時間：2023-05-17 16:11:35
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公正高效權(quán)威司法制度的評判
公正、高效、權(quán)威三者的關(guān)系是相輔相成的,公正是司法制度的首要價值,高效是公正的基本要求,權(quán)威是公正的有力保障。建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,必須對公正高效權(quán)威有一個明確的評判標準,進而為制度的確立與完善提供目標性的指引和,可操作的依據(jù)。評價司法制度的公正高效權(quán)威,不同的角度有不同的標準,但以下 4 點至關(guān)重要:
人民群眾普遍認可。我們的司法制度是否能夠得到人民群眾的普遍認可,一要看這一制度是否能夠真正維護人民群眾的合法權(quán)益和切身利益,讓人民群眾感受到司法制度確實能夠幫助他們解決實際問題,從而信任這一制度;二要看這一制度是否能夠堅持以人為本,體現(xiàn)司法為民、親民、便民、利民的要求,真正做到公正、便捷、高效、節(jié)省,讓人民群眾在發(fā)生矛盾糾紛、權(quán)益受到侵害時愿意選擇利用司法渠道來解決問題;三要看這一制度是否能夠真正實現(xiàn)和維護社會公平正義,使人民群眾感受到司法制度是實現(xiàn)、維護公平正義的最好制度, 進而從感情、心理上認同、擁護、尊重、支持司法機關(guān)的工作。
符合中國實際情況。司法制度是否科學、先進,關(guān)鍵在于它是否符合社會實際情況的需求。我們的司法制度是否符合中國實際情況,一是看司法制度是否符合法律文化傳統(tǒng),體現(xiàn)少訟、謙讓、崇禮、寬嚴相濟、尊重道德習慣、追求和諧等特點;二是看是否適應人民群眾的現(xiàn)實法律水平,適應人民群眾法制意識、訴訟知識、舉證能力普遍不強的實際情況,并能正確體現(xiàn)人民群眾對司法工作的新期待,滿足人民群眾日益增長的司法需求;三是看是否符合中國特色的政治發(fā)展方向,堅持了黨的領(lǐng)導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一。
體現(xiàn)法治發(fā)展方向。司法的內(nèi)在特點和規(guī)律既有個性,又有共性。我們的司法制度是否體現(xiàn)法治發(fā)展方向, 從共性方面,就是必須體現(xiàn)世界先進法律文化和價值觀念的發(fā)展趨勢。如當今世界各國在審判方式改革上強調(diào)簡化訴訟程序,降低訴訟成木,強化法官的訴訟指揮權(quán), 推行和解制度,追求妥協(xié)與接近的正義;強調(diào)司法透明化,延伸和強化司法服務(wù),提倡人性化訴訟,體現(xiàn)親民的司法形象;強調(diào)司法的政治性,司法不等同于政治但要體現(xiàn)和服務(wù)于政治;倡導糾紛解決方式多元化,倡導司法的專業(yè)化與民主化等。對于共性的并且大家普遍認同的先進理念和做法,我們要很好地學習,更好地體現(xiàn)。
有效履行職責使命。建立公正高效權(quán)威的司法制度,就是為了更好地履行憲法和法律賦予的職責。司法制度能否有效地履行職責使命,一看是否能維護國家安全和社會穩(wěn)定,發(fā)揮遏制違法犯罪、維護治安秩序的職能,確保國家安全和政治安全;二看是否能通過司法的引導、規(guī)范、調(diào)節(jié)、保障作用,為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的制度平臺和公正高效的法治環(huán)境;三看是否能有效地維護人民群眾在經(jīng)濟、社會、政治方面的正當權(quán)益,保障和改善民生;四看是否能夠真正化解社會轉(zhuǎn)型期反映在司法領(lǐng)域的各種矛盾糾紛,最大限度地實現(xiàn)案結(jié)事了的目標,促進社會和諧,維護公平正義。
側(cè)重于司法實踐的反思
改革開放 30 年來,中國的民主法制建設(shè)取得了很大的成就,司法制度也日益完善。特別是十五大以來,黨和國家對法制建設(shè)、司法工作的重視前所未有,社會和人民群眾對法制建設(shè)、司法工作的關(guān)注前所未有,各級司法機關(guān)為完善司法制度做出的努力、投人的精力也前所未有。但現(xiàn)在的問題是,有成效、有進步,但不夠理想。社會對司法的不滿并沒有得到徹底的平息,人民法院承受了許多責難、非議和委屈,司法公信力不高,司法機關(guān)的自我評價與社會評價形成較大的反差,付出與收效不成正比。司法公信力不高,有歷史的、社會的諸多原因, 但從司法機關(guān)自身工作剖析,表面上與一些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力,少數(shù)法官違法違紀,少數(shù)法院搞利益驅(qū)動等有關(guān),而從更深層次原因分析,以下幾點需要我們反思:
司法制度設(shè)置及其運作與群眾的司法需求存在矛盾。首先是一些制度規(guī)定滯后于社會發(fā)展,不能有效調(diào)整利益關(guān)系,使實踐中的司法與人民群眾的需求存在著差距,如國家賠償法規(guī)定的司法賠償標準偏低,人身傷害賠償?shù)臉藴室泊嬖诔青l(xiāng)差別,同人不同命、同命不同價等,降低 r 法律的威信。其次,這些年司法機關(guān)內(nèi)部的一些改革措施和制度規(guī)定不能滿足甚至違背了人民群眾的意愿。如前些年強調(diào)“一步到庭”,過分強調(diào)居中裁判,過多地強調(diào)當事人舉證責任,對舉證時限的嚴格限制,使法律知識欠缺、訴訟能力不強的當事人實體權(quán)益不能得到有效保障,糾紛難以真正解決。三是有些法院為提高年度結(jié)案率而往往在年底停止收案;法院內(nèi)部為提高執(zhí)結(jié)率而推出的債權(quán)憑證制度以及中止執(zhí)行算結(jié)案等做法,并沒有從實質(zhì)上解決申請執(zhí)行人的權(quán)益問題;有的法院對調(diào)判關(guān)系定位不當,忽左忽右,為追求結(jié)案率而忽視調(diào)解輕率下判,為追求調(diào)解率而違背當事人的意愿久調(diào)不決,損害權(quán)利人的實體權(quán)利等。
司法機關(guān)的工作著力點與社會的關(guān)注點產(chǎn)生錯位。前些年,司法機關(guān)在改革發(fā)展過程中強調(diào)更多的是如何建立所謂符合現(xiàn)代司法理念要求的訴訟模式,加強司法保障,解決人員編制、經(jīng)費保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,而社會普遍關(guān)注的是司法的公正、效率和廉潔等,使司法機關(guān)與社會在一些問題上難以引起共鳴,達成共識,形成合力,結(jié)果事與愿違。如前些年對法官法的修改,司法機關(guān)注重的是法官人員編制、職業(yè)保障等,而立法機關(guān)、社會關(guān)注的是對法官的規(guī)范管理。司法機關(guān)前些年所提出的司法改革方案主要涉及司法體制方面的問題,內(nèi)部搞得轟轟烈烈,但國家的定位是解決在工作機制方面影響司法公正的問題。再如民事訴訟法修改過程中法院關(guān)注的重點是如何解決無限再審、維護裁判既判力的問題, 而國家的定位是如何解決申訴難問題。
法官的司法理念、技能與人民群眾的司法需求不相適應。這些年法官的文化知識、學歷層次、法律水平大大提高了,但我們有不少的法官對社情民意的把握、對待群眾的感情、做群眾工作的本領(lǐng)、解決問題的能力并沒有相應提高,對司法中立、程序正義、獨立審判等司法理念的片面理解使一些法官機械司法、消極執(zhí)法、就案辦案的問題有所發(fā)展。如果說以前的法官機械執(zhí)法主要是機械地照搬法律條文,實體處理上不
注重效果的話,那么當前機械司法主要是片面追求審判的程式和技巧,注重了糾紛的形式解決,忽視了糾紛的實質(zhì)解決及其效果。比如,強調(diào)中立地審理案件的同時,往往忽視對弱者的保護,使當事人實質(zhì)上處于不平等的地位,使法庭變成單純的訴訟技巧的競技場;一味強調(diào)坐堂問案、片面強調(diào)當事人舉證責任,對超過舉證期限的證據(jù)不予審查,通過司法技巧回避矛盾,使一些本應通過法官依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)難以收集,通過法官釋明權(quán)能夠予以彌補的案件也簡單地駁回,從而引起上訴、申訴案件增多等。
內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)與方便當事人訴訟之間不夠和諧。
