時間：2023-03-23 15:20:38
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投資基金可謂是我國資本市場上的新興產(chǎn)品。目前市場上總共有封閉式基金54只，開放式基金17只。雖然產(chǎn)品數(shù)量上不是很多，但是，這些基金占有的市值卻不容忽視。“基金目前持有凈值達到1400多億元,占到目前滬深兩市總市值的10%強,已具有了一定引領(lǐng)市場潮流的力量”（1）。所以，基金的狀況能夠?qū)墒挟a(chǎn)生重大的影響，因而，投資基金作為一種特殊的金融產(chǎn)品值得我們予以關(guān)注。
2002年的基金市場，轟轟烈烈地大擴容，驚天動地的行業(yè)虧損，兩者之間形成了鮮明反差。同時，基金市場的走勢之弱，也超出了市場的預(yù)期，基金持有人陷入巨額虧損境地?！?002年的基金市場，是名副其實的基金發(fā)展年。截至12月25日，2002年度共發(fā)行封閉式基金4只，總募集規(guī)模為110億份；發(fā)行開放式基金14只，首發(fā)募集的規(guī)模為447.9億元，兩者合計557.9億元。這個數(shù)字超過了2001年底基金市場規(guī)模的七成。因而，2002年，是基金市場歷史上的第三次擴容期，也是歷史上擴容規(guī)模最大的一個時期。大擴容，預(yù)示著大發(fā)展。2002年度的基金市場確實是一個發(fā)展年。但同時，2002年又是基金市場令人傷心的一年，是名副其實的虧損年。截至2002年12月20日，54只封閉式基金中53只出現(xiàn)虧損，虧損額合計82億元；17只開放式基金，13只出現(xiàn)虧損，虧損額合計18億元。整個行業(yè)的虧損，預(yù)示著市場預(yù)期的年末分紅已成為水中花。由此，基金業(yè)已經(jīng)面臨著有史以來的寒冬?！保?）
二、發(fā)行方式及風(fēng)險分配分析
（一）基金發(fā)行概況
去年開放式基金的密集發(fā)行成為市場的一大亮點，眾多的基金管理公司相繼推出自己的投資基金產(chǎn)品，其數(shù)目之多，次數(shù)之頻繁，可以得上是空前的。而廣大的投資者也給予了相當(dāng)高的熱情，例如，華夏成長證券投資基金發(fā)行的第一天就暴出了2.6億的銷售業(yè)績，這一數(shù)字在基金慘淡經(jīng)營的今天，足以為基金管理公司羨慕得不得了?？梢哉f，在開放式基金發(fā)行的初期，市場給予的是極其熱烈的反應(yīng)，而在那些神話般的銷售業(yè)績中，多少攙雜著廣大投資者的非理性因數(shù)在內(nèi)。時至今日，基金的發(fā)行面臨著越來越嚴峻的形勢，一只基金如果募集到20億的規(guī)模，已經(jīng)算得上是相當(dāng)成功的了。
（二）包銷方式及其風(fēng)險分配
在這種形勢下，眾多的基金紛紛采取了包銷的手段，將基金的發(fā)行盡數(shù)委托給承銷商包銷和銀行代銷，正是這兩個渠道都存在著問題。券商包銷，等于是說基金管理公司將發(fā)行的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給承銷商，基金管理公司可以高枕無憂地旱澇保收。另一方面，承銷商承擔(dān)了巨大的風(fēng)險，面對有限的市場容量，承銷商為了確保發(fā)行成功，往往絞盡腦汁、費盡心思地想辦法拓寬銷售渠道，動用一切的客戶資源，而這些方法都收效甚微的情況下，承銷商只能吞下苦果，將未能發(fā)行的基金分額照單全收，于是，很有趣的一幕出現(xiàn)了，一些新發(fā)行的基金的大額持有者往往正是這些基金的主承銷商，眾多的券商一不小心就成了基金的“大股東”，大筆的流動資金被套牢，叫苦不迭。這種條件下基金的發(fā)行得不到市場的檢驗，基金市場的供需狀況被嚴重的扭曲，很容易產(chǎn)生泡沫。而且，通過這種方式發(fā)行的基金，一上市就面臨著下跌的壓力，基金的業(yè)績也相當(dāng)?shù)碾y看?？梢?，通過包銷的方式發(fā)行，基金管理公司倒是省事了，無形之中巨大的市場風(fēng)險被轉(zhuǎn)移到承銷商的身上，利益與風(fēng)險的分配嚴重的不對稱。通過這種方式進行市場擴容，助長了基金管理公司發(fā)行的盲目性，中間無疑蘊涵著極大的風(fēng)險，最后損失的還是廣大的中小投資者。
（三）代銷方式及其風(fēng)險分配
另一種渠道是銀行代銷。銀行擁有最豐富的資金和客戶資源，因此，攜手銀行往往對一只基金的成功發(fā)行有著重大的意義。銀行的營業(yè)廳里，堆放著許許多多基金銷售的廣告和產(chǎn)品說明書。不僅如此，有的銀行還強迫自己的員工認購指定數(shù)量的基金分額，以達到完成銀行的銷售任務(wù)的目的。這種帶有行政命令式的認購，嚴重違背了市場規(guī)律，眾多銀行的職員怨聲載道，叫苦不迭。通過這種代銷的發(fā)行方式，基金管理公司又將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到銀行，銀行再將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至廣大儲戶及自己的員工身上。由此，一些銀行完滿的完成銷售任務(wù)的背后，卻是犧牲了廣大的員工的利益。如果說投資者面對基金下跌的行情而被套牢是出于市場的風(fēng)險，那么這些員工的損失就不是單單的市場風(fēng)險所能解釋得了的。這種銷售方法已在業(yè)內(nèi)成為公開的秘密和慣用的手法，遺憾的是，至今還沒有相關(guān)的政策法規(guī)對之予以監(jiān)管，監(jiān)管層的注意力似乎還無暇顧及這方面的問題。
三、基金組織內(nèi)部控制
（一）基金操作策略的變化幾原因
“基金們在成立之初大多采取的是集中持股的操作策略,從而使得基金在5·19行情以及2000年行情中收益頗豐。數(shù)據(jù)顯示,1998年12月基金整體持股集中度為61%,1999年12月為55.37%,2000年12月為60.75%,2001年12月為59.12%,而到了2002年6月下降為42.03%?；鸪霈F(xiàn)持股集中度下降的趨勢,主要有這么幾個因素,一是監(jiān)管力度的加大；二是市場發(fā)展的趨勢使然,即因為近年來莊股的跳水使得集中投資的做莊模式逐漸被市場所淘汰；三是隨著大盤股的上市,如中國聯(lián)通，使得基金找到了可供分散投資的對象?！保?）
（二）基金的市值表現(xiàn)
在這種策略下基金的市場表現(xiàn)如何呢？“基金指數(shù)由去年收盤1183點，跌落至12月25日的966點，跌幅達到18.35%。而同期上證綜指的跌幅僅僅為13.62%?；鹗袌龅牡枪善笔袌鐾诘?35%?；鹗袌鲈?002年度的弱勢確實超出了市場的預(yù)期。目前基金指數(shù)連續(xù)創(chuàng)出歷史新低，較股票市場的走勢要弱得多。具體表現(xiàn)就是，封閉式基金與2001年末市值相比，持有人的市值損失接近155億元左右。而且，這種損失，主要體現(xiàn)在第三季度與第四季度?；鹗袌龅倪@種弱勢，超出了市場的預(yù)期，也嚴重打擊了基金市場投資者的信心”。（4）由此可見，在整個市場行情不好的情況下，基金的重倉持股蘊涵了極大的風(fēng)險，屢屢有基金上演高臺跳水的現(xiàn)象也就不足為怪了。最為明顯的就是銀廣夏案發(fā)后大成系基金由于重倉持有銀廣夏而損失慘重，跌得是一塌糊涂。
（三）決策機制
（1）外部風(fēng)險控制
在投資決策上，什么時候買進，什么時候賣出，買賣哪只股票，在這些具體的問題上誰掌握有決定權(quán)，誰對投資的決策進行監(jiān)督，歸根到底就是外部風(fēng)險控制問題。目前我國基金投資決策的形成，通常的做法是基金經(jīng)理擁有一定額度的投資自，比如5000萬元以下可以自行決定投資。而一定額度以上如5000萬元以上的投資就需要經(jīng)過投資管理委員會和風(fēng)險控制委員會，可以說，基金的決策機制就是在靈活和風(fēng)險之間尋找最佳的平衡點。目前的決策機制以有效控制風(fēng)險為重點，卻不可避免的存在著對市場信息反應(yīng)遲鈍的缺點，如何平衡有待進一步探索。
（2）內(nèi)部風(fēng)險控制
“降低風(fēng)險和抵御風(fēng)險將是基金作為服務(wù)性的專業(yè)理財機構(gòu)區(qū)別于其他機構(gòu)與個人投資者的重要特征。這個風(fēng)險，一是來自基金所投資的外部市場及基金的投資過程，二是來自基金內(nèi)部。尤其是內(nèi)部風(fēng)險控制是基礎(chǔ)，是基金立足之本。對于加強基金管理公司內(nèi)部控制力度，應(yīng)該說，主管機關(guān)要求在基金管理公司內(nèi)部設(shè)立獨立于業(yè)務(wù)部門的檢查稽核部門，督察員擁有充分的檢查稽核權(quán)力，專司檢查、監(jiān)督公司及員工遵守各項法規(guī)和公司制度的情況之職是一個有力的制度，但需要進一步發(fā)揮。而目前各基金管理公司普遍設(shè)立的風(fēng)險控制委員會與社會獨立董事制度也還有細化與深入之處。另外，針對投資風(fēng)險的量化技術(shù)與控制技術(shù)需要大力加強研究或引進，使得基金的投資更具科學(xué)性與可預(yù)測性”。（5）
（四）人成本——基金經(jīng)理人的控制
（1）人成本的產(chǎn)生
