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關鍵詞:西部大開發(fā);財政轉移支付;稅收返還
西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出于1999年6月,而它真正發(fā)展于2000年。西部地區(qū)在7年間發(fā)生了巨大的變化,取得了可喜的成就。本文以西部大開發(fā)以來的中央財政轉移支付制度(簡寫為“轉移支付”為研究對象,探詢轉移支付在西部經(jīng)濟發(fā)展中的作用。
一、西部大開發(fā)中轉移支付的必要性
(一)解決各級政府間財力縱向不平衡,是實行轉移支付制度的重要原因
稅收和債務工具劃分給中央政府集中了較大部分收入。在分稅制改革之初的1994年,中央財政自給能力達166%,2000年中央財政經(jīng)歷改革后最艱難的時期,自給比例降到127%,此后,中央財力得到了穩(wěn)定增長,2004年的184%是改革以來的最高水平。與之相伴,地方財力自給水平穩(wěn)定在較底的水平,始終徘徊在50%、60%的水平,2004年地方財政自給能力僅為59%。由此可見,地方財力的收不抵支現(xiàn)象只能依賴于中央較為充裕的財力支持。
(二)解決地方政府間財力橫向不均衡,是轉移支付的另一個原因
地區(qū)之間的財政收入依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異表現(xiàn)出了多個層次,支出也存在很大的不同。中央的財政轉移支付在地區(qū)之間的分配也存在較大區(qū)別。以2004年為例來說明。中央財政對全國31個省、市、自治區(qū)的平均補助為724元,在西部的12省市區(qū)中,廣西只有621元,四川為619元,貴州恰為724元,可見西部部分地區(qū)的補助還處于較低水平。而當年上海市的人均財政補助高達2257元,浙江省也達到了773元。此外,圖1還告訴我們東、中、西省市地區(qū)之間在人均財政收入和支出上存在巨大差異,地區(qū)之間東多西少的局面明顯。這與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施初衷顯然不符,財政轉移補助支出協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的政策目標難以實現(xiàn)。
二、西部大開發(fā)中轉移支付的現(xiàn)狀
現(xiàn)行的轉移支付制度源于1994年的分稅制改革。當前,中央財政對地方的轉移支付包括稅收返還及原體制補助、專項轉移支付和財力性轉移支付三種形式。隨著中央財力的不斷增強,中央對地方轉移支付不斷增加,并且這一增加的趨勢依舊十分明確。2005年中央對地方轉移支付達到7330億元,相當于1994年497億元的14.7倍年均增長27.7%。西部大開發(fā)政策出臺以來,中央逐年加大了對西部地區(qū)的轉移支付的規(guī)模。依據(jù)轉移支付的不同形式可以總結如下:
(一)稅收返還和原體制補助
中央財政對地方的稅收返還數(shù)額,以1993年為基期年核定;當年中央財政從地方凈上劃的收入全額返還給地方;1994年以后,稅收返還額在基期年基礎上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定。2004年中央對地方稅收返還及原體制補助4379.1億元,其中西部地區(qū)占20%,中部地區(qū)占23%,東部地區(qū)占57%。2005年中央對地方的稅收返還和體制性補助也達到4143.71億元。
(二)專項補助
專項轉移支付是財政轉移支付中能夠體現(xiàn)國家政策意愿的一種方式,影響專項轉移支付的基本因素包括直接因素和間接因素:一是人員支出因素;二是經(jīng)濟發(fā)展因素;三是社會發(fā)展因素;四是其他政策因素。專項轉移支付能夠解決西部發(fā)展過程中的“瓶頸”,諸如交通、通訊等大型基礎設施的興建問題。專項轉移支付資金具有的規(guī)模效應,一定程度上能把財政資金對西部地區(qū)的“輸血”變?yōu)椤霸煅薄?004年中央專項補助為3423.2億元,其中東、中、西依次所占比例為14%、52%、34%。
(三)財力性轉移支付
財力性轉移支付是均衡地方財政能力的一種最為直接的方式。2005年中央財力性轉移支付達到3812.72億元,比2004年增長46.4%,其中用于中西部地區(qū)的比例高達90%以上。它的具體形式多種多樣,此處著重談到兩種形式:
1.一般性轉移支付
1995年中央財政開始對財力薄弱地區(qū)實施過渡時期轉移支付辦法,2002年過渡時期轉移支付改名為一般性轉移支付。就全國而言,從1995年的21億元增加到2004年745億元;就西部而言,中央財政對西部地區(qū)的一般性轉移支付規(guī)模逐年增加,從2000年的53億元增加到2004年的369.94億元。
2.民族地區(qū)轉移支付
為配合西部大開發(fā)戰(zhàn)略,支持民族地區(qū)發(fā)展,從2000年起實施民族地區(qū)轉移支付。民族地區(qū)轉移支付的對象為民族省區(qū)和非民族省區(qū)的民族自治州。眾所周知,西部地區(qū)很多地方本身便是民族地區(qū)的聚集地,因此,一直以來西部廣大民族地區(qū)得到了中央財政的大力支持。民族地區(qū)專項轉移支付資金不斷增加,2000年25.5億元,2001年33億元,2002年39億元,2003年55億元,2004年達76.9億元。
此外,還有“三獎一補”機制、取消農(nóng)業(yè)稅后的轉移支付、調(diào)整工資轉移支付等財力性轉移支付形式,也在地區(qū)財力均衡上發(fā)揮著重要作用。
三、西部大開發(fā)中轉移支付的問題
財政轉移支付在西部大開發(fā)的實踐中已經(jīng)起到了積極作用,但在將西部地區(qū)開發(fā)推向深入的進程中也暴露出了一些問題,由于支付方式不規(guī)范等問題的存在,當前對西部地區(qū)的轉移支付力度略顯不夠。主要表現(xiàn)在以下四個方面:
(一)財權與事權不匹配與財政轉移支付模式單一
分稅制改革以來,中央政府和地方政府之間事權的下移和財權的上移形成了一對矛盾,轉軌時期西部地區(qū)龐大的事權和有限的財權之間的矛盾表現(xiàn)十分明顯。隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展,地方政府管理經(jīng)濟活動的職責大大增加了,直接后果就是行政費用的支出增加。但自20世紀90年代以來,分稅制改革等一系列政策的實行幾乎把地方政府的財源剝蝕殆盡。地方對中央轉移支付的依賴程度恰好能反映出來這種財權與事權不匹配的狀況。1994-2005年中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從12.7%提高到29.3%。其中西部地區(qū)更是由12.5%提高到51.1%,2005年以來依賴程度較高的省份是青海、、寧夏、甘肅、新疆,而他們恰好又都是西部的省份。
此外,當前我國均衡財力主要是中央對地方政府轉移支付這一種方式,略顯單一。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,均衡地方財力需要中央政府付出越來越大的成本,且這一支出有著較為明顯的剛性特點,這就增加了中央政府的財政風險和支出壓力。其實,西方發(fā)達國家在均衡地方之間財力狀況方面,還存在省際政府之間的橫向轉移支付這種形式,某種程度上它的運行狀況相當良好。
(二)稅收返還、原體制補助與專項補助規(guī)模過大
稅收返還、體制補助和結算補助是目前財政轉移支付的主要內(nèi)容。稅收返還違背了公平原則和效率原則。稅收返還以1993年為基期年,制定稅收返還基數(shù)的時候,實質(zhì)上已經(jīng)默認了東南沿海省市和中西部省市以及老少邊窮地區(qū)之間財政實力的差異。因此,采用稅收返還方式進行轉移支付,沒有從根本上觸及因歷史、自然原因而形成的地區(qū)間財力差異問題和各地區(qū)所能提供的公共服務水平差異問題。
稅收返還和專項補助在中央財政轉移支付中的比重變化,可通過我國1999-2004年中央補助地方的細項分類加以說明。從圖2可知稅收返還比例自1999年以來雖成下降之勢,但最低時還保持在35%之上,仍然處于轉移支付各細項分類之首。專項轉移支付也始終能夠處于30%之上的水平。兩者之和雖說已從1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可謂降幅巨大,但依舊占據(jù)轉移支付中的絕對多數(shù)。而有利于地區(qū)財力均衡的財力性轉移支付才處于28%的水平,還不到總量的1/3。
(三)財力性轉移支付有待進一步完善
財力性轉移支付在均衡地區(qū)財力能發(fā)揮積極作用,但長期以來,我們采用基數(shù)法確定對不同地區(qū)的補助金額,這一方法直接導致了轉移支付制度的失效。1995年我國初次采用因素法這種方式進行財政轉移支付,它被稱為“過渡期轉移支付方法”。主要內(nèi)容有:核定各省級地區(qū)的標準支出數(shù),將其與1994年實有財力進行比較,凡財力不足而出現(xiàn)收支差額者,將其列入轉移支付對象。
這種辦法雖然是我國財政體制改革上的一大突破,為轉移支付制度克服人為因素干擾奠定了基礎,但由于它是兩個不同體制的產(chǎn)物,在確定這一辦法時要充分考慮地方的既得利益,因而這一轉移支付制度也存在許多問題。如采用因素法的轉移支付力度有限,其占中央財政支出比例太小,同時在技術方法、影響因素的選擇和權數(shù)的分配上還不是很完善。