這些年,司法機關(guān)內(nèi)部管理越來越規(guī)范,制度越來越健全,然而有些管理和改革措施使訴訟環(huán)節(jié)趨于繁瑣,增加了當事人的負擔。這一點與近年來行政機關(guān)推行的以提高效率為主要目標的行政制度改革形成鮮明對比, “法院管理規(guī)范了,當事人麻煩了”。如執(zhí)行“兩便”原則過程中側(cè)重了方便法院審判,忽視了方便群眾訴訟;基于分權(quán)與制衡為目標的三個分立,執(zhí)行中的裁決權(quán)與實施權(quán)分開,各個部門內(nèi)部精細化分工,但在一定程度上增加了當事人負擔,甚至使當事人無所適從;基層法院取消或限制法庭的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán),增加了訴訟的環(huán)節(jié)和成本,給當事人帶來了不便。在法院基本建設(shè)上,一些地方投入過大,欠賬過多,特別是管理不善、利用率低等,不僅沒有提升法院形象,反而疏遠了與老百姓的距離,產(chǎn)生了負面影響。
司法服務(wù)承諾落實不到位,與人民群眾的期望值存有差距。這些年,我們在司法為民方面確實制定了一些扎實有效的制度,并且做了大量的宣傳工作,使人民群眾對司法的期望值越來越高,然而一些措施并沒有很好地落實,宣傳力度大,落實力度小。如許多地方巡回立案、預約上門立案、巡回審判、假日法庭的適用率并不高;一些針對弱勢群體的司法救助范圍不廣,在救助對象的選擇上存在人情關(guān)系,真正適用減、緩、免訴訟費以及獲得執(zhí)行救助的比例不高,與群眾過高的期望值產(chǎn)生落差,與國家近年來實施的一系列減負增收政策形成對比,給人以‘舊惠而實不致”的感覺;在對司法公正的評價上,客觀的社會評價沒有形成,而有關(guān)審限內(nèi)結(jié)案率、案件執(zhí)行率、服判息訴率的數(shù)據(jù)有的存有水份,有的因為是自定標準、自己打分而缺乏說服力;公開審判制度很大程度上只是做到了形式上的公開,大多數(shù)情況下只是敞開了法庭的門,并沒有引進旁聽的群眾;有效的民意表達機制和社會評價機制還沒有有效地建立,使一些群眾對司法由不了解到不理解,由誤解到不信任。
司法職能的發(fā)揮與為大局服務(wù)之間存在沖突。這些年,人民法院在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾方面做了大量工作,但是在服務(wù)職能發(fā)揮上還存在差距。一方面,人民法院在為大局服務(wù)方面在一些情況下確實存在著緊跟大局不夠緊密的問題,存在著法院領(lǐng)導與一般法官、宏觀部署與具體落實、理論與實踐脫節(jié)的問題。另一方面,一些地方的黨政領(lǐng)導對司法服務(wù)認識不端正, 要求法院違背職責、違背法律搞“服務(wù)”的情況時有發(fā)生,采取了順則大力支持,逆則橫加指責的態(tài)度,名為重視法治,實際上仍然是人治。而我們有不少同志甚至法院領(lǐng)導則宣傳解釋不夠,據(jù)理力爭不夠。
立足自身推動司法制度的公正高效權(quán)威
育生這些問題的原因十分復雜,有些問題僅從司法機關(guān)內(nèi)部難以有效地解決,有些問題的存在甚至有一定的合理性,有些問題也可以說是轉(zhuǎn)型期的司法所難以避免的。但解決這些問題又是十分必要和緊迫的。就司法機關(guān)而言,推動公正高效權(quán)威的司法制度的建立,以下幾方面的努力必不可少:
在制度的設(shè)計上必須充分考慮國情。要堅持從國情出發(fā),充分考慮社會轉(zhuǎn)型期人民群眾、社會各界對司法正義的實際需求,研究吸收中國傳統(tǒng)法律文化精華,發(fā)揚人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng),正視我國與其他國家在政治、經(jīng)濟、文化上的本質(zhì)不同,對現(xiàn)有法律制度和審判工作機制進行深化和完善,著力解決影響司法公正的體制性、機制性、保障;要充分尊重當前法治發(fā)展的實際水平,考慮人民群眾的接受能力,采取穩(wěn)步推進的方式,完善能夠滿足人民群眾現(xiàn)實司法需求的制度;要在堅持中國特色社會主義法治發(fā)展方向的基礎(chǔ)上,吸收、借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果,不斷完善具有中國特色的社會主義司法制度和訴訟模式。
自身建設(shè)的著力點要與社會的關(guān)注點保持一致。司法機關(guān)要把自身建設(shè)的重點置于國家政治制度建設(shè)、民主法制建設(shè)的全局中來謀劃,要與有關(guān)方面加強溝通, 以與社會形成共識、產(chǎn)生共鳴。要以更加開放的心態(tài)和寬闊的視野,真誠地傾聽人民群眾的呼聲,著力滿足人民群眾的司法需求,著力解決執(zhí)法不嚴、司法不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉、訴訟難、執(zhí)行難等問題,積極打造回應型司法和服務(wù)型司法,使司法工作的著力點與社會的關(guān)注點保持基本一致。
按照高快好省審理案件的要求來提高法官解決實際問題的能力。高快好省既是審判工作的目標,也是審理案件的方法要求。要在加強社會主義法治理念教育的基礎(chǔ)上,著力提高法官解決實際問題的能力,加強辦案方法的研究,總結(jié)推廣事半功倍、高快好省的司法方法, 把辦案方法研究作為提高解決實際問題能力的重要工作抓實抓好;結(jié)合辦案方法研究,自覺地培養(yǎng)符合職業(yè)特點的思維方式,善于從政治、法律、社會的角度綜合考慮案件裁判的合理性.把法律規(guī)定、政治智慧、生活經(jīng)驗、社情民意融匯貫通,使裁判合法、合情、合理,最大限度地實現(xiàn)案結(jié)事了,追求法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。
要把司法為民的理念貫徹到規(guī)范化管理的各個環(huán)節(jié)。在加強規(guī)范化建設(shè)的過程中,要堅持以當事人為中心,在注重其實體權(quán)利保護的同時,注重保護其程序性權(quán)利。要處理好方便法院審理與方便當事人訴訟的關(guān)系,注重節(jié)省當事人的訴訟成本,減少不必要的訴訟環(huán)節(jié),在立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)認真落實各種方便當事人訴訟的措施。要注重發(fā)揮當事人在訴訟中的積極性和能動作用,充分體諒當事人的難處,給當事人創(chuàng)造一個寬松的訴訟氛圍。對法院自身要求一定要從嚴,對待當事人要寬松一些,如嚴格遵守開庭時間、法定審限等。要對現(xiàn)有的規(guī)范化管理制度中增加當事人訴累、不利于保障民生的規(guī)定加以改進,切實讓當事人感受到社會主義司法制度的公正、便捷、高效、節(jié)省。
在工作制度和目標制定落實、對外宣傳上要實事求是。要堅持從實際出發(fā).實事求是地制定各類工作制度,達不到的目標不要制定的太高。在對外宣傳上要定準基調(diào),弘揚理性的、符合司法規(guī)律的公正司法評價標準,有些事情要大力宣傳,有些事情要多做少說,縮小司法效果與社會期望值之間的差距。同時,對于已經(jīng)制定的制度,如公開審判、案件審限、司法救助、程序簡化、便民訴訟等, 要認真負責地抓好落實,履行承諾,以真誠的服務(wù)贏得當事人的尊重,使司法機關(guān)能夠成為當事人值得信賴、愿意接近、能夠認可的 法律服務(wù)場所。
公正高效權(quán)威司法制度的評判
公正、高效、權(quán)威三者的關(guān)系是相輔相成的，公正是司法制度的首要價值，高效是公正的基本要求，權(quán)威是公正的有力保障。建立公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，必須對公正高效權(quán)威有一個明確的評判標準，進而為制度的確立與完善提供目標性的指引和，可操作的依據(jù)。評價司法制度的公正高效權(quán)威，不同的角度有不同的標準，但以下 4 點至關(guān)重要:
人民群眾普遍認可。我們的司法制度是否能夠得到人民群眾的普遍認可，一要看這一制度是否能夠真正維護人民群眾的合法權(quán)益和切身利益，讓人民群眾感受到司法制度確實能夠幫助他們解決實際問題，從而信任這一制度;二要看這一制度是否能夠堅持以人為本，體現(xiàn)司法為民、親民、便民、利民的要求，真正做到公正、便捷、高效、節(jié)省，讓人民群眾在發(fā)生矛盾糾紛、權(quán)益受到侵害時愿意選擇利用司法渠道來解決問題;三要看這一制度是否能夠真正實現(xiàn)和維護社會公平正義，使人民群眾感受到司法制度是實現(xiàn)、維護公平正義的最好制度， 進而從感情、心理上認同、擁護、尊重、支持司法機關(guān)的工作。
符合中國實際情況。司法制度是否科學、先進，關(guān)鍵在于它是否符合社會實際情況的需求。我們的司法制度是否符合中國實際情況，一是看司法制度是否符合法律文化傳統(tǒng)，體現(xiàn)少訟、謙讓、崇禮、寬嚴相濟、尊重道德習慣、追求和諧等特點;二是看是否適應人民群眾的現(xiàn)實法律水平，適應人民群眾法制意識、訴訟知識、舉證能力普遍不強的實際情況，并能正確體現(xiàn)人民群眾對司法工作的新期待，滿足人民群眾日益增長的司法需求;三是看是否符合中國特色的政治發(fā)展方向，堅持了黨的領(lǐng)導、依法治國與人民當家作主的有機統(tǒng)一。