投資基金所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，導(dǎo)致經(jīng)理層經(jīng)營權(quán)的膨脹，與投資者存在根本利益沖突。一方面基金的巨型化使受益權(quán)高度分散，另一方面基金有效的經(jīng)營在客觀上又要求基金的經(jīng)營決策必須面對激烈的競爭、復(fù)雜多變的市場迅速靈活的作出反應(yīng)，因此有效的經(jīng)營決策只能委托具有專業(yè)知識的的經(jīng)理機構(gòu)來決定。此外，投資者的搭便車現(xiàn)象以及放任專家經(jīng)營的態(tài)度強化了基金經(jīng)理人的機會主義傾向和道德風(fēng)險。從經(jīng)濟學(xué)上分析，投資基金結(jié)構(gòu)中存在著兩個層次的委托關(guān)系：基金持有人與基金管理公司的委托關(guān)系；基金管理公司與經(jīng)理人員的委托關(guān)系。因此，內(nèi)部人控制問題幾不可避免。這種層層委托的關(guān)系使道德風(fēng)險和機會主義傾向變得更為嚴重。
（2）基金經(jīng)理人的信賴義務(wù)
參考英美法基金經(jīng)理人權(quán)義事項的規(guī)范以信賴義務(wù)最為重要。信賴義務(wù)按內(nèi)容的性質(zhì)又可分為注意義務(wù)和忠實義務(wù)。注意義務(wù)就是基金經(jīng)理公司有義務(wù)對基金投資履行其作為經(jīng)理人的職責(zé)，履行義務(wù)必須是誠信的，行為方式必須是經(jīng)理公司合理地相信為了基金的最佳利益并盡普通謹慎之人在類似的地位和情況下應(yīng)有的合理注意。忠實義務(wù)就是受托人必須以受益人的利益作為處理受托業(yè)務(wù)的唯一目的，而不得在處理事務(wù)時考慮自己的利益或為第三人謀利益，也就說必須避免與受益人產(chǎn)生利益沖突，如禁止內(nèi)部交易、自我交易。我國現(xiàn)行的基金法制中沒有任何條文規(guī)范經(jīng)理人所應(yīng)負的注意義務(wù)，也沒有對忠實義務(wù)的原則性規(guī)范。這些制度層面的真空，不利于基金行業(yè)的規(guī)范。
（3）績效評價和管理費的計提模式
這兩方面本來是應(yīng)該緊密地結(jié)合在一起的，即管理費的計提，經(jīng)理人的收入應(yīng)當(dāng)與基金的業(yè)績掛鉤，使基金的業(yè)績成為考核基金經(jīng)理的過硬指標。經(jīng)理人的收入也應(yīng)當(dāng)與市場風(fēng)險聯(lián)系在一起。然而，目前的情況卻不是這樣的，“剛剛過去的2002年基金持有人損失慘重，一方面，基金市值折損大。截至2003年1月3日，54只封閉式基金經(jīng)過大幅下挫后全部跌到了0.90元以下。持有人的市值損失近155億元。另一方面，2002年基金持有人基本上無紅利可分。因為根據(jù)《證券投資基金管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，基金分紅的首要條件是單位凈值維持在面值以上。但截至去年12月27日，掛牌交易的54只封閉式基金凈值全部跌破1元面值大關(guān)，分紅就變成一句空話。與基金持有人大面積虧損截然相反的是基金經(jīng)理人不僅毫發(fā)未傷，旱澇保收，甚至日子還要好過以前。”（8）“由于目前管理費的提取是按基金凈值固定比例提成,因此盡管基金2002年上半年整體表現(xiàn)不佳,但基金公司仍然獲得相當(dāng)豐厚的回報:上半年,15家基金管理公司僅從51只封閉式基金提取的管理費合計高達約5.2億元。而同期51只基金的本期凈收益約為-15億元。”（9）在2002年公布的上半年基金年報中可以找到一個典型的例子，“20億份額的封閉式基金中,基金興華上半年表現(xiàn)最佳,凈值增長率達到7.57%；相對應(yīng)的是基金漢盛表現(xiàn)最差,凈值增長率為-1.2%。但就管理費而言,漢盛基金管理人上半年提取了約1420萬元,興華基金管理人卻只提取了約1384萬元。”（10）可見，現(xiàn)行的管理費計提模式，沒有將基金經(jīng)理人的收入和基金的業(yè)績掛鉤，體現(xiàn)不出對基金經(jīng)理人的激勵機制，是很不合理的，在某種程度上已經(jīng)對基金業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了負面影響。對此，經(jīng)濟學(xué)家吳曉求曾呼吁,改革基金收費制度,首先從降低基金管理費著手。有關(guān)業(yè)內(nèi)人士也呼吁應(yīng)該盡快改革基金業(yè)的管理費集體模式，如果基金出現(xiàn)虧損，應(yīng)當(dāng)大幅調(diào)低管理費計收標準。
四、基金投資人及公眾利益的保護
（一）基金信息披露的概況
這里的問題最為集中的就是基金的信息披露問題。“基金業(yè)信息披露不夠充分等問題，長期以來一直為投資人所詬病。在基金業(yè)規(guī)模迅速擴大走向全社會的今天，廣泛保護投資人的知情權(quán)日益重要，得到投資人的認同更事關(guān)整個行業(yè)的發(fā)展。改良基金信息披露制度，告別“霧里看花”的歲月，似乎已經(jīng)擺到了桌面上”。(6)
（二）前十大持有人的披露
“開放式基金沒有披露前十大持有人，一直為投資人所耿耿于懷，因為通過前十大持有人的情況可以了解某只開放式基金得到了什么人的認同，從而有助于做出投資決策。中國證監(jiān)會1999年3月的《證券投資基金管理暫行辦法實施準則第五號———證券投資基金信息披露指引》，中關(guān)于上市公告書年度報告和中期報告的內(nèi)容與格式中已明確規(guī)定，應(yīng)分別列示各發(fā)起人和社會公眾持有的基金份額及占總份額的比例，同時還需列示基金前十名持有人的名稱、持有份額、占總份額的比例等。但是至今沒有一家開放式基金公布其前十大持有人的名單，即使是管理層根據(jù)實際情況給予了豁免，也應(yīng)公開說明情況”。(7)即使是有些基金予以披露，也表現(xiàn)得遮遮掩掩的，例如僅僅列出“信托公司”字樣，讓投資者很是看不明白。對此，基金管理層自有說法，往往是出于保護商業(yè)秘密為由，避免競爭對手獲悉基金的倉位情況。但是，這種說法是站不住腳的，無論從哪個角度說，投資者的知情利益都應(yīng)當(dāng)是放在第一位予以保護的，以商業(yè)秘密為由拒不公布相關(guān)的信息，是嚴重損害投資者利益的行為。遺憾的是，這種類似的違法行為一直位能得到糾正，證監(jiān)會的法規(guī)得不到執(zhí)行。
（三）開放式基金規(guī)模變動狀況信息的披露
開放式基金的規(guī)模目前是隨季報而公布?；鹨?guī)模的異動有時候會影響到基金的凈值變化，當(dāng)這種短期異動發(fā)生時，不公布規(guī)模變化對普通投資者來說是一種信息不對稱。再次，無論是開放式還是封閉式基金，在其投資組合中，國債與貨幣資金沒有分開列示也是一大弊病。絕大多數(shù)基金在其投資組合中僅公布國債與貨幣資金的合計數(shù)額。除了專業(yè)人士能從年報的資產(chǎn)負債報告書中“債券投資———成本”一項了解到究竟有多少資金運用于國債投資外，多數(shù)投資人基本是一團霧水?，F(xiàn)在國債作為重要的金融產(chǎn)品，在基金資產(chǎn)配置中的重要性日益顯現(xiàn)。含糊其辭的國債與貨幣資金在基金資產(chǎn)凈值中占40%無法說明問題，因為占1%的國債、39%的貨幣資金與占39%的貨幣資金、1%的國債這兩種投資組合相差甚遠。上述含糊其辭的信息披露，使投資者難以了解基金的價值走向，嚴重影響了投資者的決策。還有就是信息披露的及時性問題。大多數(shù)投資者對此的反應(yīng)就是信息披露太慢了。
（1）陳曉棟《基金真的減倉了嗎》上海證券報港澳資訊2003年1月27日；
（2）封樹標《年終基金市場透視：大擴容大虧損》南方日報2002年12月30日；
（3）同（1）；
（4）同（2）；
（5）劉傳葵《內(nèi)部風(fēng)險控制是基金立足之本》21世紀經(jīng)濟報道2002年4月1日；
（6）黃曉萍《基金信息披露等待陽光》證券時報2003年1月23日；
（7）同（6）；
（8）何曉晴《基金業(yè)管理費計提模式亟待改革》京華時報2003年1月8日；
（9）高山《中報研究：基金管理費提取模式亟待改革》上海證券報
一是法律服務(wù)機構(gòu)五花八門。目前法律服務(wù)機構(gòu)主要有律師事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道設(shè)立的法律服務(wù)所、公證機構(gòu)、各級政府法制部門設(shè)立的法律服務(wù)中心、司法行政機關(guān)設(shè)立的法律援助中心，公、檢、法離退休人員以離退休法官協(xié)會為依托成立的法律服務(wù)部，還有一些未經(jīng)司法行政機關(guān)的同意直接到工商管理登記部門掛牌成立的法律服務(wù)部等。這些機構(gòu)在法律服務(wù)市場中搶灘掠地，造成了法律服務(wù)市場的混亂局面，各種機構(gòu)的激烈競爭使律師事務(wù)所的業(yè)務(wù)領(lǐng)域相對變小。
二是法律服務(wù)人員魚龍混雜。目前從事法律服務(wù)的人員主要有律師、法律服務(wù)人員、公證人員、公、檢、法的離退休人員、還有司法機關(guān)、行政機關(guān)的現(xiàn)職工作人員。除此之外，在法律服務(wù)市場中還存在著一部分“黑律師”、“土律師”，也就是形式上不合法且根本沒有法律服務(wù)的資格，卻冒充律師從事法律服務(wù)活動的人。律師與非律師不管在法律知識上還是在執(zhí)業(yè)水平上都存在著很大的差距，非律師們在職業(yè)道德與執(zhí)業(yè)紀律上沒有統(tǒng)一的標準與統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，他們的非法執(zhí)業(yè)嚴重地擾亂了法律服務(wù)市場的秩序，損害了律師的形象，直接阻礙了法律的正確實施。
三是服務(wù)市場不健全，服務(wù)面過窄。目前的法律服務(wù)市場主要集中在糾紛解決領(lǐng)域，而對糾紛的預(yù)防方面參與不夠，整體來看，法律服務(wù)市場訴訟事務(wù)的比重遠遠大于非訴訟事務(wù)，這也是法律服務(wù)市場不健全、不成熟的一個表現(xiàn)。