(四)轉移支付缺乏法律支撐和監(jiān)管機制制約
我國現(xiàn)行財政轉移支付法律制度是以《中華人民共和國預算法》和《所得稅收人分享改革方案》為法律基礎的。這兩部規(guī)范性文件均不是針對財政轉移支付制定的專門法,充其量是對財政轉移支付的法律確認。實踐中多是以行政規(guī)章作為指導依據(jù),與財政轉移支付的實際需要相距甚遠。
同時我們在實施轉移支付的形式、原則,組成轉移支付制度各部分之間的關系、各自的實施目標、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監(jiān)督機制,財政資金使用的監(jiān)督主體還不十分明確。
四、對完善西部大開發(fā)中轉移支付政策的思考
(一)明晰財權與事權的劃分,探索新形勢下的轉移支付模式
財權與事權的不一致是分稅制以后的突出問題。為了使地方政府不會因為缺乏財力而使事權得不到有效落實,需要思考如何豐富地方財源。地方有必要建立健全的稅收體系,可以通過地方主體稅種的構建,適當增加地方政府在稅收立法、執(zhí)法、司法上的一些權利。西部地區(qū)解決這一問題任務更為繁重,可以給予西部地區(qū)地方政府更多的政策優(yōu)惠,如賦予地方政府擴大資源稅的征收范圍和提高其比例的權利等。進一步完善共享的增值稅、所得稅相關事宜,保證地方財力有一個穩(wěn)定的來源。
探索創(chuàng)新省級之間橫向轉移支付方式。德國政府采用了一種為世人稱道的成熟的橫向轉移支付方式,在國際上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學習德國層次清晰、結構合理的橫向轉移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經(jīng)濟發(fā)展的水平,一時間無法建立起嚴格意義上的橫向轉移支付,至少我們多了一種使各方財政平衡的不同思路,待經(jīng)濟進一步發(fā)展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。
(二)減少稅收返還、原體制補助與專項補助的比重
降低稅收返還等在轉移支付中的比例有利于地區(qū)財力的均衡。稅收返還的數(shù)額巨大,每年有3000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進行分配,而不是按地方基數(shù)方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴大地區(qū)財力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財力狀況。
與此同時,借鑒發(fā)達國家財政補助中成功的經(jīng)驗,降低專項補助的規(guī)模,當中央提供專項資金時,明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項資金流向富裕的地區(qū)造成新的不公平現(xiàn)象。
(三)規(guī)范財力性轉移支付的方式
財力性轉移支付規(guī)模有待進一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應成為主流方式,使它在均衡地區(qū)財力上發(fā)揮更大的作用。同時,進一步規(guī)范“因素法”在轉移支付中的使用。根據(jù)美國等西方國家的經(jīng)驗和我國實際,用于促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的轉移支付,應更多地考慮地區(qū)差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區(qū)的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經(jīng)濟發(fā)展水平,包括各省區(qū)人均GDP,人均財力、投資占GDP比率等變量;三是公共服務水平因素,例如教育、衛(wèi)生、基礎設施等供給水平。
(四)加強轉移支付的法律支持和監(jiān)督機制完善
要完善相關的法律、法規(guī),這是監(jiān)督任何資金的基礎。轉移支付資金也不例外。首先,應進一步修訂《預算法》,明確轉移支付在預算中的地位、作用及表現(xiàn)形式;其次,應制定《政府間轉移支付法》,明確實施轉移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序,以及違反時進行處罰的標準等;再次,可以考慮在即將出臺的《西部大開發(fā)法》中明確中央財政轉移支付對西部地區(qū)的優(yōu)惠和少數(shù)民族地區(qū)的特別照顧。
同時,要對轉移支付資金進行全過程監(jiān)督,并提倡多部門的共同監(jiān)督,構建起由各級人大、審計部門、財政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會所組成的監(jiān)督體系。
參考文獻:
[1]李萍.中國政府間財政關系圖解[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社,2006:50-94.
[2]馬拴友,于紅霞.轉移支付與地區(qū)經(jīng)濟收斂[J].經(jīng)濟研究,2003(3):26-33.
[3]霍克,丁偉.我國地方財政收支收斂性檢驗與實證分析[J].財政研究,2005(9):32-34.
[4]黃解宇,常云昆.對西部地區(qū)轉移支付的均等化模型分析[J].財經(jīng)研究,2005(8):111-122.
[5]宋超.發(fā)揮西部大開發(fā)中轉移支付制度作用的對策分析[J].中國財經(jīng)信息資料,2006(11):12-16.
[6]羅荊,唐.對我國財政轉移支付立法的思考[J].新疆財經(jīng),2006(2):48-52.
上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學習德國層次清晰、結構合理的橫向轉移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經(jīng)濟發(fā)展的水平,一時間無法建立起嚴格意義上的橫向轉移支付,至少我們多了一種使各方財政平衡的不同思路,待經(jīng)濟進一步發(fā)展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。
(二)減少稅收返還、原體制補助與專項補助的比重
降低稅收返還等在轉移支付中的比例有利于地區(qū)財力的均衡。稅收返還的數(shù)額巨大,每年有3000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進行分配,而不是按地方基數(shù)方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴大地區(qū)財力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財力狀況。
與此同時,借鑒發(fā)達國家財政補助中成功的經(jīng)驗,降低專項補助的規(guī)模,當中央提供專項資金時,明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項資金流向富裕的地區(qū)造成新的不公平現(xiàn)象。
(三)規(guī)范財力性轉移支付的方式
財力性轉移支付規(guī)模有待進一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應成為主流方式,使它在均衡地區(qū)財力上發(fā)揮更大的作用。同時,進一步規(guī)范“因素法”在轉移支付中的使用。根據(jù)美國等西方國家的經(jīng)驗和我國實際,用于促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的轉移支付,應更多地考慮地區(qū)差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區(qū)的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經(jīng)濟發(fā)展水平,包括各省區(qū)人均GDP,人均財力、投資占GDP比率等變量;三是公共服務水平因素,例如教育、衛(wèi)生、基礎設施等供給水平。
(四)加強轉移支付的法律支持和監(jiān)督機制完善
要完善相關的法律、法規(guī),這是監(jiān)督任何資金的基礎。轉移支付資金也不例外。首先,應進一步修訂《預算法》,明確轉移支付在預算中的地位、作用及表現(xiàn)形式;其次,應制定《政府間轉移支付法》,明確實施轉移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序,以及違反時進行處罰的標準等;再次,可以考慮在即將出臺的《西部大開發(fā)法》中明確中央財政轉移支付對西部地區(qū)的優(yōu)惠和少數(shù)民族地區(qū)的特別照顧。
同時,要對轉移支付資金進行全過程監(jiān)督,并提倡多部門的共同監(jiān)督,構建起由各級人大、審計部門、財政內(nèi)部監(jiān)督部門和社會所組成的監(jiān)督體系。
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[4]黃解宇,常云昆.對西部地區(qū)轉移支付的均等化模型分析[J].財經(jīng)研究,2005(8):111-122.
