與功能上看，政府作為公共性的代表，它所依據(jù)的是社會公共利益，通過公共政策的制定、實施和評估，來進行利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實，達到持續(xù)不斷的發(fā)展公共利益的目的。
再次，從現(xiàn)代公共政策環(huán)境來看，公眾要求政府既是廉價的，又是有效的。為解決這一沖突，作為政府公共管理和提供公共服務主要手段的公共政策，它的首選價值就是提升政府機關的生產(chǎn)力，推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展，回應公民社會對政府的需求，樹立政府在公眾之中的良好形象，這就決定了生產(chǎn)力標準在公共政策評估標準中的首要地位。
最后，生產(chǎn)力標準也涵蓋和統(tǒng)率了公共政策評估的其他標準，如績效標準，如何最有效達到預期政策目標；效率標準，是否以最小的投入得到最有效的產(chǎn)出；回應度標準，是否滿足政策對象最迫切的需要。此外，生產(chǎn)力標準與公正標準也是統(tǒng)一的，公共政策越是符合公正標準，社會越是公平，每個人的貢獻與所得越是一致，每個人的勞動積極性便越高。從而越能促進政府和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，也就越符合生產(chǎn)力標準。
【摘要】公共政策的成敗要通過公共政策中的政策評估環(huán)節(jié)檢驗。公共政策評估要通過一定的標準進行，即公共政策評估標準。公共政策評估環(huán)節(jié)通過不同的評估標準判斷公共政策成效，依據(jù)成效來判斷公共政策的成敗。當今中國生產(chǎn)力評估標準是符合社會主義初級階段基本國情的政策評估標準。
【關鍵詞】公共政策政策評估標準生產(chǎn)力
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[4]鄧恩.公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2002.
美國公共政策學者斯圖亞持·尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、“公共”原則的內(nèi)涵
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結構復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫·雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主
體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。
不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實壓力。斯圖亞持·尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執(zhí)行”?？梢?，人們要求公共政策實現(xiàn)的代內(nèi)公平目標，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。
顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離
國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊@些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協(xié)調(diào)能力，難以實現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實現(xiàn)的條件。
三、公共政策分析應如何體現(xiàn)“公共”原則
公共政策從本質(zhì)上是導向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護自然，并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn)與尊重，進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則
人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟、社會的發(fā)展系統(tǒng)，確保可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。
（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則
政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉?？āさ铝_爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內(nèi)，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協(xié)調(diào)整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)。
需要進一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學者詹姆斯·安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利
益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應得的公益?？梢哉J為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。
（三）公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求
美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
一、“公共”原則的內(nèi)涵
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結構復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了?？沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。
1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎
首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。
2.社會主義市場經(jīng)濟促進公民參與的發(fā)展