體現(xiàn)法治發(fā)展方向。司法的內(nèi)在特點和規(guī)律既有個性，又有共性。我們的司法制度是否體現(xiàn)法治發(fā)展方向， 從共性方面，就是必須體現(xiàn)世界先進法律文化和價值觀念的發(fā)展趨勢。如當今世界各國在審判方式改革上強調(diào)簡化訴訟程序，降低訴訟成木，強化法官的訴訟指揮權(quán)， 推行和解制度，追求妥協(xié)與接近的正義;強調(diào)司法透明化，延伸和強化司法服務(wù)，提倡人性化訴訟，體現(xiàn)親民的司法形象;強調(diào)司法的政治性，司法不等同于政治但要體現(xiàn)和服務(wù)于政治;倡導糾紛解決方式多元化，倡導司法的專業(yè)化與民主化等。對于共性的并且大家普遍認同的先進理念和做法，我們要很好地學習，更好地體現(xiàn)。
有效履行職責使命。建立公正高效權(quán)威的司法制度，就是為了更好地履行憲法和法律賦予的職責。司法制度能否有效地履行職責使命，一看是否能維護國家安全和社會穩(wěn)定，發(fā)揮遏制違法犯罪、維護治安秩序的職能，確保國家安全和政治安全;二看是否能通過司法的引導、規(guī)范、調(diào)節(jié)、保障作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的制度平臺和公正高效的法治環(huán)境;三看是否能有效地維護人民群眾在經(jīng)濟、社會、政治方面的正當權(quán)益，保障和改善民生;四看是否能夠真正化解社會轉(zhuǎn)型期反映在司法領(lǐng)域的各種矛盾糾紛，最大限度地實現(xiàn)案結(jié)事了的目標，促進社會和諧，維護公平正義。
側(cè)重于司法實踐的反思
改革開放 30 年來，中國的民主法制建設(shè)取得了很大的成就，司法制度也日益完善。特別是十五大以來，黨和國家對法制建設(shè)、司法工作的重視前所未有，社會和人民群眾對法制建設(shè)、司法工作的關(guān)注前所未有，各級司法機關(guān)為完善司法制度做出的努力、投人的精力也前所未有。但現(xiàn)在的問題是，有成效、有進步，但不夠理想。社會對司法的不滿并沒有得到徹底的平息，人民法院承受了許多責難、非議和委屈，司法公信力不高，司法機關(guān)的自我評價與社會評價形成較大的反差，付出與收效不成正比。司法公信力不高，有歷史的、社會的諸多原因， 但從司法機關(guān)自身工作剖析，表面上與一些案件裁判不公、效率不高、執(zhí)行不力，少數(shù)法官違法違紀，少數(shù)法院搞利益驅(qū)動等有關(guān)，而從更深層次原因分析，以下幾點需要我們反思:
司法制度設(shè)置及其運作與群眾的司法需求存在矛盾。首先是一些制度規(guī)定滯后于社會發(fā)展，不能有效調(diào)整利益關(guān)系，使實踐中的司法與人民群眾的需求存在著差距，如國家賠償法規(guī)定的司法賠償標準偏低，人身傷害賠償?shù)臉藴室泊嬖诔青l(xiāng)差別，同人不同命、同命不同價等，降低 r 法律的威信。其次，這些年司法機關(guān)內(nèi)部的一些改革措施和制度規(guī)定不能滿足甚至違背了人民群眾的意愿。如前些年強調(diào)“一步到庭”，過分強調(diào)居中裁判，過多地強調(diào)當事人舉證責任，對舉證時限的嚴格限制，使法律知識欠缺、訴訟能力不強的當事人實體權(quán)益不能得到有效保障，糾紛難以真正解決。三是有些法院為提高年度結(jié)案率而往往在年底停止收案;法院內(nèi)部為提高執(zhí)結(jié)率而推出的債權(quán)憑證制度以及中止執(zhí)行算結(jié)案等做法，并沒有從實質(zhì)上解決申請執(zhí)行人的權(quán)益問題;有的法院對調(diào)判關(guān)系定位不當，忽左忽右，為追求結(jié)案率而忽視調(diào)解輕率下判，為追求調(diào)解率而違背當事人的意愿久調(diào)不決，損害權(quán)利人的實體權(quán)利等。
司法機關(guān)的工作著力點與社會的關(guān)注點產(chǎn)生錯位。前些年，司法機關(guān)在改革發(fā)展過程中強調(diào)更多的是如何建立所謂符合現(xiàn)代司法理念要求的訴訟模式，加強司法保障，解決人員編制、經(jīng)費保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而社會普遍關(guān)注的是司法的公正、效率和廉潔等，使司法機關(guān)與社會在一些問題上難以引起共鳴，達成共識，形成合力，結(jié)果事與愿違。如前些年對法官法的修改，司法機關(guān)注重的是法官人員編制、職業(yè)保障等，而立法機關(guān)、社會關(guān)注的是對法官的規(guī)范管理。司法機關(guān)前些年所提出的司法改革方案主要涉及司法體制方面的問題，內(nèi)部搞得轟轟烈烈，但國家的定位是解決在工作機制方面影響司法公正的問題。再如民事訴訟法修改過程中法院關(guān)注的重點是如何解決無限再審、維護裁判既判力的問題， 而國家的定位是如何解決申訴難問題。
法官的司法理念、技能與人民群眾的司法需求不相適應。這些年法官的文化知識、學歷層次、法律水平大大提高了，但我們有不少的法官對社情民意的把握、對待群眾的感情、做群眾工作的本領(lǐng)、解決問題的能力并沒有相應提高，對司法中立、程序正義、獨立審判等司法理念的片面理解使一些法官機械司法、消極執(zhí)法、就案辦案的問題有所發(fā)展。如果說以前的法官機械執(zhí)法主要是機械地照搬法律條文，實體處理上不注重效果的話，那么當前機械司法主要是片面追求審判的程式和技巧，注重了糾紛的形式解決，忽視了糾紛的實質(zhì)解決及其效果。比如，強調(diào)中立地審理案件的同時，往往忽視對弱者的保護，使當事人實質(zhì)上處于不平等的地位，使法庭變成單純的訴訟技巧的競技場;一味強調(diào)坐堂問案、片面強調(diào)當事人舉證責任，對超過舉證期限的證據(jù)不予審查，通過司法技巧回避矛盾，使一些本應通過法官依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)難以收集，通過法官釋明權(quán)能夠予以彌補的案件也簡單地駁回，從而引起上訴、申訴案件增多等。
內(nèi)部規(guī)范化建設(shè)與方便當事人訴訟之間不夠和諧。這些年，司法機關(guān)內(nèi)部管理越來越規(guī)范，制度越來越健全，然而有些管理和改革措施使訴訟環(huán)節(jié)趨于繁瑣，增加了當事人的負擔。這一點與近年來行政機關(guān)推行的以提高效率為主要目標的行政制度改革形成鮮明對比， “法院管理規(guī)范了，當事人麻煩了”。如執(zhí)行“兩便”原則過程中側(cè)重了方便法院審判，忽視了方便群眾訴訟;基于分權(quán)與制衡為目標的三個分立，執(zhí)行中的裁決權(quán)與實施權(quán)分開，各個部門內(nèi)部精細化分工，但在一定程度上增加了當事人負擔，甚至使當事人無所適從;基層法院取消或限制法庭的立案權(quán)、執(zhí)行權(quán)，增加了訴訟的環(huán)節(jié)和成本，給當事人帶來了不便。在法院基本建設(shè)上，一些地方投入過大，欠賬過多，特別是管理不善、利用率低等，不僅沒有提升法院形象，反而疏遠了與老百姓的距離，產(chǎn)生了負面影響。
司法服務(wù)承諾落實不到位，與人民群眾的期望值存有差距。這些年，我們在司法為民方面確實制定了一些扎實有效的制度，并且做了大量的宣傳工作，使人民群眾對司法的期望值越來越高，然而一些措施并沒有很好地落實，宣傳力度大，落實力度小。如許多地方巡回立案、預約上門立案、巡回審判、假日法庭的適用率并不高;一些針對弱勢群體的司法救助范圍不廣，在救助對象的選擇上存在人情關(guān)系，真正適用減、緩、免訴訟費以及獲得執(zhí)行救助的比例不高，與群眾過高的期望值產(chǎn)生落差，與國家近年來實施的一系列減負增收政策形成對比，給人以‘舊惠而實不致”的感覺;在對司法公正的評價上，客觀的社會評價沒有形成，而有關(guān)審限內(nèi)結(jié)案率、案件執(zhí)行率、服判息訴率的數(shù)據(jù)有的存有水份，有的因為是自定標準、自己打分而缺乏說服力;公開審判制度很大程度上只是做到了形式上的公開，大多數(shù)情況下只是敞開了法庭的門，并沒有引進旁聽的群眾;有效的民意表達機制和社會評價機制還沒有有效地建立，使一些群眾對司法由不了解到不理解，由誤解到不信任。
司法職能的發(fā)揮與為大局服務(wù)之間存在沖突。這些年，人民法院在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾方面做了大量工作，但是在服務(wù)職能發(fā)揮上還存在差距。一方面，人民法院在為大局服務(wù)方面在一些情況下確實存在著緊跟大局不夠緊密的問題，存在著法院領(lǐng)導與一般法官、宏觀部署與具體落實、理論與實踐脫節(jié)的問題。另一方面，一些地方的黨政領(lǐng)導對司法服務(wù)認識不端正， 要求法院違背職責、違背法律搞“服務(wù)”的情況時有發(fā)生，采取了順則大力支持，逆則橫加指責的態(tài)度，名為重視法治，實際上仍然是人治。而我們有不少同志甚至法院領(lǐng)導則宣傳解釋不夠，據(jù)理力爭不夠。