1.兩者調(diào)節(jié)的領域存在差異性貨幣政策的調(diào)節(jié)領域主要集中于經(jīng)濟領域，而相比于貨幣政策，財政政策的調(diào)節(jié)領域更為寬泛，不僅局限于經(jīng)濟領域，還涉及社會發(fā)展的非經(jīng)濟領域。具體地說，貨幣政策是通過改變貨幣供應量來影響國民經(jīng)濟，貨幣供應量的改變主要發(fā)生于流通環(huán)節(jié)，對流通環(huán)節(jié)的調(diào)控主要集中于市場經(jīng)濟領域，在這一系列的連鎖反饋過程中，貨幣政策要發(fā)揮其功能需要商業(yè)銀行的配合和傳導，因此受金融系統(tǒng)邊界的制約，由此可見這種政策的調(diào)節(jié)領域比較有限。財政政策主要發(fā)生于國民收入的分配再分配環(huán)節(jié)，通過財政收入和支出的變動涉及社會穩(wěn)定各個方面的實現(xiàn)，特別是在縮小收入差距，推動科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展等領域，具有貨幣政策無法比擬的優(yōu)勢。
2.兩者調(diào)節(jié)的作用機制存在差異性財政政策更關注經(jīng)濟公平，貨幣政策更體現(xiàn)經(jīng)濟效率。這是因為，盡管財政政策與貨幣政策調(diào)控的都是貨幣資金，但其資金的性質(zhì)明顯不同。貨幣政策調(diào)控的資金為借貸資金，具有明顯的償還性，其資金使用效益的提高會使經(jīng)濟的運行更富有效率;相比之下，財政政策的貨幣資金較具有無償性。通過資金的無償占有和使用，調(diào)節(jié)不同人群、不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的利益分配關系，實現(xiàn)社會的公平。
3.兩者調(diào)節(jié)的時滯存在差異性從政策制定角度來看，財政政策的制定時滯較長，而貨幣政策的制定時滯較短。政府制定和修訂財政政策要經(jīng)過立法機關審議和批準，有一整套極其嚴格的程序，不允許隨意變動年初的財政預算，因此往往需要較長的周期。貨幣政策的制定和修訂由中央銀行決定，中央銀行具有一定的獨立性，所以政策的變動時滯較短。從政策執(zhí)行角度來看，貨幣政策時滯較長，財政政策時滯較短。貨幣政策的實施要有傳導渠道承載，無論通過利率渠道傳導還是通過信貸渠道傳導，都需要較長的傳導鏈條，因而貨幣政策部分乃至全部效力的發(fā)揮要有較長的時間分布間隔。財政政策一般通過政府直接安排收支，且政策實施具有某種強制性，其達到的效果也較易在短時間內(nèi)顯現(xiàn)。
4.兩者調(diào)節(jié)的方式存在差異性盡管市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控體系以間接調(diào)控為基本特點，但財政政策能夠由政府直接調(diào)節(jié)和控制來實現(xiàn)，因而更具有直接性，特別是在調(diào)節(jié)經(jīng)濟結構領域，通過財政支出的增減變動和稅率的大小變化，可以直接作用于投資和消費的結構與規(guī)模。相比較而言，貨幣政策的間接性較強。政策的實施不僅需要暢通的傳導路徑為依托，還需要商業(yè)銀行的緊密配合，且政策效應的發(fā)揮還受到企業(yè)管理經(jīng)營機制的市場化程度以及居民的消費意愿等因素的制約。綜上所述，財政政策和貨幣政策既具有一致性也存在差異性，表明二者之間密切相關，在宏觀調(diào)控中不可替代和相互補充。因此在實踐中，只有根據(jù)自身特點將兩者有效結合在一起，才能更容易和準確地達到國家宏觀調(diào)控的目標。
二、財政與貨幣政策搭配的理論綜述
1.封閉經(jīng)濟條件下IS－LM模型IS－LM模型是由JohnRichardHicks和AlvinHansen(1937)在凱恩斯宏觀經(jīng)濟理論基礎上得出的一個經(jīng)濟分析模型，用于反映產(chǎn)品市場和貨幣市場同時均衡的條件下，國民收入和利率的關系，該模型廣泛應用于財政與貨幣政策研究。IS曲線用來描述產(chǎn)品市場均衡，根據(jù)封閉經(jīng)濟國民收入等式:Y=C+I+G可以獲得關于收入和利率關系的向右下方傾斜的IS曲線。LM曲線用來描述貨幣市場均衡，根據(jù)等式M/P=L1(r)+L2(y)可以獲得關于收入和利率關系的向右上方傾斜的LM曲線。IS與LM曲線的交點意味著產(chǎn)品市場和貨幣市場同時均衡時的利率和收入水平。然而這一均衡并不是充分就業(yè)時的均衡，因此需要財政與貨幣政策進行調(diào)節(jié)，其中財政政策改變IS曲線的位置，貨幣政策改變LM曲線的位置，通過IS和LM曲線位置的變化，實現(xiàn)充分就業(yè)下的均衡狀態(tài)。伴隨著IS－LM模型的誕生，經(jīng)濟學家對它的批評和指責就不絕于耳。例如，模型的創(chuàng)始人J.R.Hicks就公開表達了對該模型的不滿:IS曲線表示的是流量均衡關系，而LM曲線表示的是存量均衡關系。若要產(chǎn)品市場和貨幣市場在一年中同時達到均衡，則在整個過程中貨幣的供給必須與需求保持相等，這只有在不確定的預期每天都正確的情況下實現(xiàn)，這顯然不可能。A.Leijonhufvud的批評指出:IS－LM模型的一個假設是兩種市場的均衡相互獨立，一條曲線的變動不會引起另一條曲線的變動，這種假設不正確，IS和LM應該是相互依存的關系。盡管各種對IS－LM模型的批評不無道理，但并沒有因此撼動該模型在現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學的重要地位。無論是后來的貨幣學派、理性預期學派還是供給學派，其理論都沒有取代正統(tǒng)的IS－LM模型，反而被納入該模型，豐富和拓展了該模型。因而無論從理論還是實踐上都證明IS－LM模型的巨大價值，是政府分析財政貨幣政策的重要工具。
2.米德沖突開放經(jīng)濟下，宏觀經(jīng)濟政策不僅要實現(xiàn)內(nèi)部均衡，還要實現(xiàn)外部均衡。當一種經(jīng)濟政策面對兩個宏觀經(jīng)濟目標時，就會出現(xiàn)內(nèi)外沖突的問題。詹姆斯•米德最早研究了這個問題，稱之為“米德沖突”。他詳細分析了兩國為維持內(nèi)外均衡的金融政策之間存在的沖突:設定兩個國家A和B，在A國的國內(nèi)支出上出現(xiàn)了自發(fā)緊縮，其結果導致了A、B兩國國民收入的緊縮，并且使國際貿(mào)易朝著有利于A國的方向變動。在這種情況下，A國需要采取政策性膨脹來實現(xiàn)內(nèi)外均衡。具體地說，就是一方面停止國內(nèi)的蕭條以實現(xiàn)內(nèi)部均衡，另一方面抑制A國進口需求的縮減和A國的貿(mào)易差額移向順差以實現(xiàn)外部均衡，對A國來說，這不會產(chǎn)生政策沖突問題。但如果A國不這樣做，B國就會面臨嚴重的政策沖突。為了實現(xiàn)內(nèi)部均衡，B國的國內(nèi)支出需要有政策性膨脹來制止經(jīng)濟蕭條，但為了外部均衡，B國又要求國內(nèi)支出有政策性收縮，以便在A國對B國出口需求縮減的同時，限制B國的進口需求。這就存在尖銳的政策沖突，穩(wěn)定國民收入的政策性膨脹會導致國際收支更加不均衡，可使國際收支達到均衡的政策性緊縮又會加劇國民收入的下降?？梢?，在米德的分析中，內(nèi)外均衡的矛盾表現(xiàn)為國內(nèi)總需求緊縮和國際收支逆差之間的矛盾。由于政府只能運用金融政策一種工具，因此必然導致調(diào)控中左支右絀的情況。以上米德的論述傳遞出這樣一個信息:在開放經(jīng)濟中內(nèi)外均衡的沖突十分常見和頻繁，單一的金融政策無法解決內(nèi)外均衡沖突的兩難困境，運用政策搭配才是治本之道。米德的這一思想構筑了政策搭配理論的基石。隨后經(jīng)濟學家們在此領域的研究都是以米德沖突理論為依據(jù)展開的。