首先，社會主義市場經(jīng)濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經(jīng)濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經(jīng)濟將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場經(jīng)濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調(diào)整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經(jīng)濟將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權保證、物質(zhì)和必要的設備保障等。
3.政治現(xiàn)代化促進公民參與公共政策
我國社會主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，它可以發(fā)動社區(qū)資源或公民來推動發(fā)展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執(zhí)行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。
2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。
3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。
三、實踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識及經(jīng)驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現(xiàn)代社會的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調(diào)，而當這些要求未能適當?shù)乇粷M足時，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對政府及社會產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數(shù)公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業(yè)和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發(fā)表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質(zhì)量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現(xiàn)實問題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現(xiàn)實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢。所以，總結經(jīng)驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發(fā)展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。
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1.影響農(nóng)業(yè)競爭力的主要因素
農(nóng)業(yè)競爭力是一個綜合性的概念，它涉及到方方面面的因素，不同的因素對農(nóng)業(yè)競爭力的影響方式和影響程度各不相同，并通過農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、農(nóng)產(chǎn)品的實際價格、農(nóng)產(chǎn)品比較優(yōu)勢變化、實際質(zhì)量、市場營銷能力和市場占有份額綜合體現(xiàn)出來。
(1)農(nóng)產(chǎn)品成本。一般來說，成本與競爭力呈負相關，即成本低，競爭力強；成本高，競爭力弱。而在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中，除生產(chǎn)費用以外，農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營規(guī)模、區(qū)域布局、生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)條件、加工條件、政策變化等諸多因素也都直接或間接地決定農(nóng)產(chǎn)品成本水平。
(2)農(nóng)產(chǎn)品的實際價格。一般來說，實際價格與競爭力呈負相關。即在質(zhì)量相差無幾的情況下，實際價格越低，競爭力就越高；實際價格越高，競爭力就越低。而且，要通過降低農(nóng)產(chǎn)品的實際價格來提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力，其難度相當大。
(3)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。一般來說，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與競爭力呈正相關。即質(zhì)量越好，競爭力越強；質(zhì)量越差，競爭力越弱。而且，隨著農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭日趨激烈，競爭形態(tài)已經(jīng)從產(chǎn)品的價格競爭轉向質(zhì)量競爭。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的高低，既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場競爭中的地位，又決定了農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的高低。
(4)營銷能力。一般來說，市場營銷能力如何，既決定了農(nóng)產(chǎn)品在市場的地位和份額，又直接體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)競爭力的大小。積極開展充分的市場調(diào)研、恰當?shù)氖袌黾毞趾褪袌龆ㄎ?、正確的銷售策略、有效的促銷手段和良好的服務等一系列市場營銷活動，不僅是提高農(nóng)產(chǎn)品市場占有率的關鍵，也是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的關鍵。