立足自身推動司法制度的公正高效權(quán)威
育生這些問題的原因十分復雜，有些問題僅從司法機關(guān)內(nèi)部難以有效地解決，有些問題的存在甚至有一定的合理性，有些問題也可以說是轉(zhuǎn)型期的司法所難以避免的。但解決這些問題又是十分必要和緊迫的。就司法機關(guān)而言，推動公正高效權(quán)威的司法制度的建立，以下幾方面的努力必不可少:
在制度的設(shè)計上必須充分考慮國情。要堅持從國情出發(fā)，充分考慮社會轉(zhuǎn)型期人民群眾、社會各界對司法正義的實際需求，研究吸收中國傳統(tǒng)法律文化精華，發(fā)揚人民司法的優(yōu)良傳統(tǒng)，正視我國與其他國家在政治、經(jīng)濟、文化上的本質(zhì)不同，對現(xiàn)有法律制度和審判工作機制進行深化和完善，著力解決影響司法公正的體制性、機制性、保障性障礙;要充分尊重當前法治發(fā)展的實際水平，考慮人民群眾的接受能力，采取穩(wěn)步推進的方式，完善能夠滿足人民群眾現(xiàn)實司法需求的制度;要在堅持中國特色社會主義法治發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，吸收、借鑒人類法治文明的優(yōu)秀成果，不斷完善具有中國特色的社會主義司法制度和訴訟模式。
自身建設(shè)的著力點要與社會的關(guān)注點保持一致。司法機關(guān)要把自身建設(shè)的重點置于國家政治制度建設(shè)、民主法制建設(shè)的全局中來謀劃，要與有關(guān)方面加強溝通， 以與社會形成共識、產(chǎn)生共鳴。要以更加開放的心態(tài)和寬闊的視野，真誠地傾聽人民群眾的呼聲，著力滿足人民群眾的司法需求，著力解決執(zhí)法不嚴、司法不公、效率不高、執(zhí)行不力、司法不廉、訴訟難、執(zhí)行難等問題，積極打造回應型司法和服務(wù)型司法，使司法工作的著力點與社會的關(guān)注點保持基本一致。
按照高快好省審理案件的要求來提高法官解決實際問題的能力。高快好省既是審判工作的目標，也是審理案件的方法要求。要在加強社會主義法治理念教育的基礎(chǔ)上，著力提高法官解決實際問題的能力，加強辦案方法的研究，總結(jié)推廣事半功倍、高快好省的司法方法， 把辦案方法研究作為提高解決實際問題能力的重要工作抓實抓好;結(jié)合辦案方法研究，自覺地培養(yǎng)符合職業(yè)特點的思維方式，善于從政治、法律、社會的角度綜合考慮案件裁判的合理性.把法律規(guī)定、政治智慧、生活經(jīng)驗、社情民意融匯貫通，使裁判合法、合情、合理，最大限度地實現(xiàn)案結(jié)事了，追求法律效果與社會效果的有機統(tǒng)一。
要把司法為民的理念貫徹到規(guī)范化管理的各個環(huán)節(jié)。在加強規(guī)范化建設(shè)的過程中，要堅持以當事人為中心，在注重其實體權(quán)利保護的同時，注重保護其程序性權(quán)利。要處理好方便法院審理與方便當事人訴訟的關(guān)系，注重節(jié)省當事人的訴訟成本，減少不必要的訴訟環(huán)節(jié)，在立案、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)認真落實各種方便當事人訴訟的措施。要注重發(fā)揮當事人在訴訟中的積極性和能動作用，充分體諒當事人的難處，給當事人創(chuàng)造一個寬松的訴訟氛圍。對法院自身要求一定要從嚴，對待當事人要寬松一些，如嚴格遵守開庭時間、法定審限等。要對現(xiàn)有的規(guī)范化管理制度中增加當事人訴累、不利于保障民生的規(guī)定加以改進，切實讓當事人感受到社會主義司法制度的公正、便捷、高效、節(jié)省。
在工作制度和目標制定落實、對外宣傳上要實事求是。要堅持從實際出發(fā).實事求是地制定各類工作制度，達不到的目標不要制定的太高。在對外宣傳上要定準基調(diào)，弘揚理性的、符合司法規(guī)律的公正司法評價標準，有些事情要大力宣傳，有些事情要多做少說，縮小司法效果與社會期望值之間的差距。同時，對于已經(jīng)制定的制度，如公開審判、案件審限、司法救助、程序簡化、便民訴訟等， 要認真負責地抓好落實，履行承諾，以真誠的服務(wù)贏得當事人的尊重，使司法機關(guān)能夠成為當事人值得信賴、愿意接近、能夠認可的法律服務(wù)場所。
一、本市行政執(zhí)法的歷史沿革及現(xiàn)狀
行政執(zhí)法是行政機關(guān)以及其他行政主體，為執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)，依照法定職權(quán)，就特定的具體事項、對特定的公民、法人或其他組織作出的直接或間接影響其權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。本市行政執(zhí)法始于后，大致經(jīng)歷了四個主要階段。
第一階段：起步階段（1981年——1990年）。這一期間，出臺了大量行政管理法規(guī)規(guī)章，組建了不同類型的執(zhí)法隊伍。其中，以城建管理系統(tǒng)最為典型，如1986年本市城建系統(tǒng)成立了第一支專業(yè)執(zhí)法隊伍——上海市市容監(jiān)察大隊。
第二階段：發(fā)展階段（1990年——1996年）。隨著改革開放的推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展，各領(lǐng)域立法全面鋪開，執(zhí)法隊伍規(guī)模迅速擴大，但發(fā)展過程中出現(xiàn)了“制定一部法規(guī)和規(guī)章，設(shè)立一支專業(yè)執(zhí)法隊伍”的現(xiàn)象。規(guī)范行政執(zhí)法行為、改革行政執(zhí)法體制成為當時的主流聲音，1996年3月行政處罰法的頒布，為本市行政執(zhí)法體制改革拉開了序幕。
第三階段：探索階段（1996年——2004年）。1997年，在試點基礎(chǔ)上，《上海市街道管理條例》規(guī)定組建街道監(jiān)察隊，實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法。1999年1月，在總結(jié)探索“一警多能”——巡警綜合執(zhí)法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，市人大常委會審議通過《關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定》，賦予交巡警道路交通、社會治安和市容環(huán)境管理職責。1999年12月，根據(jù)《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》本市組建了文化稽查隊，在全國率先開展文化市場領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法。
第四階段：深化改革階段（2004年——至今）。2004年4月，國務(wù)院《全國推進依法行政實施綱要》提出，要“加快建立權(quán)責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”。在此背景下，本市行政執(zhí)法體制改革進入逐步深化階段。一是在城市管理領(lǐng)域。在中心城區(qū)二級綜合執(zhí)法試點基礎(chǔ)上，擴大了綜合執(zhí)法范圍。二是在文化市場領(lǐng)域。由前一階段實施的委托執(zhí)法調(diào)整為授權(quán)執(zhí)法，并將原來市文化稽查總隊改組為市文化市場行政執(zhí)法總隊。三是在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域。實現(xiàn)跨部門綜合執(zhí)法，在“分段監(jiān)管”基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)食品安全以一個部門為主的綜合性、專業(yè)化、系統(tǒng)性監(jiān)管模式。四是在城市交通管理領(lǐng)域。改變過去一個行政機關(guān)內(nèi)部有幾支行政執(zhí)法隊伍，分頭執(zhí)法的狀況，推進行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法機構(gòu)整合。