3.丁伯根法則為解決內(nèi)外均衡的沖突問題，經(jīng)濟學家進行了大量的研究，其中丁伯根(J.Tinbergen)最早提出將政策目標和工具聯(lián)系在一起的數(shù)學模型，論證了要實現(xiàn)N個獨立的政策目標，至少要有相互獨立的N種有效的政策工具。這一理論被稱為丁伯根法則。這說明，只要政府能夠運用兩種獨立的政策工具，就可以通過政策工具的配合達到理想的經(jīng)濟目標。當A1/B1=A2/B2時，方程組無解，這意味著兩種政策工具對兩個宏觀經(jīng)濟目標有相同的影響，可以視為一個獨立的政策工具，因而不可能全部實現(xiàn)兩個獨立的經(jīng)濟目標。丁伯根法則對經(jīng)濟政策理論具有深遠意義，它的重要貢獻在于研究了政策搭配的數(shù)量匹配性，并提供了一個可擴充性較強的數(shù)學模型。該法則還進一步強調(diào)了眾多且廣泛的政策搭配是實現(xiàn)經(jīng)濟內(nèi)外均衡發(fā)展的客觀要求。
1.1政策偏向于損害老實人的利益
鄰避效應一般發(fā)生在城市內(nèi)部之中，與城市居民息息相關。沒有人希望鄰避設施建在自己家門附近，雖然它會為大部分人們帶來很多的正外部性，但對設施所在地的居民會帶來一定的負面影響，具有犧牲某個地方的利益，以換取大眾方便的特點，往往會導致地方民眾的排斥。垃圾處理是每個城市都不可逃避的責任，諸如垃圾場這類服務廣大地區(qū)的民眾，可以有效緩解城市的垃圾問題，但同時垃圾焚燒廠的建設將會帶來一系列問題，比如臭氣、蚊蠅、滲濾液污染等等負外部性。這些負外部性問題給附近居民的生活帶來了很多不便，甚至會對居民的健康與生命財產(chǎn)造成威脅，以至于民眾都希望不要設施建設在自己的住所附近。更有已建好的鄰避設施帶來的不良影響，導致民眾產(chǎn)生不良的刻板印象，凡鄰避設施的建設都會帶來一定的污染。比如由廣州市政府全資投入的李坑垃圾焚燒發(fā)電廠是當?shù)氐摹碍h(huán)保樣本工程”，然而生活在附近的村民卻有著截然不同的感受，所以李坑的村民從來沒有停止投訴垃圾焚燒發(fā)電廠對村民生活環(huán)境、空氣的污染造成的影響。面對這樣的鄰避效應，政府為了將既定的政策執(zhí)行下去，堅持鄰避設施所發(fā)揮的正外部性，同時又要應付當?shù)厝藗兊膹娏曳磳?，往往權衡利益后，容易作出讓步。既然在東邊無法實施方案，那就把方案移植到西邊，再不行就轉到南邊或者北邊，反正方案是不能放棄的，所以只能選擇成本最小化處理，將設施移到反對聲最少的地方。所以最終很容易演變?yōu)槟睦锏姆磳β曇糇钚?，就會在誰家落地生根。而往往反對聲較少的地方一般都是發(fā)展相對落后，公民維權意識的不高，最終只是虧了老實人，讓老實人承擔鄰避設施帶來的負面影響。
1.2導致政策擱置或無法執(zhí)行
出發(fā)點再好的政策，沒有大眾的支持，都難以實現(xiàn)其真正的效果。因此政策執(zhí)行在整個政策實施過程中起著十分關鍵的作用。一旦離開了執(zhí)行，就成了空中樓閣；離開了貫徹執(zhí)行，也就失去了意義。政策實施的結果總會造成一些人受益，而另一些人受損。而公共政策遭到鄰避效應的影響，即遭到附近居民的反對呼聲，居民為了追求自身效用的最大化，當自身利益受到損害或不公平對待的時候，會通過一定的渠道、采取一定的方式進行抗爭，“只要不建在我的后院就行”、“憑什么由我們來承擔應該整個社會承擔的后果”等等激烈的情緒籠罩著選址點的周圍。此時普通民眾團結起來，共同反抗鄰避設施的建設。這些表面看似是缺乏社會責任感的人們發(fā)出的狹隘觀點，但只要我們設身處地地站在當?shù)厝说慕嵌壬峡紤]，就不能僅僅用自私二字可以涵蓋他們的行為了。在落實政府政策、建設鄰避設施過程中，周邊的居民很容易產(chǎn)生強烈的受害意識，從而產(chǎn)生反抗運動，導致政府與公眾的關系不斷惡化。所以這種情況下，多數(shù)政府是不敢貿(mào)然繼續(xù)堅定執(zhí)行原定的方案，不能與公眾的意愿公然違背，否則將會演變成更激烈的反抗運動，帶來嚴重的社會后果。最終導致政府多數(shù)選擇擱置原定的方案，以平緩大眾的激烈反抗情緒，從而致使所定的方案無法實施。比如廣州番禺垃圾焚燒項目啟動后，發(fā)出通告決定在番禹區(qū)大石街建立一座焚燒發(fā)電廠。這個決定遭到附近樓盤居民集體的強烈反對，迫于壓力輿論之下，最后決定停建。
1.3延誤政策進度，加大政策成本
公共政策在制定的過程中，要廣泛聽取大眾的意見，進行科學的決策，只有這樣，公共政策在執(zhí)行的過程中才可以得到大眾的支持，從而順利完成政策的實施。而公共政策在制定與執(zhí)行中，遭到鄰避效應的阻礙，說明政策沒有真正得到大眾的支持，也就是存在不合理的地方。最終導致的結果只能是延誤工程的進行，甚至會使政策被，從而政策前期的準備工作與政府所花費的精力白白浪費，進而再重新制定新的方案，加大政策的成本。比如番禺垃圾焚燒廠在公布啟動項目前，政府已經(jīng)派專家對選址點進行一定的調(diào)查與研究，花費了一定的資金與人力。而在公布決定后卻遭到大眾的反對，不得不重新遵循民意，重新進行選址論證，再次進行環(huán)境評估，再花費一定的人力物力，大大加重了垃圾焚燒廠建設的決策成本。
2正視鄰避效應，促進公共政策的制定與執(zhí)行
第一，加強公眾參與，充分尊重民意。隨著中國經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，民主制度不斷得到完善，公民的權利意識也在不斷增強，所以在公共政策的制定與執(zhí)行中難免會遇到鄰避效應。因此，在建設鄰避設施之前，必須保證公共政策的信息公開，提高公眾的參與度，讓更多人表達自己的意見與建議，共同討論，共同參與政策的制定，加強政策執(zhí)行的監(jiān)督，從而保證政策的科學性。比如，面對番禺垃圾焚燒廠的建設，政府先斬后奏的做法引起居民的強烈反對。后來政府認真聽取民意，遵循公開透明的原則，與廣大市民一起討論研究建設選址的合理性與可行性，最后共同達成一致認識。
第二，采取協(xié)商策略，及時化解矛盾。鄰避設施的建設是為了滿足社會中大多數(shù)人的利益，或者解決社會中存在的某個問題，它是社會所需要的，但同時也會造成消極的影響，無可厚非會遭到一部分人的否定。當公共政策引起鄰避效應時，政策的執(zhí)行者與公眾產(chǎn)生矛盾，這個時候各個利益群體都可以公開言說，發(fā)表意見與想法，從而使問題透明化。在面對公眾的意見，面對他們的合法維權時，政府應該及時消除公眾的疑慮，用充分的論證、以科學的數(shù)據(jù)說服公眾。同時也應該充分考慮民意，積極主動地吸取合理的建議，以便改進方案，贏得公眾支持。
第三，保證政策公平，強化科學決策。公共政策制定的根本原則一定是站在大眾利益之上，不能摻雜其他的利益集團紛爭。所以當鄰避設施遭到當?shù)鼐用竦姆磳r，政府應該根據(jù)民意改進方案，同時也應該根據(jù)科學的數(shù)據(jù)以理服人，實現(xiàn)公眾利益最大化。如果根據(jù)專家的調(diào)查與研究結果，某個選址的大部分條件都符合設施的建設，可以實現(xiàn)政策最優(yōu)化，這時政府應該尊重科學依據(jù)，在民眾的不理解或者反對呼聲中，積極主動做好政策宣傳，耐心對民眾進行解說，同時盡可能讓當?shù)鼐用竦膿p失最小化，加大技術的投入，輔助以相適當?shù)难a償減輕他們的心理排斥感。不能一味采取哪里反對聲小，就把政策移植到哪里的不公平做法，適當?shù)臅r候也可以考慮借用制度的權威把最優(yōu)方案執(zhí)行到底。
關鍵詞：生態(tài)補償；財稅政策；路徑分析
生態(tài)補償最早是一個自然科學的概念，后被引入到社會科學研究領域。生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的一項經(jīng)濟手段，是20世紀50年代以來開始出現(xiàn)并逐步成為環(huán)境政策的一個重要領域，其核心內(nèi)容是生態(tài)保護外部成本內(nèi)部化，建立生態(tài)補償機制，改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務功能，調(diào)整相關利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關系，以內(nèi)化相關活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度。