2.當前競爭農(nóng)業(yè)的發(fā)展趨勢
今后的農(nóng)業(yè)競爭，將日益趨于白熱化。競爭農(nóng)業(yè)，也將成為推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本特征。其總體趨勢為：
(1)從局部性、區(qū)域性向全局性、全國性、全球性方向發(fā)展。今后，一個國家和地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品能否占領更多的市場份額，不僅要比較區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品優(yōu)勢，還要從全國和全球的產(chǎn)業(yè)格局比較中尋求最低成本、最大效益。鄭州市必須站在全國和全球的制高點，認真審定本地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展對策，指導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，并采用現(xiàn)代化的營銷觀念拓展農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易。
(2)從傳統(tǒng)的經(jīng)驗指導向信息引導方向發(fā)展。要在競爭對手越多越強的條件下取得勝利，關鍵是要充分掌握國內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求變化的最新“情報”——農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟信息。加強信息網(wǎng)絡的建設，發(fā)展現(xiàn)代化的信息技術，更迅速、更準確地掌握影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的各方面信息，將是鄭州市必須盡快解決的一項重要任務。
(3)從低技術水平的開發(fā)利用向現(xiàn)代高新技術方向發(fā)展。只有加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,才能在強手如林的競爭中做到以多樣化取勝、以優(yōu)取勝、以廉取勝。鄭州市必須審時度勢地搶占農(nóng)業(yè)科技的制高點,集中力量組織對農(nóng)業(yè)生物工程技術的攻關，推進產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；a(chǎn),以及滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化、多樣化、無公害、營養(yǎng)保健和廉價方面的需求,作為參與全球化競爭的必要條件。
(4)從產(chǎn)后推銷向產(chǎn)前訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易方向發(fā)展。以產(chǎn)定銷這種被動營銷方式存在著很大的盲目性和無序性，不適應市場農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。隨著農(nóng)業(yè)市場化程度的日益提高，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)后市場勢必會被產(chǎn)前的訂單農(nóng)業(yè)和期貨交易所替代。鄭州市必須將訂單農(nóng)業(yè)、期貨交易等貿(mào)易方式，作為今后農(nóng)產(chǎn)品營銷競爭的重要形式。
二、鄭州農(nóng)業(yè)與國外先進水平的差距
鄭州市農(nóng)業(yè)與發(fā)達國家農(nóng)業(yè)的差距，既體現(xiàn)在資源稟賦、財政及物化投入、市場建設等“硬指標”上，又反映在諸如人員素質(zhì)、經(jīng)營機制、農(nóng)民組織化程度、管理水平等“軟指標”上。
1.觀念上的差距
鄭州市基本上還是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)觀念，認為農(nóng)村的主要功能是經(jīng)濟功能，忽略了農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能和社會功能。而發(fā)達國家是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀念，強調(diào)在提高經(jīng)濟功能的同時，著力發(fā)揮其生態(tài)功能與社會功能的作用。
2.發(fā)展階段上的差距
一般說來，農(nóng)業(yè)分為古代農(nóng)業(yè)、近代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等三個階段。目前，鄭州市差不多是三種類型并存，只有少部分地區(qū)進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段。而發(fā)達國家已全面進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。3.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量上的差距
以前，鄭州市農(nóng)業(yè)片面追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量，忽視了質(zhì)量，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平總體較低，并已成為制約出口的隱患。而發(fā)達國家的質(zhì)量農(nóng)業(yè)早已走上了正規(guī)。
4.科技水平的差距
目前，鄭州市的農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為40%左右，而發(fā)達國家為80%左右；鄭州市農(nóng)業(yè)科技成果轉化率僅為30%～40%，而發(fā)達國家為60%～80%；鄭州市農(nóng)業(yè)研究與發(fā)展經(jīng)費占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重為0.2%左右，而發(fā)達國家是5%；鄭州市肥料利用率只有30%，而發(fā)達國家則達60%以上。
5.農(nóng)業(yè)開放程度的差距
鄭州市農(nóng)業(yè)的開放程度與其他行業(yè)相比有明顯的差距；而發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)基本上是與工業(yè)、服務業(yè)等“一視同仁”的。
三、從農(nóng)業(yè)政策的重點內(nèi)容上健全和完善提升鄭州農(nóng)業(yè)競爭力的公共政策