這些年來，本市從加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立符合上海特點的行政執(zhí)法體制出發(fā)，堅持邊探索、邊改革，邊實踐、邊完善，在探索綜合執(zhí)法、健全監(jiān)督機制、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)等方面，取得了階段性成果。但是，距離十八屆三中全會提出的“建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”，還有很長的路要走。由于許多違法行為同時涉及幾個行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)限，在當前層級較為繁復，力量較為分散的狀態(tài)下，行政機關(guān)相互協(xié)調(diào)較為困難，且各行政機關(guān)“分頭分散、分段而治”容易顧此失彼、互相掣肘，容易出現(xiàn)“幾個部門摁不住一頭豬，十幾個部門管不了一桌菜”的“九龍治水”弊病。
據(jù)了解，目前全市具有行政執(zhí)法權(quán)的單位約有1600多個。其中，市級行政執(zhí)法單位921個（市政府委辦局45個、市政府委辦局所屬單位866個、其他10個），各區(qū)縣有行政執(zhí)法單位736個（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府110個、街道辦事處89個）。如何進一步整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，解決權(quán)責交叉、執(zhí)法疏漏和多頭執(zhí)法等問題，是擺在人大和政府面前共同的任務(wù)，亟需進一步加強研究，作出制度性的安排。
二、關(guān)于深化本市行政執(zhí)法體制改革的思路
為認真貫徹落實十八屆三中全會對行政執(zhí)法體制改革的總體要求，我們有責任、有必要、有條件、也有能力加快改革的步伐，真正起到“排頭兵”、“先行者”的作用。人大和政府都要深入、系統(tǒng)、全面地對深化行政執(zhí)法體制改革的重大課題展開調(diào)研，進一步從立法的源頭上和執(zhí)法的舉措上探索解決行政執(zhí)法“管理碎片化、力量分散化”的問題。
市人大常委會要積極發(fā)揮地方人大在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的作用，把立法決策與改革決策緊密結(jié)合起來，努力在法治框架內(nèi)加快推進行政執(zhí)法體制改革。要繼續(xù)發(fā)揚當年市人大常委會審議通過“本市交警和巡警統(tǒng)一執(zhí)法決定”時的立法回應改革的探索精神，依照《行政處罰法》、《行政強制法》等法律規(guī)定，圍繞“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法”的主題，密切關(guān)注政府的改革舉措，充分發(fā)揮立法的規(guī)制和引領(lǐng)作用，抓住關(guān)鍵問題，總結(jié)實踐經(jīng)驗，理順法律關(guān)系，確立法律規(guī)范，實現(xiàn)依法賦權(quán)，抓緊制定出能體現(xiàn)前瞻性與務(wù)實性相結(jié)合的地方性法規(guī)。
市政府要順應城市發(fā)展規(guī)律和社會結(jié)構(gòu)深刻變化，轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理辦法，為構(gòu)建符合特大城市特點的城市管理和社會治理新模式而加快深化行政執(zhí)法體制改革的步伐，一方面堅持問題導向、需求導向，加強頂層設(shè)計；另一方面要積極鼓勵各區(qū)、縣大膽探索、勇于實踐。
2013年12月31日，浦東新區(qū)成立了市場監(jiān)督管理局，將原先工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)部門的相關(guān)職能“三合一”地整合起來，對食品安全實現(xiàn)生產(chǎn)、流通、消費全過程監(jiān)管，探索大市場的審執(zhí)機制，打破行政監(jiān)管的分段而治，促使機關(guān)的八成人員充實基層一線，以便形成行政執(zhí)法力量之間的“無縫銜接”。新年伊始，奉賢區(qū)成立了本市首支常設(shè)聯(lián)合執(zhí)法總隊，把政府九個部門分散的執(zhí)法力量，捏緊為一個“拳頭”，以便“九龍匯聚，協(xié)同治水”，解決行政執(zhí)法中易于扯皮的重點、難點、熱點問題。這些均是為提高行政執(zhí)法效能，有效解決行政執(zhí)法力量分散弊端而作出的有益探索。
建議市政府在梳理總結(jié)浦東、奉賢等試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，盡快將這方面的改革探索在全市范圍內(nèi)推開，抓緊擴展至公眾普遍關(guān)注的城市安全、環(huán)境保護、違章建筑拆除等領(lǐng)域。同時加強頂層設(shè)計，將深化行政執(zhí)法體制改革作為一項重要而緊迫的任務(wù)，在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡行政機構(gòu)、增強行政效能的過程中，統(tǒng)籌解決執(zhí)法力量分散、權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法不力等頑癥。
行政執(zhí)法體制改革應做到“總體規(guī)劃、穩(wěn)妥實施、分步到位”。一是在總體規(guī)劃上，可通過統(tǒng)一賦權(quán)，對相關(guān)聯(lián)的行政執(zhí)法，實行統(tǒng)一受理、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一運作，建立起一支全市統(tǒng)一的“扎根基層、上下聯(lián)動、首尾貫通、召之即來、來之能管、管之能成”行政綜合執(zhí)法隊伍。二是在實施辦法上，要探索設(shè)計出一個合理、高效、可操作的行政綜合執(zhí)法模式，形成一套完備的行政綜合執(zhí)法程序、規(guī)范等制度?？山梃b公安“110”和“12345”上海市民服務(wù)熱線平臺的操作流程，對全市的行政執(zhí)法實行“統(tǒng)一接報、即時啟動、分流處置、各司其職”。三是在解決路徑上?？紤]到行政執(zhí)法工作的復雜性，可考慮按照跨部門綜合執(zhí)法與內(nèi)部綜合執(zhí)法兩類分步到位。
關(guān)鍵詞:高校;突發(fā)事件;法治化
在改革開放40周年國家取得一系列矚目成就的背景下，高校規(guī)模進一步擴大，高校人數(shù)上升，高校的突發(fā)事件也不斷增加。為了保障高校教育管理工作的有序運行，維護校園秩序，達到立德樹人、為黨和國家培養(yǎng)人的目的，在此，明確高校突發(fā)事件的內(nèi)涵，厘清高校在應對突發(fā)事件時的現(xiàn)狀，提出法治化視閾下完善高校突發(fā)事件管理制度的路徑。
一、高校突發(fā)事件的的內(nèi)涵界定
《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中，突發(fā)事件的含義為:“本法所稱突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！备咝Ｍ话l(fā)事件”應該界定為“對學校教學及生活秩序造成一定影響、在高校內(nèi)突然發(fā)生的造成影響的事件”。高校突發(fā)事件包括學生自殺、受傷、死亡、急病、發(fā)生意外事故、學生打架、學生群體性抗議、集會，在校詐騙、在校食物中毒、學生網(wǎng)絡(luò)訴求等。
二、高校突發(fā)事件應對管理中存在的問題
(一)理論層面
高校的各類管理制度，即紀律規(guī)章是指高等院校為實現(xiàn)高等院校教育行政管理目的，在上位法規(guī)定的范圍內(nèi)制定的規(guī)范高校管理秩序的各類規(guī)范性文件的總稱，具有普遍約束力。高校管理制度的規(guī)范文件是我國高等教育行政法規(guī)延伸，具有規(guī)范性法律文件的性質(zhì)，屬于準抽象性質(zhì)行為。高校管理制度匯編是高校內(nèi)部行政管理的主要依據(jù)之一。但在主要表現(xiàn)為權(quán)力來源、相應措施是否符合比例原則等方面缺少法律依據(jù)和授權(quán)，過分細化和嚴格的管理制度在有時會違背上位法而在效力上存在缺陷。
(二)實踐層面
1．缺乏常設(shè)的應急管理機構(gòu)和管理隊伍
由于人手配備和機構(gòu)設(shè)置等原因，我國高校目前普遍缺少突發(fā)事件應急管理的常設(shè)機構(gòu)，目前應對高校突發(fā)事件的辦法是事件發(fā)生后臨時組成應急管理小組，整個應急管理機制的運行效率有待提升。此外，部分高校的各職能部門在突發(fā)事件應急管理中職責不清，臨時的應急工作小組往往是各級領(lǐng)導身兼數(shù)職的兼任，在處理突發(fā)事件時會出現(xiàn)多頭指揮，在前線的工作人員無決策權(quán)，有決策權(quán)的人沒有和當事人及時溝通等情況，這降低了突發(fā)事件處理的效率。