二、規(guī)范法律服務(wù)市場的對策
一是從立法上確立律師的訴訟壟斷地位。我國目前的律師制度發(fā)展還不完善，我國的國情決定不可能由律師壟斷全部的法律服務(wù)業(yè)務(wù)，但隨著庭審方式的改革，非律師從事訴訟或辯護已不適應(yīng)強化控辯職能的需要，尤其是刑事訴訟法的修改，只有受過專門法律教育，具有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷的律師才能完成控辯平衡的任務(wù)，這樣才能更好地保護當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護法律的正確實施.所以實行律師壟斷訴訟業(yè)務(wù)的制度是庭審方式改革的需要,有必要從立法上直接賦予律師訴訟業(yè)務(wù)壟斷權(quán)，取消了其他非律師從事訴訟業(yè)務(wù)的合法依據(jù)，可以使非律師人員借無償?shù)幕献有杏袃敺煞?wù)的行為無法可依，也就整頓了訴訟領(lǐng)域的服務(wù)秩序。
近年來，律師人數(shù)越來越多，但大多集中在大、中城市，基層法院、人民法院的出庭業(yè)務(wù)基本上由法律服務(wù)人員或“土律師”、“黑律師”壟斷，導(dǎo)致基層法律服務(wù)執(zhí)業(yè)水平低下，不能充分維護當(dāng)事人合法權(quán)益。同時，建立律師壟斷訴訟業(yè)務(wù)制度也是提高基層司法水平的需要。如果建立了這一制度，既會使律師的訴訟業(yè)務(wù)按照市場規(guī)律流向小縣城、城鎮(zhèn)，也能解決大、中城市律師案源不足，而小城鎮(zhèn)又請不到律師的矛盾。
關(guān)鍵詞：保險中介市場規(guī)范性
一個健全的保險市場主體包括：保險商品的供給方、需求方和充當(dāng)供需雙方媒介的保險中介人。目前保險中介人包括保險人、保險經(jīng)紀人和保險公估人三種。根據(jù)我國相關(guān)保險法規(guī)的規(guī)定，保險人是根據(jù)保險人的委托，向保險人收取手續(xù)費，并在保險人授權(quán)的范圍內(nèi)代為辦理保險業(yè)務(wù)的單位或個人；保險經(jīng)紀人是基于投保人的利益，為投保人與保險人訂立保險合同提供中介服務(wù)，并依法收取傭金的單位；保險公估人是獨立于保險合同當(dāng)事人雙方以外的中介服務(wù)機構(gòu)，其接受當(dāng)事人委托，專門從事保險標的的評估、勘驗、鑒定、估損、理算等業(yè)務(wù)的單位。三者之間在保險市場中占有不同的地位，是保險市場不可缺少的主體。
一、我國保險中介市場發(fā)展中存在的主要問題
（一）保險中介市場的規(guī)范性不足
從目前保險中介市場的現(xiàn)狀來看，主要是政策法規(guī)滯后，中介機構(gòu)得不到有力的引導(dǎo)和扶持。雖然頒布了《保險機構(gòu)管理規(guī)定》、《保險公估機構(gòu)管理規(guī)定》、《保險經(jīng)紀機構(gòu)管理規(guī)定》等一些法律法規(guī)，但從總體上看，保險中介法規(guī)還不健全，有些法規(guī)相對滯后。有些保險中介法規(guī)規(guī)定了市場進入的條件及其考核辦法，但在保險中介交易秩序的維護、保險中介市場環(huán)境的建立、保險中介市場環(huán)節(jié)及其監(jiān)督活動的實施等方面，還缺乏法律依據(jù)。這種狀況在一定程度上會影響保險中介市場的健康發(fā)展，同時帶來一系列問題，如失信現(xiàn)象的存在、保險中介機構(gòu)的違規(guī)操作等。
（二）保險中介機構(gòu)的市場觀念淡薄
為追逐眼前利益，保險中介機構(gòu)緊緊圍繞的是保險公司和大客戶，根本沒有意識到或者也不打算面對社會公眾宣傳自身品牌和功能，導(dǎo)致社會公眾對其認知度和接受度較低。從社會公眾的角度來說，相當(dāng)多的人對中介機構(gòu)的性質(zhì)、地位、作用及其經(jīng)營的業(yè)務(wù)幾乎不了解。作為被保險人，往往把中介機構(gòu)等同于保險公司；有的雖有所了解，但不知道如何利用中介機構(gòu)為自己服務(wù)。從保險公司的角度來說，有些對中介機構(gòu)有所了解，但對于如何借助中介機構(gòu)進一步搞好保險公司的經(jīng)營，還沒有引起足夠的重視；有些還不能與專業(yè)保險機構(gòu)建立良好的信任及在此基礎(chǔ)上的穩(wěn)定業(yè)務(wù)合作關(guān)系，甚至將其作為競爭對手來看待。
（三）保險人的角色定位不明
根據(jù)《中華人民共和國保險法》及有關(guān)管理規(guī)定，保險人分為專業(yè)人、兼業(yè)人和個人人三類。保險人角色定位不明，主要表現(xiàn)在：一是個人人在《保險法》中沒有明確規(guī)定，而保險公司內(nèi)部的保險營銷員實際上就是個人保險人。雖然在現(xiàn)實生活中，個人人在保險公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營，特別是壽險公司業(yè)務(wù)經(jīng)營中發(fā)揮著重要作用，但保險公司沒有將他們納入公司內(nèi)部編制，他們與保險公司之間不存在勞動關(guān)系，而是建立在委托合同上的委托關(guān)系，不僅不能夠享受與保險公司職工一樣的福利待遇，而且連關(guān)系到他們切身利益的養(yǎng)老問題也沒有得到實質(zhì)性的解決。二是兼業(yè)人的角色定位不明。早期的保險中介人主要就是帶有保險市場特有色彩的兼業(yè)人，他們對我國早期保險市場的發(fā)展起到了一定的推動作用。目前，有些保險公司的主要業(yè)務(wù)仍來源于兼業(yè)人。但是，在現(xiàn)實生活中，兼業(yè)人出現(xiàn)角色錯位或不到位現(xiàn)象。角色錯位是指兼業(yè)人作為投保人的代表，接受投保人的委托，代表投保人的利益，同保險人進行談判，簽訂保險合同，賺取手續(xù)費；角色不到位是指因激勵不夠、缺乏專業(yè)性等多種因素的影響，兼業(yè)人只是充當(dāng)了保險產(chǎn)品展示櫥窗的作用，銷售努力不夠，未能充分發(fā)揮營銷渠道應(yīng)有的功能。
（四）保險中介從業(yè)人員的整體素質(zhì)有待提高
目前，我國保險中介從業(yè)人員，特別是保險經(jīng)紀和公估從業(yè)人員人數(shù)少，經(jīng)驗缺乏，技術(shù)水平低，與業(yè)務(wù)發(fā)展要求相距很遠。按照有關(guān)規(guī)定，對保險中介機構(gòu)的員工持證率有相應(yīng)要求，但市場上絕大多數(shù)保險中介機構(gòu)的持證率偏低。2005年9月，中國保監(jiān)會組織轄下各保監(jiān)局就專業(yè)保險中介機構(gòu)業(yè)務(wù)人員持證情況開展了專項檢查，此次統(tǒng)計的機構(gòu)有1575家，從業(yè)人員47316人，平均持證率為58.76%，其中公司39708人，平均持證率61.85%；經(jīng)紀公司4686人，平均持證率39.31%；公估公司2922人，平均持證率47.98%。此外，即使取得相應(yīng)資格證書的保險中介從業(yè)人員，也不代表其具有較高的從業(yè)技能、經(jīng)驗和能力。
二、促進我國保險中介市場健康發(fā)展的對策
（一）發(fā)揮渠道應(yīng)有功能
對于保險中介機構(gòu)來說，保險公司和社會公眾均是其顧客。保險中介機構(gòu)應(yīng)以各種有效的方式向社會公眾傳遞有關(guān)信息，特別是保險中介的職能和作用，以啟發(fā)、推動或創(chuàng)造對保險中介服務(wù)的需求，同時樹立和保持良好的企業(yè)形象，爭取廣大消費者和社會公眾的信任和支持。保險中介機構(gòu)應(yīng)積極促進與保險公司之間的溝通，可達成以下共識：保險中介是保險企業(yè)營銷渠道的重要構(gòu)成成員，既能提高交易效率，降低交易成本；又可以發(fā)揮渠道的協(xié)同作用，使用共同的后援支持系統(tǒng)，從多方位對消費者產(chǎn)生影響；同時，營銷渠道常常被視為保險公司或金融集團的關(guān)鍵性戰(zhàn)略資產(chǎn)，也是其核心競爭力的體現(xiàn)。
（二）提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)
首先，重視管理人員的選拔和任用。按照相關(guān)規(guī)定，嚴格審核保險中介機構(gòu)的高級管理人員的任職資格。其次，建立和發(fā)揮從業(yè)人員的專業(yè)化優(yōu)勢。應(yīng)繼續(xù)堅持嚴格的資格認定標準?？梢栽诨举Y格考試的基礎(chǔ)上設(shè)定分級分類的資格考試，以對從業(yè)人員進行更高專業(yè)技能的認定。在執(zhí)業(yè)活動中也要加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)技能。同時，堅持終身學(xué)習(xí)，與時俱進。保險中介從業(yè)人員還應(yīng)爭取受教育的機會，通過學(xué)歷教育、崗前培訓(xùn)、定期培訓(xùn)等途徑，接受再教育，掌握最新的文化基礎(chǔ)知識和保險業(yè)動態(tài)，以使自己能夠適應(yīng)不斷發(fā)展與變化的保險業(yè)需要。最后，樹立正確的用人觀念。保險中介機構(gòu)應(yīng)合理使用和培養(yǎng)員工，既立足于員工個人在智力、體力、能力、生理、心理、人格等諸方面的全面發(fā)展，又將員工的個人發(fā)展目標納入企業(yè)的組織發(fā)展目標之中，在促進個人發(fā)展的同時推動企業(yè)目標的實現(xiàn)。