財稅視角下的生態(tài)補償涵義更加廣泛，其政策涵義是一種以保護生態(tài)服務功能、促進人與自然和諧相處為目的，運用財政稅收手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關系的制度安排?！敹愓呤巧鷳B(tài)補償機制的重要組成部分，因此從財稅視角下考察生態(tài)補償路徑，有助于拓寬生態(tài)補償?shù)睦碚撍悸泛筒僮髑馈?/p>
一、生態(tài)補償與生態(tài)稅收政策
生態(tài)補償資金籌措渠道是多方面的，但生態(tài)稅收收入是其中重要的來源。借鑒國外先進的生態(tài)稅收建設經(jīng)驗，完善生態(tài)稅收政策，建立與生態(tài)補償機制相適應的生態(tài)稅收體系，是稅制改革的要求，也是經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧發(fā)展的需要。
(一)完善資源稅1拓寬資源課稅范圍。(1)應擴大資源課稅的課征范圍，征稅范圍除包括自然資源中礦產(chǎn)資源(非金屬礦原礦、金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、石油、天然氣、煤炭)和鹽之外，應開征水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題。(2)開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。(3)將稀缺性的可再生資源納入資源稅征稅范圍。(4)擴大土地征稅范圍，將在農(nóng)村占有土地用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)納入土地使用稅征稅范圍之中，對于農(nóng)民居住用地給予稅收優(yōu)惠，平衡城鄉(xiāng)之間土地使用稅的稅收負擔。
2建立多層次的資源課稅體系。完善的資源課稅體系應該涵蓋開采者開發(fā)資源、生產(chǎn)者耗費資源、消費者消費以資源為原材料而生產(chǎn)的產(chǎn)品及對其產(chǎn)生的廢棄物處置的整個過程。可在各個環(huán)節(jié)，根據(jù)各自的特點，設置相應的稅種，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一、目標一致的資源稅體系。(1)在開采階段，可以設置資源稅。引導資源的合理開發(fā)，限制在資源開采過程中發(fā)生“采富棄貧’’的現(xiàn)象。(2)在生產(chǎn)階段，設置生態(tài)稅。首先在生產(chǎn)過程中限制使用稀缺資源以及不可再生資源，對以稀缺資源和不可再生資源為原料進行生產(chǎn)的行為征稅；對生產(chǎn)過程中使用替代品行為給與一定的稅收優(yōu)惠。其次根據(jù)生產(chǎn)過程對環(huán)境的影響，限制生產(chǎn)行為對自然環(huán)境產(chǎn)生的污染，避免走西方發(fā)達國家在工業(yè)化過程中所走的“先污染，再治理”的彎路。(3)對產(chǎn)品的消費行為，可以通過科學地設置消費稅稅目，對消費行為和消費習慣進行限制或鼓勵，通過引導消費行為，誘導消費方向，間接影響資源品在生產(chǎn)中的運用和資源的開發(fā)。這種間接作用在市場經(jīng)濟條件下效果更好。(4)對廢棄物的處置征收環(huán)境保護稅，使企業(yè)產(chǎn)生的外部成本通過稅金的形式集中起來，為國家治理環(huán)境提供資金保證。通過上述各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)資源的合理開發(fā)和有效利用。
3合理設計資源課稅的計稅依據(jù)和稅率。對資源課稅的計稅依據(jù)和稅率的合理配置可以考慮分兩個層次進行：首先以開采量為計稅依據(jù)，設計合理的定額稅率，在這一層次主要解決對絕對地租的分配問題。即所有權壟斷應取得的收益；然后，再按銷售價格為計稅依據(jù)，設計合理的比例稅率，在這一層面上解決相對地租，即經(jīng)營壟斷帶來的超額利潤。將資源課稅的計稅依據(jù)從銷售數(shù)量改為開采量，使企業(yè)積壓的資源產(chǎn)品也負擔稅收，增加了企業(yè)的成本，使企業(yè)從關心本企業(yè)微觀效益角度合理安排資源的開發(fā)，引導企業(yè)珍惜與節(jié)約國家資源，避免過度開采。以銷售價格為計稅依據(jù)，使資源課稅的稅額隨著資源的價格的變動而變動，價格杠桿和稅收杠桿相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。
(二)調(diào)整消費稅為了增強消費稅的環(huán)境保護效應，籌措生態(tài)補償資金，應對現(xiàn)行的消費稅進行改革。擴大消費稅征收范圍，將天然氣、液化氣、煤炭等二氧化碳排放量大的能源類產(chǎn)品作為應稅消費品；把一些可能造成環(huán)境破壞的產(chǎn)品(如電池、殺蟲劑、一次性塑料用品等)納入征稅范圍，達到以較低的成本刺激廠商或個人減少污染。適當提高含鉛汽油的稅率，以抑制含鉛汽油的消費，推動汽車燃油元鉛化進程。在繼續(xù)實行對不同排氣量的小汽車適用差別稅率的基礎上，應對排氣量相同的汽車，視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區(qū)別對待，并應明確規(guī)定對使用“綠色”燃料的汽車免征消費稅，以促使消費者和制造商做出有利于降低污染的選擇。
(三)開征環(huán)境稅在生態(tài)經(jīng)濟建設過程中，各國都在努力尋求經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和稅制建設的最佳結合點，環(huán)境稅收政策日益發(fā)揮重要作用。各國政府的生態(tài)環(huán)境稅大致可分有以下幾種：
1對污染排放物進行課稅。征收此類稅的目的是利用稅收政策限制或禁止某些經(jīng)濟活動。主要稅種有二氧化碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、固體廢物稅、垃圾稅等。
2對有污染環(huán)境后果和資源消耗較大的產(chǎn)品征稅。征收此類稅的目的在于通過課稅促進企業(yè)最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循環(huán)使用，減少廢物的遺棄與排放，減輕環(huán)保壓力，并能節(jié)約能源。主要稅種有油稅、舊輪胎稅、飲料容器稅等。
3對造成其他社會公害的行為征稅。如為了控制噪音對人類生活環(huán)境的危害，針對飛機和工業(yè)交通所產(chǎn)生的噪音，根據(jù)噪聲水平和噪聲特征征收噪音稅；為減少城市交通壓力，改善市區(qū)環(huán)境開征擁擠稅。㈨
隨著科學發(fā)展觀的全面落實，在我國開征環(huán)境稅已經(jīng)非常必要。目前，我國環(huán)境稅課征對象可暫定為排放的各種廢氣、廢水和固體廢棄物。對于一些高污染產(chǎn)品，可以以環(huán)境附加稅的形式合并到消費稅中。在開征環(huán)境稅的初期，為易于推行，稅目劃分不宜過細，稅率結構也不宜太復雜。可考慮將現(xiàn)行的水污染、大氣污染、工業(yè)廢棄物、城市生活垃圾廢棄物、噪音等收費改為征收環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對環(huán)保工作的促進作用。
(四)完善排污收費制度
逐步擴大排污收費的范圍，將各種污染源納入收費范圍內(nèi)，制定嚴格的征收標準，加大收繳力度。按照“污染者付費原則”，將環(huán)境要素成本量化納入企業(yè)生產(chǎn)成本，按照“誰開發(fā)誰保護，誰利用誰補償”的原則，建立公平合理的生態(tài)補償機制。
二、優(yōu)化生態(tài)補償財政投入政策
地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，生態(tài)補償資金豐腴程度不同，補償能力差別較大，有效解決這一問題的主要手段是建立健全生態(tài)保護財政轉移支付制度。財政轉移支付是生態(tài)補償最直接的手段，也是最容易實施的手段。