2．應急預案缺少時實踐性驗證
凡事預則立，不立則廢。要想有序、高效的處理突發(fā)事件，應當提前做好突發(fā)事件的預案，精確到具體部門、具體人員的步驟，預案詳細、可行，具有實操性。但縱觀我國近年來高校發(fā)生的突發(fā)事件，部分高校的職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)存在不足，許多預案過分經(jīng)驗敘述，沒有具體到各個部門的職責和處理步驟這就為預案實際的操作增加了不少的困難，應急預案在實踐中難以成為指導依據(jù)。
三、高校突發(fā)事件應急管理的優(yōu)化路徑
(一)完善高校應急管理的法規(guī)體系
理順涉及高校應急管理的現(xiàn)行法律法規(guī)高校應急管理面對的問題多樣，涉及面較廣，需要兼顧權(quán)力配置和權(quán)利保障，管理過程中也需要法律法規(guī)和規(guī)范性文件作為依據(jù)，所以需要完善各種法律法規(guī)，指導高校應急管理活動。在依法治校的前提下，高校應當具有相對的自治管理權(quán)，各級高?？梢栽诟黝惤逃煞ㄒ?guī)的范圍內(nèi)進行合法規(guī)范性文件的制定，在上位法規(guī)定范圍內(nèi)制定相應文件。
(二)加強突發(fā)事件的預先演練和定期培訓
在高等院校的日常教育教學工作中，應當定期進行演練和應急類的培訓，增強師生對突發(fā)事件的反應度、適應度等。高校應該定期舉行消防演習、火災地震逃生培訓，組織專業(yè)人員進行急救知識的講解、侵權(quán)事故的法律知識等，完善校醫(yī)院、保衛(wèi)處、總務(wù)處、學生處的協(xié)調(diào)處理能力。對學校制定的突發(fā)類應急預案，應當在通過線上和線下強化學習，讓全體師生了解突發(fā)事件的處理步驟，同時加強對演練情況的總結(jié)分析。
(三)優(yōu)化高校突發(fā)事件應急管理預案
我國《突發(fā)事件應對法》中指出突發(fā)事件預案應當包括事務(wù)處理步驟、保障措施、人員配備、運行職責等內(nèi)容。各高校要根據(jù)自身情況，按照不同類型和性質(zhì)的事件制定預案，同時按照法律形成處理意見。編制預案必須簡明扼要，方便查詢使用，切忌繁文冗長?？梢詫⑼话l(fā)事件處理流程編輯成冊印發(fā)給各個師生和部門。面對波譎云詭的國內(nèi)外環(huán)境和日益多元化的學生價值觀，高校突發(fā)事件發(fā)生的幾率大幅度提升，在法治化的框架下處理突發(fā)事件已經(jīng)成為高校管理的必然趨勢，依法治校，突發(fā)事件處理的法治化是當今社會的必然選擇。通過不斷研究和實踐，探討突發(fā)事件的應急管理策略，以實現(xiàn)高校突發(fā)事件應急管理法制化和良性運行。
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[關(guān)鍵詞]高校學生突發(fā)事件；成因；特點；法制化管理
[中圖分類號]G640
[文獻標識碼]A
[文章編號]1671-5918（2015）05-0013-02
doi： 10. 3969/j.issn.1671-5918.2015.05-007
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一、前言
高校一直是一個相對封閉與平和的教書育人場所，對于一些學生突發(fā)性事件缺乏較好的防范與應對措施。這是因為高校學生突發(fā)性事件往往是由一些不可預知或不可控因素引發(fā)的，對學生的身心健康與生命安全會產(chǎn)生一定的影響或危害。這些與高校整體教學氛圍非常不相稱的突發(fā)性事件，已經(jīng)日益引起了社會的關(guān)注與高校的重視。很多高校都在分析這些突發(fā)性事件的成因，并努力提高自身的預防與處置能力，對其進行法制化管理，為這些突發(fā)性事件提供一個法律框架，讓高校實現(xiàn)依法治校的管理目標。
二、高校學生突發(fā)性事件相關(guān)概述
（一）基本概念。在高校內(nèi)部，由于一些自然、人為或社會政治等各種因素引發(fā)的不可預知或不可控事件，都可以稱之為突發(fā)性事件。它們一般不以高校管理者的主觀意志為轉(zhuǎn)移，會對學生、學校造成一定的負面影響。因此，高校學生突發(fā)性事件往往具有這么幾個方面的本質(zhì)特征，即突發(fā)性、普遍性、危害性、規(guī)律性等。造成高校學生突發(fā)性事件的誘因主要有這么幾個方面：社會轉(zhuǎn)型期的負面影響，教育資源的匱乏和管理方式的滯后，大學生自身的因素等。
（二）幾種類型。根據(jù)高校學生突發(fā)性事件的誘因與危害結(jié)果以及學生具體行為，我們可以把它劃分為這么幾種類型。第一種就是公共衛(wèi)生類突發(fā)事件。第二種就是政治類突發(fā)事件。第三種就是治安安全類突發(fā)事件。第四種就是自然災害類突發(fā)事件。第五種就是學校管理類突發(fā)事件。其中，第二和第四類屬于公共性突發(fā)事件，往往需要政府行政強制干預，第五類則屬于學校內(nèi)部的管理制度問題，應該由學校通過強化自身的行政管理工作來解決。第一及第三類突發(fā)事件，則屬于法律的研究范疇，在此，我們針對這類高校學生突發(fā)性事件進行法制化管理的探討，并提出了相應的法制對策。
三、高校學生突發(fā)性事件法制化管理具有必要性與緊迫性
（一）必要性。高校學生突發(fā)性事件管理工作中有不少突出的問題存在。這就使得強化法制化管理工作有了一定的必要性。具體來說，我國高校的學生突發(fā)事件協(xié)調(diào)機構(gòu)不夠集中，缺乏應急管理體系與應急協(xié)調(diào)部門，一旦發(fā)生學生突發(fā)性事件，很難有較高的突發(fā)事件應急管理能力。一些高校根本就沒有設(shè)立專門的學生突發(fā)性事件領(lǐng)導或協(xié)調(diào)小組或機構(gòu)，有些也只是臨時性質(zhì)的管理機構(gòu)，無法有一個綜合性的決策能力。有時還因為相關(guān)的行政領(lǐng)導做出的主觀決策帶有一定的地方保護主義，從而讓高校學生突發(fā)性事件的情況走人更為惡化的地步。同時，高校還缺乏統(tǒng)一的學生突發(fā)事件應急指揮，一旦發(fā)生了較為復雜的突發(fā)性事件，各個單位無法很好的協(xié)調(diào)和配合，指揮工作很容易出現(xiàn)疏漏或配合不緊密的情況。因此，高校必須通過法制化的管理手段來強化對學生突發(fā)性事件的應急指揮協(xié)調(diào)功能。此外，還有些高校的保障體制不夠健全，雖然制定了相關(guān)的危情應急預案，但是，在學生突發(fā)性事件處理之后又會被閑置在一邊，并沒有根據(jù)實際情況對其進行進一步的修訂與完善。加之一些高校的應急救護設(shè)備設(shè)施還不夠齊全，整體的學生突發(fā)性事件救援能力嚴重不足。
（二）緊迫性。現(xiàn)行法律法規(guī)還不夠規(guī)范與完善，這也充分體現(xiàn)了高校學生突發(fā)性事件進行法制化管理的緊迫性。我國當前的法制建設(shè)時間較短，整體的法治化程度并不高。一些法律法規(guī)看似內(nèi)容豐富，實則較為零散，無法發(fā)揮出整體效能，也無法應對學生突發(fā)性事件的各個方面。一些諸如突發(fā)性事件的處理原則與標準等都沒有明確的提及。當高校發(fā)生了學生突發(fā)性事件的時候，高校往往根據(jù)一些現(xiàn)行的學校規(guī)章制度進行處理，無法很好的起到危機前期預警功能。因此，就目前的情況來看，高校學生突發(fā)性事件的相關(guān)法律建設(shè)還處于空白狀態(tài)，很多突發(fā)事件無法可依、無章可循。還有些高校對于學生的突發(fā)性事件處理方式較為落后，無法適應越來越復雜化的突發(fā)性問題。
四、高校學生突發(fā)性事件法制化管理的具體對策
鑒于以上的一些現(xiàn)行法律缺位，高校必須采取積極有效的法制化應對措施，從而在發(fā)生一些學生突發(fā)性事件的時候，可以通過法制化管理來提高高校的應急能力，讓這些學生突發(fā)性事件有一個更為可靠的法律依據(jù)與法律保障。
（一）高校應該進一步強化法制教育工作。為了積極應對各類學生突發(fā)性事件，高校就應該采取一系列的措施來消除此類事件發(fā)生的可能性。這就需要高校在校園內(nèi)積極開展各種突發(fā)性事件的法律宣傳教育工作，編寫一些突發(fā)事件預防處理手冊，并引導師生樹立起高度的法律意識。高校還可以制定一個可操作的學生突發(fā)性事件預防預警、控制處理到補救恢復階段的突發(fā)事件管理策略，提高高校全體人員的突發(fā)性事件應急能力。