（三）加強職業(yè)道德教育
近年來，在保險中介市場迅速發(fā)展的同時，也存在部分保險中介從業(yè)人員職業(yè)道德缺失、執(zhí)業(yè)行為不規(guī)范的現(xiàn)象。保險中介從業(yè)人員在履行其職業(yè)責(zé)任、從事保險中介服務(wù)過程中，要逐漸形成這一行業(yè)普遍遵守的道德原則和行為規(guī)范，包括守法遵規(guī)、誠實信用、客戶至上、勤勉盡責(zé)、公平競爭、保守秘密等。加強職業(yè)道德教育，不僅有利于保險中介業(yè)的誠信建設(shè)，減少失信行為，而且有利于保險中介服務(wù)水平的提高，有利于保險業(yè)整體的長期發(fā)展。
商品房包銷是盛行于我國香港和臺灣地區(qū)的一種商品房銷售方式，后被引入我國內(nèi)地。它在促進商品房市場快速發(fā)展的同時，也引發(fā)了諸多訴訟。但目前國內(nèi)法律法規(guī)對商品房包銷尚無具體規(guī)定，導(dǎo)致了實踐操作中的無序和混亂，同時也造成部分訴訟案件結(jié)果的互相矛盾，使當(dāng)事人難以適從。因此，有必要在相關(guān)立法中對于商品房包銷作出明確具體的規(guī)定。筆者在此僅根據(jù)辦案實踐經(jīng)驗對于商品房包銷的法律屬性略作分析并就其關(guān)鍵法律問題的立法建議進行探討。
一、商品房包銷的實踐操作模式及主要特征
目前實踐中的商品房包銷行為的一般做法是：出賣人（多為開發(fā)商）與包銷人簽訂商品房包銷合同，約定在包銷期內(nèi)，出賣人將一定數(shù)量的（已建成的或未建成的）商品房，在確定包銷基價的前提下，交由包銷人以出賣人的名義與買受人簽訂商品房買賣合同，包銷期限屆滿，包銷人與出賣人根據(jù)實際銷售情況結(jié)算包銷傭金，并由包銷人以約定的包銷基價買入未出售的剩余商品房的行為。其主要操作環(huán)節(jié)是：
1、開發(fā)商授權(quán)包銷人全權(quán)銷售一定范圍的商品房；
2、雙方確定商品房包銷基價；
3、不論商品房是否能夠售出，包銷商必須定期向開發(fā)商支付確定額度的商品房價款；
（或者是：根據(jù)已完成銷售的情況，包銷人定期按照包銷基價向出賣人支付已完成銷售的包銷款項）
4、商品房銷售后，超過包銷基價部分為包銷商的經(jīng)營收入；
5、如果低于底價售出，其不足底價部分，由包銷商向開發(fā)商補償；
6、包銷期限屆滿，由包銷人按照包銷基價購入全部未售出的商品房。
根據(jù)上述商品房包銷的實踐操作模式，可以分析出商品房包銷的主要特征為：
1、包銷期內(nèi)，出賣人與包銷人之間系關(guān)系。
在包銷期限內(nèi)，包銷人始終以出賣人的名義推廣、銷售商品房。通常商品房銷售合同仍由出賣人與買收人直接簽署，也有一些包銷模式中由包銷人作為人在合同上蓋章。
2、包銷人的包銷行為具有高風(fēng)險性。
包銷人的高風(fēng)險性體現(xiàn)在兩方面：其一，包銷期內(nèi)的商品房售價不得低于包銷合同約定的包銷基價，否則，差價部分由包銷人負責(zé)向出賣人補償；其二，包銷期滿，未完成銷售的剩余商品房由包銷人按照包銷基價一并購買。
3、包銷人具有較大的權(quán)限。
基于包銷人承擔(dān)了主要的價格風(fēng)險和市場風(fēng)險，一般包銷合同都約定包銷人具有較大的權(quán)限，通常包括了廣告策劃制作、宣傳定位、銷售定價、營銷方式等，并且一般包銷人的行為都是獨家排他，即出賣人不得另行將包銷范圍內(nèi)的商品房自行銷售或委托第三方銷售。
4、包銷期滿，未能完成包銷目標的商品房由包銷人購入。
在包銷期限屆滿，包銷人如未將包銷范圍內(nèi)的商品房全部售出，則按合同的約定按照包銷基價購入剩余的商品房。對于這部分剩余的包銷商品房，包銷商與開發(fā)商之間的關(guān)系為買賣關(guān)系。
二、商品房包銷行為的法律屬性
雖然在實踐中各方對于商品房包銷的操作模式的分歧不大，但是對于商品房包銷的法律屬性卻存有多種意見，從而導(dǎo)致各方對于商品房包銷行為的法律規(guī)范適用的意見相左。歸納而言，對于商品房包銷的性質(zhì)認定主要有如下三種觀點：
（一）說。
根據(jù)《民法通則》的有關(guān)規(guī)定，是人在權(quán)范圍內(nèi)，以被人的名義獨立與第三人為法律行為，由此產(chǎn)生的法律效果直接歸屬于被人。在商品房包銷中，出賣人將商品房的全部或部分讓包銷人銷售，在包銷中是以出賣人的名義對外銷售，銷售商品房的法律后果由出賣人對外負責(zé)。因此，持說者認為，商品房包銷是一種行為，并且，大部分情況下，商品房包銷是排他的獨家行為。
（二）買賣說。
持這種觀點的認為，包銷行為是一種買賣行為，包銷人最終購買所包銷的商品房，包銷人雖以出賣人的名義銷售商品房，但實質(zhì)上是包銷人在為自身利益銷售商品房。包銷價格的確定，已在出賣人和包銷人之間成立了買賣關(guān)系，只是未生效而已。從民法理論來分析，買賣合同在實際上有兩種含義：其一，買賣合同是出賣人轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權(quán)給買受人，買受人向出賣人支付價款的合同；其二，買賣合同是出賣人轉(zhuǎn)移其財產(chǎn)權(quán)（包括財產(chǎn)所有權(quán)，但除財產(chǎn)所有權(quán)外還有其它各種財產(chǎn)權(quán)）給買受人，買受人向出賣人支付價款的合同。一般認為，第一種含義的買賣合同，即轉(zhuǎn)移一定實物的財產(chǎn)所有權(quán)的合同為“實物買賣”；第二種含義的買賣合同，除實物買賣外，還包括“權(quán)利買賣”。依買賣說的理論，商品房包銷就是第二種含義上的買賣行為，即包括“權(quán)利買賣”和實物買賣。
（三）兩合行為說。
持這種觀點的人認為，包銷行為既不是一種簡單的買賣行為，也不是一種純粹的民事行為。它是一種既同行為相似，又同買賣行為有聯(lián)系，在包銷期內(nèi)為一種委托關(guān)系，包銷期屆滿后則為一種買賣關(guān)系，集兩者于一體的新型的民事法律行為。一旦開發(fā)商依包銷合同將特定的商品交由包銷商處分后，自己對該商品房便喪失處分權(quán)。其一，包銷行為是附期限民事法律行為。開發(fā)商與包銷商在合同別約定包銷行為附有一定的期限，一旦期限屆滿，開發(fā)商與包銷商之間的代銷關(guān)系即行終止，同時發(fā)生以剩余房屋為交易標的的買賣關(guān)系。其二，包銷行為是含有性質(zhì)的行為。在包銷期限內(nèi)，包銷商不能以自己的名義，而只能以開發(fā)商的名義對外銷售，其以開發(fā)商人的身份聯(lián)系客戶。商品房的出售方是開發(fā)商，購買方是客戶，包銷商以開發(fā)商人的身份出現(xiàn)，客戶與開發(fā)商之間構(gòu)成買賣關(guān)系。其三，包銷行為又是一種以約定期滿后，所包銷的房屋仍未銷售告罄，包銷商應(yīng)按約定的價款全部買入的行為。依“兩合行為說”的觀點，商品房包銷行為作為一種兼容與買賣特征的新型民事法律行為，同時受到制度與買賣制度的調(diào)整。
相對而言，上述三種觀點中，持兩合行為說觀點的人更多一些。但筆者認為，上述三種觀點均只反映了包銷行為的表面特征，但從實質(zhì)上分析，商品房包銷行為應(yīng)當(dāng)是一種特殊的行為，主要理由是：
誠然，從形式上看，包銷合同的內(nèi)容分為兩個階段，第一階段即包銷期限內(nèi)，包銷商對外推銷包銷房時是以開發(fā)商的名義，自己作為人。第二階段即包銷期限屆滿，如包銷房未全部售完，剩余的包銷房則由包銷商按包銷價買入。從以上兩個階段的表面現(xiàn)象來看，包銷行為是兼有行為與買賣行為兩種特征的兩合行為。
但是，從實質(zhì)上看，包銷人訂立包銷合同的目的在于通過第一階段的工作，完成全部包銷范圍內(nèi)的商品房的銷售工作，從而取得銷售差價作為報酬。第二階段的買賣關(guān)系并不是雙方簽訂包銷合同時所期待的合同目的，買賣關(guān)系也并非必然發(fā)生，其發(fā)生必須有兩項前提條件：其一為包銷期限屆滿；其二為包銷范圍內(nèi)還有剩余商品房未完成銷售。買賣關(guān)系是對于包銷人未能完成包銷任務(wù)的一種違約責(zé)任，也是對于出賣人的一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移的保障。
這種違約責(zé)任或者說是保障的約定不應(yīng)影響包銷行為的性質(zhì)認定。如同抵押行為，在債務(wù)人不能履行債務(wù)時，抵押權(quán)人可拍賣、折價受償?shù)盅何?，但并不因此而將抵押行為認定為抵押與買賣的兩合行為。又如同買賣行為，在有些買賣合同中會約定當(dāng)一方違約時，另一方有權(quán)解除合同，已收取貨物（或款項）不予退還，但也并不因此而將此類買賣行為認定為買賣與贈與的兩合行為。
綜上所述，筆者認為，商品房包銷行為的實質(zhì)還是出賣人與包銷人之間的一種行為，是隨著房地產(chǎn)市場發(fā)展而產(chǎn)生的一種特殊的行為，其特殊性在于，人根據(jù)結(jié)果提取報酬或承擔(dān)責(zé)任（補足差價、購入未銷售房屋）。
三、商品房包銷在實踐中易發(fā)生爭議的問題
在我國房地產(chǎn)市場開發(fā)中，商品房包銷作為一種新型的經(jīng)營方式，一方面起著搞活二、三級房地產(chǎn)市場，促進商品房流通的作用，另一方面，由于直接調(diào)整商品房包銷行為的法律規(guī)范幾乎是空白，包銷行為操作不規(guī)范、運作無序性、約定不明確等等，導(dǎo)致包銷合同糾紛案件不斷出現(xiàn)?，F(xiàn)對包銷過程中易發(fā)生爭議的若干問題進行探討。
（一）包銷合同的簽訂主體是否影響包銷合同的效力；