1.把“三品”打造成我市安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品主導品牌的政策
“三品”是綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、無公害農(nóng)產(chǎn)品的簡稱。我市“三品”的發(fā)展要按照“三位一體，整體推進”的思路，加快發(fā)展，樹立我市農(nóng)產(chǎn)品品牌形象。在發(fā)展“三品”時要以推進農(nóng)業(yè)增長方式轉變?yōu)楹诵模岣咿r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量水平為主線，保證消費安全為出發(fā)點，樹立農(nóng)產(chǎn)品品牌為基本目標，以標準化生產(chǎn)為主要手段，標志管理為突破口，監(jiān)督檢查為保障措施，大力發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品，加快發(fā)展綠色食品，因地制宜發(fā)展有機食品。
2.加速農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程，健全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化將農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)過程的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)連接整合為一個完整的產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)，通過區(qū)域規(guī)?；蛯I(yè)化的農(nóng)業(yè)資源綜合開發(fā)，以科技進步和系列化服務為手段，實現(xiàn)種養(yǎng)加、產(chǎn)供銷、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營。通過龍頭企業(yè)、專業(yè)市場、中介組織，把分散的農(nóng)戶經(jīng)營與統(tǒng)一的大市場銜接起來；通過按市場需求組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，興辦加工和運銷企業(yè)，把農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)同國內(nèi)外市場需求銜接起來了，提高了生產(chǎn)者抵御市場風險的能力，進而把農(nóng)業(yè)納入了市場化軌道，也為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。
3.推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構優(yōu)化升級的政策
一是以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量為重點，提高農(nóng)產(chǎn)品品種品質(zhì)結構，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力；二是大力發(fā)展畜牧業(yè)和園藝業(yè)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的效益；三是打破“大而全”、“小而全”地域格局，在更大范圍內(nèi)進行區(qū)域結構調(diào)整，重組資源要素，提高農(nóng)業(yè)的效率和效益；四是著眼于增加附加值，延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的水平；五是發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)和小城鎮(zhèn)，拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道，增加農(nóng)民收入；六是實施退耕還林還草還湖，構建農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展格局。
4.構筑多元投入機制，完善農(nóng)業(yè)投入政策措施
在市場經(jīng)濟條件下，資金的投向主要是由經(jīng)濟效益決定的。而農(nóng)業(yè)投資大多數(shù)具有周期長、風險大、比較利益低的特點。所以，政府不但自身要承擔一部分農(nóng)業(yè)投資職能，而且要采取一系列政策措施吸引其他投資主體加強對農(nóng)業(yè)的投資。根據(jù)我市近期的實際情況，加強農(nóng)業(yè)投入的政策措施，至少包括以下幾個方面：一是嚴格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)法》。充分發(fā)揮中央財政對農(nóng)業(yè)投入的引導和調(diào)控作用，明確地方政府在支持和保護農(nóng)業(yè)方面的責任，調(diào)動地方財政支農(nóng)的積極性；二是提高農(nóng)業(yè)基本建設投資占政府基本建設投資總額的比重；三是積極鼓勵和引導農(nóng)村集體和個人增加對農(nóng)業(yè)的投入；四是改革農(nóng)村金融體制，發(fā)揮政策性金融機構的作用，增加信貸資金對農(nóng)業(yè)的投入；五是擴大農(nóng)業(yè)利用外資的范圍和數(shù)量，吸引外商投資農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。
5.建立健全農(nóng)業(yè)保險制度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風險保障
我們可以借鑒國外的做法，設立專門的農(nóng)業(yè)保險機構，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供風險保障。農(nóng)業(yè)保險要逐步對主要農(nóng)作物進行全程全季自然災害保險和市場保險，改變小階段如小麥收獲時的防火保險的做法。對農(nóng)作物和家禽家畜進行市場保險難度大，但這是農(nóng)民最盼望的保險，也是保護農(nóng)業(yè)、調(diào)動農(nóng)民積極性的重要措施，應試行并推廣。還要開設農(nóng)民最低收入保險，如農(nóng)民的一年收入達不到一定的數(shù)額，保險公司給予適當補貼，保證農(nóng)民所得，以此來保護農(nóng)民的基本經(jīng)濟利益，充分發(fā)揮他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。
關鍵詞：公共政策；公平性；政策主體；政策客體；利益