（二）高校應該加大日常教育管理力度。高校是教育實施的主體，它應該為學生提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這就需要他們以學生為本，圍繞著學生進行日常教育教學管理。因此，各個高校就應該依法管理，尤其是在制定一些規(guī)章制度的時候，充分尊重學生的各項權(quán)利并進行細化與完善，引導學生行使自己的權(quán)利，讓高校的教學管理工作處于一種法制化的框架之下。高校應該對學生進行耐心的法律教育，提高他們的思想政治素養(yǎng)，一旦發(fā)生突發(fā)性事件的時候，學生可以有一個高度責任感，從法律的角度來約束自己的行為，真正行使自己的合法權(quán)利。
關(guān)鍵詞：高校；依法治校；制度建設(shè)
一、依法治校的提出
1999年12月，前教育部長陳至立同志在第一次全國教育法制工作會議上就依法治校作了題為《全面推進依法治教，開創(chuàng)21世紀教育振興的新局面》的報告，報告中指出：“依法治校就是要在依法理順政府與學校的關(guān)系、落實學校辦學自主權(quán)的基礎(chǔ)上。實現(xiàn)學校管理與運行機制的制度化、規(guī)范化，形成政府宏觀管理，學校依法按照章程自主辦學，依法接受監(jiān)督的新格局?！?003年7月17日，教育部頒發(fā)了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》，指出：“實行依法治校。把教育管理和辦學活動納入法治軌道。是深化教育改革。推動教育發(fā)展的重要內(nèi)容。也是完成新時期教育工作歷史使命的重要保障?！币婪ㄖ涡Ｒ虼诉M入人們的視野。事實上，“依法治?！痹醋浴耙婪ㄖ螄钡睦砟睿质且婪ㄖ螄闹匾M成部分，是貫徹黨的十五大精神。推進依法治國基本方略的必然要求，也是現(xiàn)代高校重要的辦學理念。特別是隨著我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，確立高校依法治校的辦學思路和治校方略，對于推動高等教育快速、平穩(wěn)發(fā)展具有十分重要的意義。
二、依法治校的內(nèi)容
(一)依法治校的主體
高?！耙婪ㄖ涡！?，就是要求高校管理者依照國家法律法規(guī)對高校的具體事務(wù)進行管理，體現(xiàn)出法治精神。就“依法治?！钡闹黧w——即高校的管理者而言，一般我們可以從兩個層面進行理解：宏觀層面，國家機關(guān)以高校為對象，從外部依法管理和規(guī)范學校行為的角度而言。主要是各級政府及教育主管部門，包括其他國家行政機關(guān)對學校的各項事務(wù)進行依法管理：微觀層面，從高校自身的管理角度而言，高校管理者依法從內(nèi)部對學校的各項具體事務(wù)進行管理。
“依法治?！彼耙馈敝胺ā庇袕V義和狹義之分。狹義的“法”主要指專門的高等教育法律、法規(guī)和規(guī)章，其中包括高校依據(jù)《高等教育法》、《教育法》等上位法制定的高校內(nèi)部的規(guī)章制度。廣義的“法”不僅包括狹義的“法”的范疇，還應該包括《憲法》、《行政法》、《民法》等與高等教育有關(guān)的法律法規(guī)。高?！耙婪ㄖ涡！奔葢罁?jù)專門的高等教育法律、法規(guī)、規(guī)章和制度。又應依據(jù)全社會共同遵守的一般法律。
(二)依法治校的內(nèi)容
根據(jù)教育部頒發(fā)的《關(guān)于加強依法治校的若干意見》及其他有關(guān)文件，高校依法治校的目標是：依法理順政府與高校的關(guān)系，落實學校辦學自主權(quán)，完善高校各項民主管理制度，提高高校依法處理各種關(guān)系的能力，實現(xiàn)高校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化。把這些目標細化開來，高校依法治校包含了如下幾方面的內(nèi)容：第一，轉(zhuǎn)變政府職能，依法行政，對高校進行宏觀管理；第二，建立健全高校規(guī)章制度，理順涉及高校的法律關(guān)系，擴大高校辦學自主權(quán)，建立依法決策、民主參與、自我管理、自主辦學的工作機制和現(xiàn)代大學制度。逐步實現(xiàn)高校管理的科學化、法制化、民主化、規(guī)范化。促使高校形成自我發(fā)展、自我約束的機制；第三，加強法制宣傳教育，提高高校管理者、教師和學生的法律素質(zhì)：第四，健全救濟機制，建立完善的救濟渠道，依法保障教師和學生的合法權(quán)益。形成良好的學校育人環(huán)境：第五，高校要貫徹、落實國家的教育方針，堅持正確的辦學方向。實現(xiàn)高等教育的公平。
為高等教育改革與發(fā)展創(chuàng)建良好的法制環(huán)境：第六，建立民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序的和諧校園。
三、依法治校視角下的高校制度建設(shè)
(一)高校制度
制度并不只是限于經(jīng)濟領(lǐng)域，而且普遍存在于人類社會當中，是人們行為的普遍準則，如約定俗成的道德觀念、法律：法規(guī)等都在制度的范疇之內(nèi)?！爸贫取本褪且蟪蓡T共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程。結(jié)合現(xiàn)代制度經(jīng)濟學家諾思對于“制度”的理解，我們認為“制度”是一種規(guī)則或規(guī)則體系，人們依靠它來衡量自己的行為和處理事務(wù)。在此基礎(chǔ)上。高校的規(guī)章制度，就是高等學校為了實現(xiàn)自己的目標，要求師生員工共同遵守的法規(guī)、規(guī)章和章程，以及按一定程序辦事的各項規(guī)定。
制度與法律有著內(nèi)生的相關(guān)關(guān)系：人們普遍認可的。由國家立法機關(guān)將之上升為國家意志的制度，就是法律。法律具有國家強制力，這是區(qū)別于一般制度的根本所在。但是，另一方面，各種規(guī)章制度的制定依據(jù)是國家的各種法律、法規(guī)和規(guī)章。高校的規(guī)章制度也不能例外。高校制定規(guī)章制度必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其內(nèi)容和執(zhí)行程序等必須符合法律、法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，不能隨意創(chuàng)設(shè)，并且都應該納入到法制建設(shè)的軌道上來。
(二)制度建設(shè)
制度建設(shè)就是通過組織行為改進原有規(guī)程或建立新規(guī)程。以追求一種更高的效益。高校內(nèi)部的制度建設(shè)水平和機制創(chuàng)新水平直接決定著一所高校的發(fā)展水平。從大學發(fā)展的歷程來看，大學發(fā)展的每一次質(zhì)的飛躍和突破性進展。無一不是以大學制度的局部或者整體性變革為前提。現(xiàn)代大學的濫觴及其在全球范圍內(nèi)的迅速擴展，最直接的動力就是大學制度結(jié)構(gòu)的變遷。那些舉世聞名的大學之所以能夠大師云集、學術(shù)精進、英才輩出、長盛不衰，無不得益于積極的制度建設(shè)和合理的機制創(chuàng)新。
在依法治校的總體環(huán)境下，高校管理者依照法律規(guī)定制定、建立與健全高等學校的制度體系。使學校的每項事務(wù)都能夠按照規(guī)章制度進行辦理或處理，真正做到正確配置行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力；通過法律的形式彰顯大學的本質(zhì)和理念，從而達到突出學校辦學特色，提高學校的辦學質(zhì)量、聲譽和核心競爭力，促進高校不斷發(fā)展壯大的目標。 轉(zhuǎn)貼于
目前，許多大學的規(guī)章制度存在著一定的問題，主要表現(xiàn)在兩方面：一是各種類型的規(guī)章制度之間缺乏內(nèi)在的統(tǒng)一性?；蛘咴趦?nèi)容上互相矛盾，或者只是流于形式，沒有相應的程序規(guī)定來保障實施。二是相當一部分大學的規(guī)章制度不同程度地存在著與高等教育法律法規(guī)相矛盾、相抵觸的地方。這兩個問題的存在嚴重違背了依法治校的辦學理念，同時也阻礙了高校管理的效能。因此。建立健全規(guī)章制度，依法治校，顯得更為必要和重要了。高等學校對此要有充分的認識、高度的重視。扎實做好這方面的工作。
第一，高校管理者應當更新觀念，提高對于高校依法治校和制度建設(shè)的認識：
依法治校是我們高校進行管理的一個理念，而制度建設(shè)是在這個理念倡導之下的具體實踐。作為高校管理重要依據(jù)的各項規(guī)章和制度，無論在內(nèi)容上，還是在制定程序上，都應體現(xiàn)這一理念。高校的管理者對于加強制度建設(shè)工作的重要性和緊迫性，應當都要有一個統(tǒng)一的認識。必須從高校發(fā)展的戰(zhàn)略意義上予以認真對待，
第二，制度的制定程序要規(guī)范、合法：
規(guī)范的高校制度制定過程一般包括起草、審查、審議與決定以及公布等諸多環(huán)節(jié)，一般都是由有關(guān)職能部門負責起草，法制工作部門負責審查，經(jīng)校長(院長)辦公會議審議通過，最后由學校公布施行。