商品房包銷合同中委托方通常是房地產(chǎn)開發(fā)商，而作為受托方包銷人的情況則多種多樣，有房地產(chǎn)開發(fā)商、房地產(chǎn)咨詢（中介、經(jīng)紀等）公司、動拆遷公司，甚至還有個人。究竟符合怎樣的條件才能作為包銷人并無定論，也常常是庭審過程中雙方爭論的焦點。
對此，筆者認為，根據(jù)合同法及司法解釋的規(guī)定，違反法律或行政法規(guī)的強制性規(guī)定的行為無效?，F(xiàn)并無法律或行政法規(guī)對于包銷人或房地產(chǎn)銷售人的主體資格要求作出強制性規(guī)定，故公司和個人均可作為包銷人。并且，雖然建設(shè)部頒布的《商品房銷售管理辦法》第二十五條規(guī)定了“房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)委托中介服務(wù)機構(gòu)銷售商品房的，受托機構(gòu)應(yīng)當(dāng)是依法設(shè)立并取得工商營業(yè)執(zhí)照的房地產(chǎn)中介服務(wù)機構(gòu)”。但該規(guī)定本身屬于部門規(guī)章，并非法律或行政法規(guī)，且該規(guī)定亦非強制性規(guī)定。并且在《商品房銷售管理辦法》法律責(zé)任第四十二條中對于“委托沒有資格的機構(gòu)銷售商品房”的情況的法律責(zé)任也僅為“處以警告，責(zé)令限期改正，并可處以1萬元以上3萬元以下罰款”。為此，筆者認為，無論是公司或個人所簽署的包銷合同均有法律效力，但應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處罰責(zé)任。
此外，有必要指出，實踐中存有一類情況是，開發(fā)商為了達到提前銷售、回收資金的目的，在取得預(yù)售許可證之前，與個人或公司簽訂包銷合同，包銷商品房的數(shù)量很少甚至僅為一套，并提前收取房款。對于此類包銷合同，雖然形式上屬于包銷，但實質(zhì)上是一種取得預(yù)售許可證前的變相銷售，應(yīng)當(dāng)認定為無效。
（二）包銷合同的簽訂時間是否影響包銷合同的效力；
由于大多數(shù)委托包銷的開發(fā)商是為轉(zhuǎn)移價格風(fēng)險和市場風(fēng)險，而將預(yù)售商品房委托包銷人包銷的，因此包銷房屋通常均為尚未建成的商品房。有的開發(fā)商未雨綢繆，在取得預(yù)售許可證之前就與包銷人簽訂了包銷合同。對于此類合同的效力，亦屬于爭議的焦點。尤其是持買賣說觀點的人士，認為在取得預(yù)售許可證之前簽訂包銷合同，違反了關(guān)于預(yù)售的強制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)被認定為無效。
對此，筆者認為，包銷行為本身法律屬性為行為，并非買賣行為，因此簽訂包銷合同與是否取得預(yù)售許可證并無聯(lián)系。雖然包銷合同中存有包銷期滿包銷人購買剩余包銷房屋的買賣條款的約定，但該約定本身附有成就條件（包銷期滿和有剩余房屋），并非在簽約之時所發(fā)生的買賣行為，而是在包銷期滿后發(fā)生的買賣行為，只要在該包銷期滿之日前取得了預(yù)售許可證，該買賣條款的約定仍然有效。
因此，包銷合同的簽訂時間并不影響包銷合同的效力。但是，在履行包銷合同過程中，開發(fā)商與購房者簽定預(yù)售合同的行為則必須在取得預(yù)售許可證之后。
（三）包銷款項的收取是否影響包銷合同的效力；
實踐中，關(guān)于包銷款項的支付，通常是根據(jù)已完成銷售的情況，由包銷人將全部已完成銷售的房款轉(zhuǎn)付開發(fā)商，或?qū)⒁淹瓿射N售部分的包銷基價轉(zhuǎn)付給開發(fā)商。但也有部分開發(fā)商，要求包銷人的付款與銷售情況脫鉤，即不論銷售情況如下，由包銷人按照約定期限支付全部包銷房屋的房款。
對于上述情況，筆者認為，開發(fā)商與包銷人之間的關(guān)系為委托關(guān)系，包銷人實施行為的后果由被人承擔(dān)，故包銷人根據(jù)銷售情況在收取了購房者支付的房款后轉(zhuǎn)付開發(fā)商的操作方式符合關(guān)系的規(guī)定；而包銷人在未完成銷售的情況下，先行向開發(fā)商支付房款的行為事實上是一種融資行為，屬于無效行為。但對于包銷合同而言，應(yīng)當(dāng)認定為部分無效（融資條款無效），而非全部無效。
并且，如果包銷人向開發(fā)商先行支付房款的時間發(fā)生在包銷房屋取得預(yù)售許可證之前，則開發(fā)商也將因違反商品房預(yù)售的規(guī)定而承擔(dān)行政處罰責(zé)任。需要指出的是，雖然支付時間在取得預(yù)售許可證之前，但若包銷人向開發(fā)商支付款項的比例低于包銷房屋總價的20％，且款項性質(zhì)約定為定金，則根據(jù)《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定，該部分款項支付的約定仍然有效。
（四）關(guān)于包銷房屋銷售后發(fā)生的稅賦承擔(dān)以及違約責(zé)任分擔(dān)的問題。
由于包銷房屋實現(xiàn)銷售后，作為開發(fā)商取得房款為包銷基價范圍的房款，包銷基價范圍外的款項根據(jù)包銷合同的一般約定，均由包銷人取得。因此，實踐中開發(fā)商往往不愿意承擔(dān)差價部分的營業(yè)稅等稅費，由此而產(chǎn)生開發(fā)商在包銷合同中約定由包銷人支付差價稅費或開發(fā)商與購房者簽訂陰陽合同逃避差價稅費等情況。
同樣的情況也發(fā)生在開發(fā)商與購房者簽訂的預(yù)售合同中，大部分違約責(zé)任的計算依據(jù)均為總房款，如面積誤差的處理，而開發(fā)商往往認為自身僅收取了包銷基價內(nèi)的房款，包銷基價外的房款由包銷人收取，因此違約責(zé)任應(yīng)由包銷人按比例承擔(dān)一部分。
對于上述情況，筆者認為是開發(fā)商混淆了與包銷人之間的法律關(guān)系，雖然包銷合同約定包銷人取得的款項為超過包銷基價的部分，但并不代表包銷人收取了房款。包銷人收取的款項性質(zhì)是包銷酬金（該酬金的計算方式是超過包銷基價部分），該酬金的支付方是開發(fā)商而非購房者，只是在操作過程中直接在購房款中進行抵扣而已。因此，開發(fā)商仍然應(yīng)當(dāng)基于購房合同中約定的款項承擔(dān)相關(guān)稅賦及違約責(zé)任。
論文關(guān)鍵詞：證券市場監(jiān)督管理法律制度
我國證券市場自建立以來，在近20年間獲得了飛速發(fā)展，取得了舉世矚目的成績：據(jù)中國證監(jiān)會2009年8月25日的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年7月底，我國股票投資者開戶數(shù)近1．33億戶，基金投資賬戶超過1．78億戶，而上市公司共有1628家，滬深股市總市值達23．57萬億元，流通市值11．67萬億元，市值位列全球第三位。證券市場作為我國資本市場中的重要組成部分，在實現(xiàn)我國市場經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。但同時，由于監(jiān)管、上市公司、中介機構(gòu)等方面的原因，中國證券市場。這些問題的出現(xiàn)使證券市場的健康發(fā)展備受困擾，證券市場監(jiān)管陷人困境之中。因此，完善我國證券市場監(jiān)管法律制度，加強對證券市場的監(jiān)管、維護投資者合法權(quán)益已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
一、我國證券市場監(jiān)管制度存在的問題
(一)監(jiān)管者存在的問題
1．證監(jiān)會的作用問題
我國《證券法》第178條規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)依法對證券市場實行監(jiān)督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行?！睆默F(xiàn)行體制看，證監(jiān)會名義上是證券監(jiān)督管理機關(guān)，證監(jiān)會的監(jiān)管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規(guī)模的大小、上市公司的家數(shù)、上市公司的價格、公司獨立董事培訓(xùn)及認可標準，到證券中介機構(gòu)準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內(nèi)容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關(guān)的事情無不是在其管制范圍內(nèi)。而實際上，證監(jiān)會只是國務(wù)院組成部門中的附屬機構(gòu)，其監(jiān)督管理的權(quán)力和效力無法充分發(fā)揮。