(一)生態(tài)補償財政轉移支付的幾個相關問題
1轉移支付規(guī)模。在安排財政轉移支付生態(tài)補償資金時，首先應合理確定轉移支付規(guī)模，一方面在總量上要有足夠的數(shù)量保證，解決生態(tài)補償公共支出責任的縱向不平衡和緩解地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，逐步實現(xiàn)各地的基本生態(tài)補償公共支出的均衡；另一方面，生態(tài)補償財政轉移支付應有上限，如果轉移支付規(guī)模太大，超出了合理范圍，會在資金分配過程中造成交易成本無謂增加和效率損失。財政轉移支付的額度應使財政收支的縱向不平衡達到既能保持上級政府的控制力，又使損失的效率最小化。
2轉移支付對象。中央的生態(tài)補償財政轉移支付應在全國范圍內(nèi)根據(jù)需要確定重要支持對象。西部和三江上游地區(qū)的天然林保護和退耕還林還草工程對全國的生態(tài)安全至關重要，應成為國家財政進行生態(tài)補償?shù)闹攸c地區(qū)。各級地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染的實際情況，在本級預算范圍內(nèi)確定轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償財政轉移支付對象。
3轉移支付結構。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和環(huán)境污染情況的加劇，在加大財政調(diào)控力度的同時，應優(yōu)化生態(tài)補償財政轉移支付的結構。以科學發(fā)展為主線，注重加強政策引導，著力推進結構調(diào)整、節(jié)能減排、自主創(chuàng)新，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。
(二)構建多層次的生態(tài)補償財政分擔體系
1中央政府財政轉移支付。中央政府在安排生態(tài)補償財政轉移支付資金時，主要針對全局性的補償問題，將全國作為一盤棋，通盤考慮，加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉移支付力度，改進轉移支付辦法，突出對生態(tài)地區(qū)的轉移支付，設立重點生態(tài)區(qū)的專項資金和西部生態(tài)補償與生態(tài)建設基金。對欠發(fā)達縣實行稅收增量返還和激勵性轉移支付辦法，促進縣域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。
2省級財政轉移支付。省級生態(tài)補償財政轉移支付應根據(jù)本省具體情況，合理安排財政轉移支付的方向、規(guī)模，明確投資重點、分配使用原則和專項資金的使用范圍等內(nèi)容。重點是對重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關注本省欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)補償?shù)穆鋵?。設立環(huán)境整治與保護專項資金，整合現(xiàn)有市級財政轉移支付和補助資金。在資金安排使用過程中，市級各部門明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護項目，結合年度環(huán)境保護和生態(tài)建設目標責任制考核結果安排項目。根據(jù)當?shù)嘏盼劭偭亢蛧噎h(huán)?？偩止嫉奈廴疚镏卫沓杀緶y算，安排補償資金的額度，原則上應按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項目設立地方補償資金，并可在補償計劃上單列出對物權受限人的補償。設立這種多層次的補償資金可以對地方環(huán)境保護起到刺激作用，同時形成上下多層的互動機制。
3建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政保障制度。首先，針對由于分稅制改革帶來地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少的現(xiàn)狀，縣財政通過轉移支付補足鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)補償資金缺口。其次，針對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在保護生態(tài)環(huán)境方面所做的犧牲，縣財政應將增加生態(tài)保護補償預算資金，列入每年度財政預算。
財政投人是構建生態(tài)補償機制的重要組成部分，財政應根據(jù)不同的生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)囊螅圆煌男问?，制定不同的財政補償投入政策，采取不同的措施，加大對環(huán)境保護建設的投入力度，補償維持生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的公共資金。
(三)建立財政補貼、財政投資有機融合的財政補償機制
對于外部效應較大的公用設施、能源、交通、農(nóng)業(yè)以及治理大江大河和治理污染等有關國計民生的產(chǎn)業(yè)和領域，財政投資應采用直接投資方式進行，以提高國民經(jīng)濟的整體效益。對于收益率較低的生態(tài)保護項目，市場機制發(fā)揮作用有限，應采取財政補貼方式，使這些項目的收益率能夠有利于調(diào)動投資者參與生態(tài)保護項目的積極性。財政補貼的方式可以直接的補貼方式支付給投資于生態(tài)保護和生態(tài)維護的項目或投資者，也可以隱蔽的財政貼息的方式提供補貼，或者采取以獎代補的方式提供補貼，發(fā)揮財政資金的引導作用。
三、建立生態(tài)補償財稅政策的配套措施
(一)完善生態(tài)補償法律體系
目前，我國生態(tài)補償?shù)母鞣N法律規(guī)定散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，到目前為止還沒有一部生態(tài)補償?shù)幕痉苫蛐姓ㄒ?guī)，以對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、基本制度、主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源等作出總體性規(guī)定，而且，現(xiàn)行的生態(tài)補償法律規(guī)定缺乏可操作性。生態(tài)補償政策在保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著重要作用，但政策與法律相比缺乏安定性、連續(xù)性與強制性。
要解決生態(tài)服務提供者與受益者之間在環(huán)境資源利益分配上的不公平問題，應該盡早實現(xiàn)在生態(tài)補償領域國家層面的立法，明確補償主體的法律義務和責任，創(chuàng)建和完善生態(tài)補償法律制度。其主要內(nèi)容就是從法律制度上確立由生態(tài)服務功能的受益者支付生態(tài)效益的相應費用，解決無償享有生態(tài)服務或環(huán)境效益的問題，并彌補生態(tài)環(huán)境保護者的損失。同時，在法律上進一步完善由生態(tài)環(huán)境的破壞者承擔環(huán)境污染、生態(tài)破壞的負外部性或將外部性成本內(nèi)部化，并對環(huán)境違法行為進行重罰，提高違法成本。在依法治國的大環(huán)境下，法律制度作為必不可少的“硬約束”，在生態(tài)補償方面將發(fā)揮不可替代的作用。
(二)建立多層次生態(tài)補償資金渠道
除了通過生態(tài)稅收籌集生態(tài)補償資金外，應使生態(tài)補償資金多元化，為生態(tài)補償提供充足的資金。