首先，起草工作決定著規(guī)章制度草案的質(zhì)量，發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用。因此，在規(guī)章制度草案起草工作開始前，有關(guān)職能部門必須對擬起草的規(guī)章制度進行必要性和可行性論證，同時按期編制計劃。經(jīng)過深入地調(diào)研和論證，只有那些各方面條件都比較成熟的規(guī)章制度項目，才可以給予批準并列入計劃，之后才能開始起草工作。立項程序中。職能部門還應當采取書面征求意見，召開座談會、論證會和聽證會等多種形式聽取其他有關(guān)部門、教職員工和學生的意見。特別是對于涉及教職員工和學生切身利益的規(guī)章制度，職能部門就應當組織召開聽證會。其次，在規(guī)章制度草案的審查階段，審查標準應當明確并不斷完善。當涉及重大或疑難問題時，還應當邀請有關(guān)法律專家給予咨詢論證。再次，在規(guī)章制度草案的審議和決定階段，草案必須經(jīng)校長(院長)辦公會議按照規(guī)定的程序進行審議。經(jīng)審議通過的規(guī)章制度必須在全校范圍內(nèi)進行公示。
第三，作為規(guī)章制度的制定者。高校還應當對規(guī)章制度的解釋和適用范圍進行規(guī)范，保障規(guī)章制度真正得以實施：
一般而言，制定出來的制度的文本形式本身已經(jīng)確定了適用范圍。但是隨著高教事業(yè)的發(fā)展，高校在具體管理事務(wù)中面臨著很多新的情況，給這些新情況明確適用依據(jù)和作補充規(guī)定時，應當由學校負責解釋。另外。高校在對規(guī)章制度進行解釋和規(guī)范適用范圍時，應當明確規(guī)章制度之間具有同等效力；對一些特殊的適用范圍也應當給予規(guī)范：新的規(guī)章制度的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定；特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的。適用特別的規(guī)定等等。
第四，高校還應加強規(guī)章制度的清理工作，以保持規(guī)章制度的生命力。
加強規(guī)章制度的清理工作，對于保證高校規(guī)章制度體系與法律體系的統(tǒng)一性，與客觀實際的一致性，及其本身的協(xié)調(diào)性都具有重要意義。具體來說，就是修改或者撤銷那些內(nèi)容不適當，已不能準確反映實際情況，或者是那些不符合制定時候的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的規(guī)章制度：廢止那些因?qū)嶋H情況發(fā)生變化，規(guī)范對象消失，或者超過適用期，或者主要內(nèi)容與后來施行的法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定不符的規(guī)章制度。
關(guān)鍵詞：高職；油氣儲運技術(shù)專業(yè)；校本教材；開發(fā)；實效性；研究
中圖分類號：G714 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094-C-（2014）11-0033-02
一、高職油氣儲運技術(shù)專業(yè)
校本教材開發(fā)存在的問題
（一）統(tǒng)編教材缺乏
根據(jù)調(diào)查，全國僅化學工業(yè)出版社發(fā)行了關(guān)于石油化工類高職高專教材，但是著重于石油產(chǎn)品的煉制加工工藝。油氣儲運技術(shù)專業(yè)方向較多，如油氣長距離管輸技術(shù)、油氣儲運與城市輸配系統(tǒng)工程、油氣儲存與液化天然氣技術(shù)、油氣儲運安全工程等。筆者所在學校以培養(yǎng)面向江蘇省或周邊沿江沿?；瘜W品碼頭、油庫、燃氣輸配氣站、加油站、加氣站等從事油氣、大宗化學品的輸送、儲存與裝卸、計量等方面的高級技術(shù)應用型人才為主，因此專業(yè)課教師只能選用或參考本科類教材內(nèi)容組織教學。
（二）校本教材開發(fā)能力不足
校本教材的開發(fā)離不開一支高素質(zhì)、專業(yè)化的教師團隊。目前，我國開設(shè)油氣儲運技術(shù)專業(yè)的高等學校只有20多所，筆者所在學校是江蘇省內(nèi)唯一的一所，專業(yè)教師缺乏，導致校本教材開發(fā)存在一定的難度。如在編寫教材時，可能不清晰崗位群以及與之相匹配的崗位能力、學生的特點和需求；教材內(nèi)容無法體現(xiàn)校本特點等。
二、開展高職院校油氣儲運技術(shù)專業(yè)
校本教材實效性研究的意義
（一）理論價值
選擇高職校本教材開發(fā)的實效性作為研究方向，符合高等職業(yè)教育研究的發(fā)展趨勢。我國以往的教育強調(diào)同一、集中的課程管理體制，采用統(tǒng)編教材，不能充分考慮各地方、各學校的實際需求。隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，企業(yè)要求高校培養(yǎng)出具有時代背景的專業(yè)技術(shù)人才。這就需要以課程改革為突破口，將職業(yè)化的理念融入到課程中去。對高職校本教材開發(fā)實效性的調(diào)查與研究，是對校本教材開發(fā)理論的重新認識，是對提高校本教材開發(fā)實效性途徑的探索，是開發(fā)理念的不斷發(fā)展、豐富和完善。
（二）實踐意義
選擇以高職油氣儲運技術(shù)專業(yè)校本教材開發(fā)的實效性為研究方向，是油氣儲運技術(shù)專業(yè)自身不斷發(fā)展和壯大的客觀要求。介于市場需求和專業(yè)特色，筆者所在學校致力于打造一支江蘇省特色專業(yè)，其中精品課程群建設(shè)必不可少，而專業(yè)課程群的建設(shè)離不開教材的建設(shè)。對高職油氣儲運技術(shù)專業(yè)校本教材實效性的調(diào)查與研究，有助于以職業(yè)能力為本位的課程體系構(gòu)建；有助于師資隊伍整體水平的提升；有助于滿足學生個性發(fā)展的需要。
三、油氣儲運技術(shù)專業(yè)
校本實效性教材開發(fā)思路
（一）研究崗位能力和知識體系，提高教材內(nèi)容本身的實效性
開發(fā)校本教材時要注重產(chǎn)教結(jié)合、體現(xiàn)標準，這是“十二五”職業(yè)教育國家規(guī)劃教材選題申報工作方案中提出的原則之一。通過企業(yè)調(diào)研，結(jié)合《國家職業(yè)標準匯編》中的相關(guān)能力要求、《高等職業(yè)學校專業(yè)教學標準（試行）》以及《油品儲運調(diào)和操作工技能鑒定標準》，確立高職油氣儲運專業(yè)職業(yè)標準和職業(yè)崗位的典型工作能力要求，架構(gòu)校本教材的崗位能力和知識體系。這樣，教材內(nèi)容才能體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展要求，才能滿足新興產(chǎn)業(yè)、新職業(yè)和新崗位需要，形成具有鮮明行業(yè)特點的職業(yè)教育教材。
（二）研究專業(yè)教師“三師”型的職業(yè)能力標準，提高教師隊伍教材開發(fā)能力
教師是校本教材開發(fā)最重要的參與者，涉及教材編寫和課程傳授兩個環(huán)節(jié)?！叭龓熜汀苯處煵坏哂袑I(yè)的理論知識，更要具有比較熟練的操作技能以及很強的職業(yè)指導能力，這正是本專業(yè)教師所缺失的。通過社會調(diào)研，結(jié)合高職院校專業(yè)教師職業(yè)能力與要求，確定專業(yè)教師“三師”型的職業(yè)能力標準，才能促進教師把自己所掌握的知識、技能、職業(yè)素養(yǎng)融入到校本教材的開發(fā)中去，并且以比較合理和科學的方式傳授給學生，使其能夠很快適應工作環(huán)境。
（三）研究校本教材建設(shè)管理辦法，提高教材管理機構(gòu)管理的實效性
校本教材開發(fā)是一個循序漸進的過程，尤其在后期的維護上需要投入大量的精力，這就需要實行完整的P―D―A―C即計劃-執(zhí)行-檢查-處理的循環(huán)管理模式。應研究校本教材建設(shè)管理辦法，將質(zhì)量管理指標量化，設(shè)置權(quán)限比重。這樣，一方面使校本教材開發(fā)團隊有章可循，另一方面使教材管理機構(gòu)人員有針對性地開展教材審查、驗收、評價工作，提高教材管理的實效性。
無論從現(xiàn)有國家政策的傾斜，還是從高職油氣儲運技術(shù)專業(yè)的發(fā)展、教材的開發(fā)、專業(yè)人才的培養(yǎng)等方面考慮，提升高職油儲類校本教材開發(fā)實效性研究很有必要。實效性教材建設(shè)任務(wù)既緊迫又艱巨，而凸顯高職教育特色的校本教材建設(shè)更是如此。只有各方齊心協(xié)力，才能確保油氣儲運技術(shù)專業(yè)校本教材建設(shè)的實效性。
參考文獻：
[1]賈會軍.高職學校校本課程開發(fā)實效性的調(diào)查與研究[D].河北：河北師范大學，2008.