2．證券業(yè)協(xié)會自律性監(jiān)管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會是證券業(yè)的自律組織，是社會團體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會。證券業(yè)協(xié)會的權(quán)力機構(gòu)為全體會員組成的會員大會”。同時規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規(guī)定證券業(yè)協(xié)會的獨立的監(jiān)管權(quán)力，致使這些規(guī)定不僅形同虛設(shè)，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業(yè)協(xié)會還是地方證券業(yè)協(xié)會大都屬于官辦機構(gòu)，帶有一定的行政色彩，機構(gòu)負責(zé)人多是由政府機構(gòu)負責(zé)人兼任，證券業(yè)協(xié)會的自律規(guī)章如一些管理規(guī)則、上市規(guī)則、處罰規(guī)則等等都是由證監(jiān)會制定的，缺乏應(yīng)有的獨立性，沒有實質(zhì)的監(jiān)督管理的權(quán)力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構(gòu)。這與我國《證券法》的證券業(yè)的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監(jiān)督來補充證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業(yè)協(xié)會進行自律監(jiān)管，也不相信證券業(yè)協(xié)會能夠進行自律監(jiān)管。在我國現(xiàn)行監(jiān)管體制中，證券業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應(yīng)有的法律地位。
3．監(jiān)管主體的自我監(jiān)督約束問題
強調(diào)證券監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風(fēng)險、突發(fā)性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監(jiān)管權(quán)限往往會導(dǎo)致責(zé)任的相互推諉和監(jiān)管效率的低下，最終使抵御風(fēng)險的能力降低。而從辨證的角度分析，權(quán)力又必須受到約束，絕對的權(quán)力則意味著腐敗。從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，監(jiān)管者也是經(jīng)濟人，他們與被監(jiān)管同樣需要自律性。監(jiān)管機構(gòu)希望加大自己的權(quán)力而減少自己的責(zé)任，監(jiān)管機構(gòu)的人員受到薪金、工作條件、聲譽權(quán)力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規(guī)章還是執(zhí)行監(jiān)管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責(zé)和犧牲公眾的利益。從法學(xué)理論的角度分析，公共權(quán)力不是與生俱來的，它是從人民權(quán)利中分離出來，交由公共管理機構(gòu)享有行使權(quán)，用來為人服務(wù)；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監(jiān)督；但權(quán)力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務(wù)的目標，被掌權(quán)者當(dāng)作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監(jiān)管活動中，由于監(jiān)管權(quán)的存在，監(jiān)管者有可能，做出損害投資者合法權(quán)益的行為，所以必須加強對監(jiān)管主體的監(jiān)督約束。
(二)被監(jiān)管者存在的問題
1．上市公司股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業(yè)改制而來，股權(quán)過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現(xiàn)象，這種國有股股權(quán)比例過高的情況導(dǎo)致政府不敢過于放手讓市場自主調(diào)節(jié)，而用行政權(quán)力過多地干預(yù)證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現(xiàn)了“證券的發(fā)行制度演變?yōu)閲衅髽I(yè)的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關(guān)，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現(xiàn)象。證監(jiān)會的監(jiān)管活動也往往為各級政府部門所左右?？傊?，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監(jiān)會對證券市場的監(jiān)管出現(xiàn)問題。
2．證券市場中介機構(gòu)的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構(gòu)隨著證券市場的發(fā)展雖然也成長起來，但在我國證券市場發(fā)展尚不成熟、法制尚待健全、相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗不足的境況下，這些機構(gòu)的日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范等也都存在很多缺陷。有些機構(gòu)為了牟取私利，違背職業(yè)道德，為企業(yè)做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構(gòu)在上市、配股、資產(chǎn)重組、關(guān)聯(lián)交易等多個環(huán)節(jié)聯(lián)手勾結(jié)，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性做出有傾向性錯誤的審計結(jié)論，誤導(dǎo)了投資者，擾亂證券市場的交易規(guī)則和秩序，對我國證券市場監(jiān)督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現(xiàn)在他們?nèi)狈τ嘘P(guān)投資的知識和經(jīng)驗，缺乏正確判斷企業(yè)管理的好壞、企業(yè)盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風(fēng)險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風(fēng)險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監(jiān)督管理的難度。
(三)監(jiān)管手段存在的問題
1．證券監(jiān)管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設(shè)從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經(jīng)營機構(gòu)、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)運行。在這一系列環(huán)節(jié)中，與之相配套的法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)是應(yīng)有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關(guān)法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統(tǒng)一完整的證券法律體系，導(dǎo)致我國在面臨一些證券市場違法違規(guī)行為時無計可施；另一方面，我國現(xiàn)有的證券市場法律法規(guī)過于抽象，缺乏具體的操作措施，導(dǎo)致在監(jiān)管中無法做到“有章可循”。再者，我國現(xiàn)行的證券法律制度中三大法律責(zé)任的配制嚴重失衡，過分強調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而忽視了民事責(zé)任，導(dǎo)致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規(guī)涉及法律責(zé)任的條款有48條，其中有42條直接規(guī)定了行政責(zé)任，而涉及民事責(zé)任的條款只有4條。
2．證券監(jiān)管的行政手段存在的問題
在我國經(jīng)濟發(fā)展的歷程中，計劃經(jīng)濟體制的發(fā)展模式曾長久的站在我國經(jīng)濟發(fā)展的舞臺上，這種政府干預(yù)為主的思想在經(jīng)濟發(fā)展中已根深蒂固，監(jiān)管者法律意識淡薄，最終導(dǎo)致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監(jiān)管中，市場的自我調(diào)節(jié)作用被弱化。
3．證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段存在的問題
對于證券監(jiān)管的經(jīng)濟手段，無論是我國的法律規(guī)定還是在實際的操作過程中均有體現(xiàn)，只不過這種經(jīng)濟的監(jiān)管手段過于偏重于懲罰措施的監(jiān)督管理作用而忽視了經(jīng)濟獎勵的監(jiān)督管理作用。我國證券監(jiān)管主要表現(xiàn)為懲罰經(jīng)濟制裁，而對于三年保持較好的穩(wěn)定發(fā)展成績的上市公司，卻忽視了用經(jīng)濟獎勵手段鼓勵其守法守規(guī)行為。