1推行綠色金融貸款。合理利用信貸資金，引導信貸資金支持生態(tài)補償項目；有效利用國債這一有利的籌資手段，動用社會閑置資金進行生態(tài)補償，解決資金缺口問題；考慮發(fā)行中長期特種生態(tài)建設債券或彩票，籌集一定的資金；提高金融開放度、資信度和透明度，保持投資制度的一致性和穩(wěn)定性，創(chuàng)造良好的條件，積極吸引國外資金直接投資于生態(tài)項目的建設。
2完善生態(tài)環(huán)境治理備用金制度。對新建或正在開采的礦山，應以土地復墾為重點建立生態(tài)補償保證金制度。所有企業(yè)都必須在交納一定數(shù)量保證金后才能取得采礦許可，保證金應根據(jù)每年生態(tài)損害需要治理的成本加以征收，要能滿足治理所需全部費用。保證金可以通過地方環(huán)境或國土資源行政主管部門征收上繳國家。也可以在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復賬戶、政府監(jiān)管使用的方式交納。若開采企業(yè)未按規(guī)定履行生態(tài)補償義務，政府可動用保證金進行生態(tài)治理。
3建立生態(tài)補償與生態(tài)保險協(xié)調(diào)體系。針對生態(tài)風險引入生態(tài)保險，建立生態(tài)風險分散機制，并通過生態(tài)保險籌集生態(tài)補償資金。生態(tài)保險在保護參保雙方利益的同時，對由于環(huán)境污染給受害方造成的損失進行賠付，并對保障生態(tài)安全的措施進行補充撥款。保險機制可以成為使生態(tài)環(huán)境損失大大降低的風險調(diào)節(jié)器與管理手段。這種直接的經(jīng)濟激勵機制的應用可以作為對社會與自然相互關系調(diào)節(jié)的傳統(tǒng)經(jīng)濟手段與法律手段的有益補充，也是污染者付費原則得到實施的生態(tài)經(jīng)濟手段。生態(tài)保險實質(zhì)上不僅是用來對受害人造成的損失進行賠償，而且對投保人來說是生態(tài)環(huán)境損害的預先安排，保證生態(tài)損失發(fā)生后能夠有效消除損失。
(三)建立財政、稅收、環(huán)保三部門聯(lián)動機制
為加強排污費的管理，應完善排污費的核定、征收、使用各環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，并建立財政、稅收、環(huán)保三部門聯(lián)動機制。排污費由環(huán)保行政主管部門根據(jù)污染者排污的種類、數(shù)量和排污費數(shù)額進行核定，地稅部門負責代為征收，銀行入庫，財政統(tǒng)管，從根本上解決環(huán)保部門吃排污費的問題，建立市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)男聶C制。
(四)構建生態(tài)補償機制社會參與和統(tǒng)一操作平臺
生態(tài)補償機制的建立是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、社會和公民的廣泛參與，需要各利益相關方的協(xié)調(diào)配合和相互監(jiān)督。通過政府宏觀調(diào)控引導、市場機制有效配置、法律法規(guī)的約束、倫理道德的規(guī)范，建立有效的社會參與機制、社會監(jiān)督機制、利益協(xié)調(diào)機制，構建相對統(tǒng)一的政策運行和協(xié)作平臺，保障我國生態(tài)補償政策體系得以有效實施和完善。
澳大利亞、加拿大等國也紛紛降息，一時間，降息路上，成群結隊，熱鬧非凡。再把目光轉向日本。持續(xù)低迷暮氣沉沉的日本經(jīng)濟、昔日在全球風光無限的日本企業(yè)巨頭，現(xiàn)已不斷收縮在海外的業(yè)務戰(zhàn)線，甚至其生存都頻頻告急，極大地挫傷了日本的民族自尊。雖然日本商人孫正義放出豪言，要讓機器人把日本經(jīng)濟在2050年帶回全球第一的寶座，但遠水解不了近渴。雖然地緣政治緊張驅使的民族主義情緒把安倍推上了連任，但安倍政府對付經(jīng)濟不振，仍是其繞不過去的選擇。在這種情況下，推動以日元貶值為特征、量化寬松為核心的安倍經(jīng)濟學，成了把日本經(jīng)濟拉出衰退的稻草。與歐洲央行和美聯(lián)儲量化寬松不同，日本央行不僅確定其資產(chǎn)購買計劃的規(guī)模，而且也以日本商業(yè)銀行準備金余額為操作目標，購買的合格資產(chǎn)不僅包括國債，甚至一度包括股票，無所不用其極。2014年11月底，日本央行已把資產(chǎn)購買量擴張至了80萬億日元的歷史最高水平。日本不僅是全球率先推出量化寬松的國家，也是迄今為止持續(xù)時間最長的國家。經(jīng)濟凋敝、工業(yè)衰敗，但印鈔廠卻格外繁忙。日本量化寬松，似乎成功地阻止了日本物價陷入長期負增長的通縮局面，CPI在2014年12月上升至2.4%，失業(yè)率降至3.4%，但消費者支出卻下降3.4%，直接拖累了日本經(jīng)濟增長。
降息、寬松貨幣政策、阻止物價進一步下跌和刺激經(jīng)濟，成了全球各大經(jīng)濟體央行的主要政策選擇和任務。但也有逆全球降息大潮而動的，如俄羅斯和巴西。在瑞郎和丹麥克朗遭遇升值壓力的時候，俄羅斯和巴西代表的一些新興經(jīng)濟體的貨幣卻出現(xiàn)了貶值壓力，并導致其國內(nèi)通脹率持續(xù)上升，這使得它們的貨幣政策在全球降息潮中顯得非常另類。地緣政治關系緊張、油價的持續(xù)暴跌，給嚴重依賴于石油出口的俄羅斯經(jīng)濟造成的沉重打擊，俄羅斯有切膚之痛。俄羅斯盧布匯價因油價崩盤而大幅下挫。2014年初，美元與盧布之間的匯率為32盧布/美元，而到2015年2月6日，就改寫為68.6盧布/美元了，期間，一度貶值到80盧布上下。盧布的匯率貶值直接導致俄羅斯國內(nèi)貨幣攀升，俄羅斯2015年1月的通脹率達到了15%的高水平，比2014年1月的6.1%上升了8.9個百分點。盧布的對內(nèi)對外雙雙貶值，迫使俄羅斯央行大幅提升利率，不惜犧牲經(jīng)濟增長來換取市場對盧布的信心。俄羅斯央行網(wǎng)站顯示，至2月6日，它提供的隔夜貸款利率達到了16%，常備存款便利的隔夜利率達到了14%的水平，兩種利率與俄羅斯元月通脹率相當。大幅升息，對俄羅斯而言，無疑是極其痛苦的選擇，但這是不得已而為之的選擇。在地球的另一端，巴西的通脹率雖沒有俄羅斯那么嚴重，但實際的通脹率已經(jīng)超過了該國央行4.5%的目標值，2015年1月實際的通脹率達到了7.14%，不僅大幅超過其目標值，而且也超過了其6.5%的容忍上限。其貨幣的對外價值方面，其貶值的幅度雖不像盧布那樣讓其持有者損失慘烈，但損失也不小。2014年初，里亞爾對美元的匯率為2.3975，到2015年2月6日已貶至了2.7641。
2014年10月末，羅塞夫獲選連任僅數(shù)日后，巴西央行就出乎市場意外而加息；2014年12月和2015年1月又接連兩次加息，使該國的基準利率提升至了12.25%的高水平。2月2日，巴西央行公布的調(diào)查報告顯示，金融市場預期2015年巴西經(jīng)濟增長率僅為0.03%，通脹率則會突破7%，似乎有滯脹的危險。就在大部分國家降息刺激經(jīng)濟或應對本幣升值，抑或升息以應對本幣貶值之際，美聯(lián)儲又是另一個特立獨行者，穩(wěn)坐釣魚臺。次貸危機之后，美國的量化寬松幫助美國較快地擺脫了經(jīng)濟衰退，尤其是在2011年的扭轉操作（美聯(lián)儲以短期國債置換中長期國債，引導中長期國債利率下行）后，美國失業(yè)率在三年里就從原來的9.5%下降到了目前的5.6%；美國的股票市場也正從流動型驅動轉向增長型驅動。經(jīng)濟企穩(wěn)、失業(yè)率大幅下降，讓美聯(lián)儲在2014年第三季度就結束了量化寬松，只不過保留了到期資產(chǎn)的續(xù)做，以維持既有的流動性供給。市場普遍預計，2015年美聯(lián)儲將進入加息周期，促使非傳統(tǒng)貨幣政策向傳統(tǒng)貨幣政策的回歸。但國際大宗商品價格下跌，全球新一輪降息潮，在一定程度上打亂了美聯(lián)儲原已計劃的貨幣政策調(diào)整的節(jié)奏。在最新的美聯(lián)儲決策會議上，美聯(lián)儲表示，對加息要保持耐心。這導致一些機構修正了此前對美聯(lián)儲加息時間節(jié)點的預期，甚至有機構預測，美聯(lián)儲加息可能要推遲到2016年第一季度了。