對“公共政策”這一概念的定義，戴維·伊斯頓在1951年出版的《政治體系——政治學狀況研究》一書中將其界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”。由此可見，公共政策的核心和靈魂是公共政策的價值取向。它也是我們正確理解和執(zhí)行公共政策的切入點?！罢咧黧w同政策客體的關系更重要的是一種價值關系，政策選擇本身就是一種價值選擇”，即任何一種公共政策的制定與出臺，都必然包含了政策主體依據(jù)特定標準來進行的價值選擇。因此，公共政策的價值取向受政策主體價值選擇的影響，表現(xiàn)出多元的形態(tài)，這種多元性表現(xiàn)為公平、效率、民主、秩序等。而阿爾蒙德所認為，政策價值的形成過程主要經(jīng)歷利益表達——利益綜合——利益認定三個過程。本文將從利益表達——利益綜合——利益認定這一過程的三個階段來討論公共政策公平性過程中政策主體（即政策制定者）與政策客體（即公眾）的關系及價值的選擇。
一、利益表達階段
（一）政策主體
首先，政策制定主體是執(zhí)行權力的擁有者。要做出有效的利益選擇判斷，需要充分了解民情民意，需要根據(jù)社會國家的現(xiàn)行狀況來確定公共利益的選擇。因此，在利益表達階段，政策主體的角色是有效的利益表達途徑的提供者，提供可行的運行環(huán)境來保障公共利益表達的有效性?？尚械沫h(huán)境包括相關的制度和溝通平臺及監(jiān)督。
1.可行的制度即公民參與制度化。它包含兩層含義：其一是把政策參與的合理要求以合法的、公民認同的法律規(guī)范確定下來；其二是通過政治社會化把公民的政策參與行動納入規(guī)范的、合法的軌道。我國政府提出的和諧社會，從政策的制定上來說，就是讓各個社會階層有各自的渠道來參與影響公共政策的制定。我國實行民族區(qū)域自治制度、村民自治制度、社會聽證制度、行政公開制度等都是富有地方特色的公民參與公共政策制定的形式。政策參與制度化的結果就是形成合法的、有序的、合理的政策參與秩序。公民的政策參與必須而且能夠在制度規(guī)范規(guī)定的范圍內(nèi)實現(xiàn)。因此，創(chuàng)建科學合理的政策參與制度規(guī)范是公民政策參與制度化的前提。這就必須把我國迅速發(fā)展起來的公民政策參與納入制度化的軌道，使公民的政策參與經(jīng)?；椭刃蚧?，最終形成公民依法參與公共政策過程。
2.電子政務，網(wǎng)上政府的發(fā)展，建立了聯(lián)絡政府、民眾及其他機構的信息溝通平臺。推進了公眾政策參與的社會化。能夠推動政策參與制度和規(guī)范成為公民的一種內(nèi)在價值認知，成為公民政策參與潛移默化的行動準則和行為模式，從而使公民政策參與由一種外在的強制轉化為內(nèi)在的心理需求。
（二）政策客體
政策客體即公眾。公共政策作為社會利益的調(diào)節(jié)器，是公眾的政策，既代表多數(shù)人的利益，也應代表少數(shù)人的利益，但決不是特殊階層或少數(shù)擁有權力的個人利益的實現(xiàn)工具。為了使得政策的制定能夠滿足大多數(shù)人的利益，公眾需要有效地參與利益表達。
為了進一步拓寬公共政策制定中公民利益表達的渠道，政策主體可以完善已有的公民接待日制度、市長公開電話制度、基層意見調(diào)研等比較有效的渠道，針對其中出現(xiàn)的一些形式注意現(xiàn)象要通過有效的制度安排加以排除；此外，利益表達主體還可借助報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳媒工具來表達本利益集團對于某些政策的主張，或者透過這些傳媒向社會公眾灌輸有傾向的觀點，以形成廣泛的輿論壓力來影響相關政策的制定。
網(wǎng)絡平臺有效地解決了政策客體信息的不對稱問題。任何一項公共政策的出臺都在網(wǎng)絡平臺上能夠事先公示，以增強群眾與政府之間的互動，讓公眾有充分的知情權。這樣公眾能夠更好地聽取意見與建議，減少信息不對稱，增進信息的共通共享，及時彌補政策原本的某些缺陷，從而提高政策宣傳和傳達的效果。
由此可見，政策主體與客體的相互作用，為公共政策出臺的公平性奠定基礎。
二、利益綜合階段
通過利益表達階段對公眾分散的利益信息的采集，政策主體在利益綜合階段開始進行利益的博弈分析。公共政策的公平性主要是就公共政策公平與效率價值取向博弈分析的。
對于國家來說，重視的首先是經(jīng)濟發(fā)展問題。因此政策主往往會做出政策做到效率最大化。通過利益的表達，有學者提出，嚴重的收入集中化往往阻礙了公眾對于發(fā)展的參與，進而妨礙了經(jīng)濟的健康發(fā)展。還有學者提出我國目前的再分配機制問題也很多，比如公正性的再分配還其本上是個空白。由于再分配機制不健全，因此初次分配中不平等日益擴大的勢頭得不到有效遏制，特別是我國城鄉(xiāng)分割二元結構也體現(xiàn)在再分配機制上。這些學者既作為專家又作為政策客體，都強調(diào)了政府行為的不規(guī)范操作和收入分配措施不力是收入差距擴大的主要因素。使得作為政策主體的政府有很大空間采取合理措施來防止收入差距繼續(xù)擴大，因此，政策主體——政府作為國家核心的公共權力機構，承擔著對社會價值進行權威性分配的活動，這種分配活動必須借助于公共政策，依據(jù)公平價值標準和準則進行。從我國當前的實際情況看，重點就在公平。要彌補這些諸多的不公平，根本的途徑在于政策主體的公共政策中的取向。因此，我國政府公共政策的制定中已經(jīng)將注重公平、強調(diào)公平作為優(yōu)先考慮。
三、利益決定階段
黨的十七大做出的決策，是根據(jù)國家現(xiàn)狀采取的政策選擇。目前從國際上判斷收入差距的基尼系數(shù)來看，國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字表明我國2007年的基尼系數(shù)已超過0.48，超過國際公認的警戒線0.4。因此，十七大報告重點提出了“公平”的原則。在報告中，首次提出“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，首次提出“在初次收入分配中也要實現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一”，首次提出“教育公平是社會公平的重要基礎”。
四、結語
一個和諧的社會決不是一個沒有利益沖突的社會，而是一個有能力解決和化解利益沖突，并由此實現(xiàn)利益大體均衡的社會。利益表達是公共政策制定的首要環(huán)節(jié)，通暢的利益表達渠道有助于公共政策問題的認定和保證政策的利益取向，也是化解社會矛盾，構建和諧社會的需要。探究我國公共政策制定中利益表達所存在的問題并有針對性地加以完善，才能保證公眾的利益訴求得以廣泛表達，確保公共政策公平公正。
參考文獻：
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[3]張金馬.公共政策分析：概念、過程、方法[M].北京：人民出版社，2004.