二、完善我國證券市場監(jiān)管法律制度
(一)監(jiān)管者的法律完善
I．證監(jiān)會地位的法律完善
我國《證券法》首先應(yīng)重塑中國證監(jiān)會的權(quán)威形象，用法律規(guī)定增強其獨立性，明確界定中國證監(jiān)會獨立的監(jiān)督管理權(quán)。政府應(yīng)將維護證券市場發(fā)展的任務(wù)從證監(jiān)會的工作目標中剝離出去，將證監(jiān)會獨立出來，作為一個獨立的行政執(zhí)法委員會。同時我國《證券法》應(yīng)明確界定證監(jiān)會在現(xiàn)行法律框架內(nèi)實施監(jiān)管權(quán)力的獨立范圍，并對地方政府對證監(jiān)會的不合理的干預(yù)行為在法律上做出相應(yīng)規(guī)制。這樣，一方面利于樹立中國證監(jiān)會的法律權(quán)威，增強其監(jiān)管的獨立性，另一方面也利于監(jiān)管主體之間合理分工和協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。
2．證券業(yè)自律組織監(jiān)管權(quán)的法律完善
《證券法》對證券業(yè)自律組織的簡簡單單的幾條規(guī)定并未確立其在證券市場監(jiān)管中的輔助地位，我國應(yīng)學(xué)習(xí)英美等發(fā)達國家的監(jiān)管體制，對證券業(yè)自律組織重視起來。應(yīng)制定一部與《證券法》相配套的《證券業(yè)自律組織法》，其中明確界定證券業(yè)自律組織在證券市場中的監(jiān)管權(quán)范圍，確定其輔助監(jiān)管的地位以及獨立的監(jiān)管權(quán)力；在法律上規(guī)定政府和證監(jiān)會對證券業(yè)自律組織的有限干預(yù)，并嚴格規(guī)定干預(yù)的程序；在法律上完善證券業(yè)自律組織的各項人事任免、自律規(guī)則等，使其擺脫政府對其監(jiān)管權(quán)的干預(yù)，提高證券業(yè)自律組織的管理水平，真正走上規(guī)范化發(fā)展的道路，以利于我國證券業(yè)市場自我調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監(jiān)管者自我監(jiān)管的法律完善
對證券市場中的監(jiān)管者必須加強監(jiān)督約束：我國相關(guān)法律要嚴格規(guī)定監(jiān)管的程序，使其法制化，要求監(jiān)管者依法行政；通過法律法規(guī)，我們可以從正面角度利用監(jiān)管者經(jīng)濟人的一面，一方面改變我國證監(jiān)會及其分支機構(gòu)從事證券監(jiān)管的管理者的終身雇傭制，建立監(jiān)管機構(gòu)同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關(guān)內(nèi)容，使相關(guān)利益主體參與其中，對監(jiān)管者形成約束，增加監(jiān)管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管者業(yè)績的評價機制，來作為監(jiān)管機構(gòu)人事考核的重要依據(jù)。
(二)被監(jiān)管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)當(dāng)以完善上市公司的權(quán)力制衡為中心的法人治理結(jié)構(gòu)為目標。一方面在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上減少國有股的股份數(shù)額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發(fā)揮作用的法律環(huán)境，并在其內(nèi)部建立一種控制權(quán)、指揮權(quán)與監(jiān)督權(quán)的合理制衡的機制，把充分發(fā)揮董事會在公司治理結(jié)構(gòu)中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結(jié)構(gòu)的突破口和主攻方向。
2．中介機構(gòu)治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構(gòu)同上市公司一樣，在面對我國的經(jīng)濟發(fā)展的歷史和國情時也有股權(quán)結(jié)構(gòu)、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規(guī)章制度、行為規(guī)范、經(jīng)濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應(yīng)當(dāng)以優(yōu)化中介機構(gòu)的股權(quán)結(jié)構(gòu)、完善中介機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規(guī)的中介機構(gòu)及相關(guān)人員的處罰力度：不僅要追究法人責(zé)任，還要追究直接責(zé)任人、相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟乃至刑事的責(zé)任。另一方面在法律上加大對中介機構(gòu)的信用的管理規(guī)定，使中介機構(gòu)建立起嚴格的信用擔(dān)保制度。
3．有關(guān)投資者投資的法律完善
我國相關(guān)法律應(yīng)確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責(zé)機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應(yīng)對此負責(zé)，法律應(yīng)有明確答案。其次，實施長期的風(fēng)險教育戰(zhàn)略，向投資者進行“股市有風(fēng)險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經(jīng)濟波動的分析體系，引導(dǎo)投資者理性預(yù)期。投資者對未來經(jīng)濟的預(yù)期是決定股價波動的重要因素，投資者應(yīng)以過去的經(jīng)濟信念為條件對未來經(jīng)濟作出預(yù)期，從而確定自己的投資策略。
(三)監(jiān)管手段的法律完善
1．證券監(jiān)管法律法規(guī)體系的完善
我國證券監(jiān)管的法律法規(guī)體系雖然已經(jīng)日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、自律規(guī)則四個層次的法律法規(guī)體系，但我國證券監(jiān)管法律法規(guī)體系無論從總體上還是細節(jié)部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監(jiān)管法律法規(guī)在對證券監(jiān)管中的作用不言而語，我們?nèi)孕杓訌妼ψC券監(jiān)管法律法規(guī)體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監(jiān)管的空白；制定與《證券法》相配套的監(jiān)管證券的上市、發(fā)行、交易等環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責(zé)任制度，使其在我國證券市場中發(fā)揮基礎(chǔ)作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監(jiān)管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預(yù)，與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發(fā)展。因此要完善我國證券市場的監(jiān)管手段，正確處理好證券監(jiān)管同市場機制的關(guān)系，深化市場經(jīng)濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監(jiān)管方式和經(jīng)濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預(yù)，在法律上明確界定行政干預(yù)的范圍和程序等內(nèi)容，使政府嚴格依法監(jiān)管，并從法律上體現(xiàn)證券監(jiān)管從“官本位”向“市場本位”轉(zhuǎn)化的思想。
3．證券監(jiān)管其他手段的法律完善
證券監(jiān)管除了法律手段和行政手段外，還有經(jīng)濟手段、輿論手段等等。對于經(jīng)濟手段前面也有所提及，證券監(jiān)管中的每個主體都是經(jīng)濟人，我們利用其正面的作用，可以發(fā)揮經(jīng)濟手段不可替代的潛能，如對于監(jiān)管機構(gòu)的管理者建立違法違規(guī)的懲罰機制和監(jiān)管效率的考核獎勵機制等，促進監(jiān)管者依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。在法律上對新聞媒體進行授權(quán)，除了原則性規(guī)定外，更應(yīng)注重一些實施細則，從而便于輿論監(jiān)督的操作和法律保護，使輿論監(jiān)督制度化、規(guī)法化、程序化，保障其充分發(fā)揮作用。
一、檔案行政處罰存在的弊端