意義完善公共政策民眾評估制度，有著非常重要的意義:有利于加大公民權利保護力度評估的前提是全面了解，建立健全公共政策民眾評估制度有利于進一步保障民眾的知情權，督促政府及時政策信息，并為民眾答疑，讓政策更透明，民眾更知情。同時，評估強調(diào)民眾對公共政策的參與，保護民眾的政治參與，讓民眾當家作主，有機會有力量對政府說“不”，積極保護自身利益。加快打造陽光、服務型政府政府作為掌握行政權力的機關，不能拍腦袋決策。把政府置于民眾目光的監(jiān)督之下，有利于政府權力濫用，避免權錢交易，還可以優(yōu)化政府績效外部評估，打造廉潔政府、陽光型政府。目前政府決策之前多咨詢專家意見，很少大范圍的征詢民眾意見。完善民眾評估制度將讓政府更多的傾聽民眾的聲音。做出更貼合民眾心意的正確決策，打造成親民政府、服務性政府。促進社會的穩(wěn)定、和諧建立健全公共政策民眾評估制度有利于規(guī)范政府決策程序，進而減少大型，以保證社會穩(wěn)定與安寧。同時該制度的進一步完善也將調(diào)和政府與民眾的矛盾，政府傾聽人民的聲音，人民對政府更加信任，從而調(diào)和社會矛盾，促進社會和諧。
二、民眾參與公共政策評估的制約因素
1.民眾能力素質(zhì)參差不齊隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人民生活水平與文化水平不斷地提高，民眾參與政治和社會生活的意識逐漸增強。但由于受到傳統(tǒng)政治文化的影響，部分國民仍然缺乏獨立的判斷力和辨別力。除此之外，公民個人的受教育程度、家庭環(huán)境、經(jīng)濟條件等不同，導致每個公民參與能力不盡相同。有的公民受過良好的教育，知識水平較高，學習能力強，有強烈參與評估的欲望;而有的公民可能受教育的程度比較低，接受能力較差，參與的積極性不高對評估的方式也初步證據(jù)交到上一級法院，否則上一級法院不予審查。在這個過程中要注意一個前提，這個前提是同一個案件在監(jiān)察系統(tǒng)最少兩次提出不的決定之后，被害人仍不服還可以向法院申請再一次審查。
2.實施暫緩制度不某種程度上來說是受害人的一種無奈的選擇，因為不在一定程度上會損害受害人的利益，所以不是被害人利益和社會公共利益出現(xiàn)矛盾時的一種抉擇。目前，在西方一些國家，尤其是發(fā)達國家，實行的都是暫緩制度。從現(xiàn)實情況來講，法院的力量也是有限的，其審查范圍也受到多方因素的制約，一般情況下，法院能做到的就是判斷罪犯所犯罪行的輕重，檢察官在辦案中有無違法定行為等等。其實在我國某些地方在沒有法律規(guī)定，但實踐中正在實施這種制度。當前要做的工作主要有兩大方面:一是將這種制度賦予相應的法律效力，通過立法賦予檢察機關民事調(diào)解權;二是以法院司法的監(jiān)督制約機制審查為主的情況下加強對暫緩的監(jiān)督。
三、結語
關鍵詞：公民參與；公共政策；民主
隨著社會主義市場經(jīng)濟和政治民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟和進行社會管理不可或缺的重要手段。然而，由于政府自身的缺陷和公共事務的復雜等因素，公共政策往往并不像人們所想象和期望的那樣有效。為了制定出科學、合理、公正的公共政策，人們不斷地從多方視角、通過多種途徑進行探討及實踐。本文從“公民參與”視角出發(fā)，從原因和背景、功能、爭議及存在問題和對策幾個方面論述了公共政策中的公民參與，以期為公民參與乃至政策科學的發(fā)展“添一把薪”。
一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎
首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態(tài)度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。
2.社會主義市場經(jīng)濟促進公民參與的發(fā)展
首先，社會主義市場經(jīng)濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經(jīng)濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經(jīng)濟將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場經(jīng)濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調(diào)整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經(jīng)濟將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權保證、物質(zhì)和必要的設備保障等。
3.政治現(xiàn)代化促進公民參與公共政策
我國社會主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，它可以發(fā)動社區(qū)資源或公民來推動發(fā)展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執(zhí)行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。
2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。
3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。
三、實踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識及經(jīng)驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現(xiàn)代社會的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調(diào)，而當這些要求未能適當?shù)乇粷M足時，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對政府及社會產(chǎn)生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數(shù)公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業(yè)和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發(fā)表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質(zhì)量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現(xiàn)實問題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現(xiàn)實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢。所以，總結經(jīng)驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發(fā)展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)?；?、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。
參考文獻：
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