1.。即檔案行政處罰不是出于社會公益或者不符合《檔案法》賦予這種權(quán)力的目的。在現(xiàn)實生活中，常常表現(xiàn)為、假公濟私、挾嫌報復(fù)、憑主觀意識辦案、隨意性較大等不正當(dāng)動機。由于文化市場綜合執(zhí)法檔案行政處罰的空間較大，給徇私枉法者鉆空子、謀私利提供了機會。比如，該罰的不罰、不該罰的亂罰、該輕罰的重罰、該重罰的輕罰等。2.處罰不公。即國家檔案行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在法律規(guī)定范圍內(nèi)不適當(dāng)?shù)匦惺箼n案行政處罰權(quán)，造成明顯不合理、不公正，從而損害公民、法人或者其他文化經(jīng)營組織的合法權(quán)益。簡單說，檔案行政處罰超越了法律允許的“誤差”。比如，同類不同罰、不同類同罰、畸輕畸重、運用法律條款不全等。3.推諉拖延。許多檔案行政法律、法規(guī)未明確檔案行政部門履行法定職責(zé)的權(quán)限，因而何時履行職責(zé)，檔案行政管理部門便可以自行決定。行政法制的一個重要原則就是行政效率，嚴重違反這個原則而拖延履行職責(zé)，勢必會侵害行政相對人的合法權(quán)益，這是法律所不允許的。目前，由于對文化市場綜合執(zhí)法檔案行政執(zhí)法工作還在進一步完善中，類似這樣的情況大量存在，如，舉報案件長期得不到貫徹落實、來信來訪得不到有效解決、檔案行政管理部門受理的案件久拖不決等。
二、制定制衡機制應(yīng)包含內(nèi)容
1.制定完善相關(guān)檔案行政處罰法規(guī)、規(guī)章。探索制定和建立與之相配套的有關(guān)法規(guī)制度。要抓緊制定與《檔案管理行政處罰辦法》密切聯(lián)系的規(guī)范性文件。比如，制定《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查實施細則》、《舉報違反〈檔案法〉行為和保護獎勵舉報人員試行辦法》等。2.建立完善《檔案行政處罰程序規(guī)定》。隨著文化市場綜合執(zhí)法檔案事業(yè)發(fā)展和檔案新體制的建立，檔案部門與立檔單位發(fā)生的橫向聯(lián)系或本單位內(nèi)部發(fā)生的縱向聯(lián)系會越來越多、越來越復(fù)雜，檔案糾紛、爭議訴訟案件也會越來越多，因此，在制定檔案有關(guān)行政處罰方面的法規(guī)、規(guī)章時，要注意“實體法”與“程序法”的有機結(jié)合，二者相輔相成，缺一不可。制定《檔案行政處罰程序規(guī)定》，是規(guī)范檔案行政管理部門和執(zhí)法人員行為的有效手段。依照《檔案行政處罰程序規(guī)定》辦案，可以使辦案履行手續(xù)齊全、主證旁證必備、案情審理清楚、結(jié)案處理準確、備案歸檔完整，避免出現(xiàn)檔案行政執(zhí)法當(dāng)中的違法，或在檔案行政處罰程序上的違法，以及在辦案過程中錯判、錯罰而引起“民告官”的行政訴訟。《檔案行政處罰程序規(guī)定》應(yīng)堅持處罰與復(fù)議訴訟并重的原則，充分尊重公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，受罰相對單位（個人）對處罰有異議，允許有申辯、的權(quán)力。各級文化市場綜合執(zhí)法檔案行政管理部門對受理的復(fù)議案件必須依照法定程序和時間作出復(fù)議決定。3.建立、完善各項監(jiān)督機制。文化市場檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是一項系統(tǒng)工程，也是制約檔案行政管理部門和執(zhí)法人員依法行政的重大措施。它主要體現(xiàn)在以下幾個方面：⑴人大監(jiān)督。國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)憲法規(guī)定，對本級行政機關(guān)的執(zhí)法進行監(jiān)督，撤銷行政機關(guān)制定的同憲法、法律相抵觸的檔案行政規(guī)章、決定等，受理人民群眾對檔案行政管理機關(guān)及其執(zhí)法人員的申訴，并依法處置。⑵司法監(jiān)督。即檔案行政執(zhí)法權(quán)必須受到司法權(quán)的制約，檔案行政處罰也應(yīng)受到司法審查。⑶行政監(jiān)督。一是上級檔案行政管理部門發(fā)現(xiàn)下級檔案行政管理部門不正確的行政處罰，及時予以矯正并付諸矯正手段；二是通過行政復(fù)議，審查具體行政行為是否合法適當(dāng)，防止檔案行政處罰行為“越軌”。⑷公民監(jiān)督。即以權(quán)利制衡權(quán)力，擴大權(quán)利的廣度，以抗衡權(quán)力的強度。一是向檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員直接提出批評、建議；二是通過渠道，向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告、檢舉；三是通過行政訴訟，請求人民法院審查，依法撤銷或變更不當(dāng)?shù)男姓幜P?？傊?、健全多方位的權(quán)力制約機制，確保檔案行政處罰在法制軌道上運行。
作者:李國榮 單位:集安市文化市場綜合執(zhí)法大隊
就現(xiàn)階段而言，大多數(shù)企業(yè)在進行油氣田地面建設(shè)工程的施工時，都存在著場站分散、物資分散和人員分散的特點。在這種情況下，施工人員素質(zhì)的良莠不齊、施工過程的監(jiān)管不到位以及施工監(jiān)理力度的薄弱等問題的存在，都使得工程施工現(xiàn)場存在著大量的安全隱患和質(zhì)量隱患，從而降低了工程施工的安全性和質(zhì)量，進而限制了工程施工的管理水平。而通過規(guī)范化的進行工程施工現(xiàn)場的管理，可以使人員及時發(fā)現(xiàn)施工過程中存在的問題，從而改善施工現(xiàn)場的管理，進而為油田的可持續(xù)發(fā)展提供一定的保障。所以，對于大多數(shù)石油企業(yè)來說，規(guī)范化的進行油氣田地面建設(shè)工程施工現(xiàn)場的管理將具有一定的必要性。
2施工現(xiàn)場的規(guī)范化管理的實施
施工組織設(shè)計的規(guī)范化管理為了保證油氣田地面建設(shè)工程的施工現(xiàn)場的管理更加規(guī)范化，管理者首先要進行施工組織設(shè)計的規(guī)范化管理。從工程施工全局出發(fā)，根據(jù)工程的特點和設(shè)計圖紙，按照工程項目的客觀規(guī)律及項目所在地的具體施工條件和工期要求，統(tǒng)籌考慮施工活動中人工、材料、機械、資金和施工方法等五大要素，對全部工程的施工工藝、施工進度和相應(yīng)的資源消耗等作出科學(xué)合理的安排，為施工生產(chǎn)活動的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性、均衡性和經(jīng)濟性提供最優(yōu)方案，以最少的資源消耗取得最大的經(jīng)濟效益而編制的指導(dǎo)性文件。另外，在進行審核的過程中，項目管理者要保證編制內(nèi)容的規(guī)范化，既內(nèi)容需包括工程類別簡介、施工圖簡圖和現(xiàn)場平面圖布置圖等多種內(nèi)容，進而進行施工組織設(shè)計的規(guī)范化管理。
2.1施工過程的規(guī)范化管理
為了保證地面建設(shè)工程的施工現(xiàn)場能夠得到規(guī)范化的管理，管理人員還要做好施工過程的規(guī)范化管理。首先，管理人員要保證施工現(xiàn)場的封閉作業(yè)。具體來說，就是要求施工人員全部進行統(tǒng)一工作服、安全帽的佩戴，安全監(jiān)督人員以及現(xiàn)場管理人員不定期的進行施工人員勞保著裝的檢查，確保施工現(xiàn)場的規(guī)范和有序。其次，項目管理人員要在施工現(xiàn)場進行開料作業(yè)區(qū)的劃分。而這是因為開料加工時會產(chǎn)生大量的廢料、噪聲和灰塵，進而使施工現(xiàn)場一度發(fā)生紊亂。所以，項目管理人員可以通過劃分開開料區(qū)域和施工區(qū)域來進行這種現(xiàn)象的避免，進而更加規(guī)范的進行施工現(xiàn)場的管理。再者，項目管理人員要在施工現(xiàn)場開展文明生產(chǎn)，進而使施工人員養(yǎng)成良好的施工習(xí)慣。而這樣一來，不僅施工人員的施工效率可以得到有效的提升，還可以使施工材料得到一定程度的節(jié)省，進而使施工現(xiàn)場的生產(chǎn)管理變得更加規(guī)范化。另外，項目管理人員要合理進行施工工序的安排。具體來說，就是要根據(jù)工程施工的實際情況，科學(xué)且合理的進行施工工序的安排，從而使各工種的施工人員按照施工計劃進入場地施工，進而避免交叉作業(yè)而導(dǎo)致的施工事故的發(fā)生。所以，進行施工工序的合理安排，也可以使施工現(xiàn)場的管理更加規(guī)范化。
2.2施工質(zhì)量驗收的規(guī)范化管理
為了使油氣田地面建設(shè)工程的施工現(xiàn)場得到規(guī)范化的管理，項目的管理人員要使施工質(zhì)量驗收管理更加規(guī)范化。一方面，在現(xiàn)場施工完成后，管理人員要使每個施工工種按照規(guī)范的施工質(zhì)量驗收標準進行施工質(zhì)量的自我檢查，并記錄下施工人員的工號。而這樣一來，施工人員就能更加清楚施工質(zhì)量的驗收標準，進而更加規(guī)范的完成工程項目的施工。另一方面，項目管理人員要按照規(guī)范的施工質(zhì)量驗收標準進行施工質(zhì)量的檢查。而一旦發(fā)現(xiàn)施工質(zhì)量存在一定的問題，就要追究相應(yīng)的施工人員的責(zé)任，并要求施工人員進行重工，從而保證施工的質(zhì)量，進而使施工現(xiàn)場的管理更加規(guī)范化。
3結(jié)語
