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公共管理的本質(zhì)特征在于它的公共性，管理本質(zhì)的服務(wù)性以及合作共治性。在發(fā)揮傳統(tǒng)公共管理職能的基礎(chǔ)上，公共管理在世界全球化的背景下，又具有著時代性的特征，成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文先從公共管理的本質(zhì)特征入手，從公共性、服務(wù)性以及合作共治性三個角度來闡述了公共管理的作用發(fā)揮，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)全球化的背景，對公共管理的時代性特征作了詳細(xì)的分析。其目的在于為公共事務(wù)管理的未來發(fā)展方向提供有價值的參考，并對公共事務(wù)的管理方法提出可行性的建議。
關(guān)鍵詞:
公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事務(wù)管理在過去的很長一段時間內(nèi)都不受重視，但是在當(dāng)今時代，越來越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代，由新的公共管理運(yùn)動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運(yùn)動正如火如荼，這對傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)，公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新世紀(jì)從理論與實踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地位。
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現(xiàn)工具的，它必須要肩負(fù)社會整體的公共利益，以實現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內(nèi)?，F(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權(quán)力用它去剝削社會成員，更沒有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過程。
(二)服務(wù)性在研討公共管理服務(wù)性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么?其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標(biāo)到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。(2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動，都是為實現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例，然后由這種運(yùn)作體例去實現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點(diǎn)意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責(zé)并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場單方面的調(diào)節(jié)，只能對資源配置起著基礎(chǔ)性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權(quán)威，宣示社會唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對與解決社會與經(jīng)濟(jì)問題的時候，因為受制于外部與內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。
三、公共管理的時代性:公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)
全球各個國家對公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學(xué)者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現(xiàn)實生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會、文化、經(jīng)濟(jì)、政治，以致全球眾多國家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展，技術(shù)革命與知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態(tài)勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置;國際間的合作與對話協(xié)商頻次均有大幅增長;傳播優(yōu)勢強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長。全球化問題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時而逐漸進(jìn)步的，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過經(jīng)濟(jì)活動去觀望全球化會發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟(jì)的自甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕，這種情況明確的證實:全球內(nèi)沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對于公共管理來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn):首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關(guān)系的變化;其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化;再次，全球化推動公民社會和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果使得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社區(qū)組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移—向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢。
從公共事務(wù)管理的發(fā)展歷程來看，從簡單的公共行政管理過渡到公共事務(wù)管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務(wù)管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應(yīng)該把目光聚焦到如何完善政府監(jiān)督機(jī)制，以及與政府的合作來達(dá)到優(yōu)化公共事務(wù)管理上來，為公共利益的最大化保駕護(hù)航。
參考文獻(xiàn):
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［4］徐媛媛．公共管理模式嬗變的制度與權(quán)力走向［J］．求索，2010年03期
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關(guān)鍵詞：公共管理；本質(zhì)特征；時代性
自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進(jìn)。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想內(nèi)涵，又拓展了公共管理服務(wù)性的應(yīng)用范圍。在社會民主化發(fā)展的影響下，公共管理問題越來越受到社會各界的關(guān)注。本文簡要分析了現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)特征，并結(jié)合當(dāng)今社會現(xiàn)實，對于公共管理的時代性進(jìn)行了深入探討。
一、公共管理的本質(zhì)特征
1.公共管理的合作性
公共管理，簡單地說，就是如何設(shè)計、管理政府行政部門的細(xì)微工作以及公共服務(wù)問題。公共管理不僅是政府所要關(guān)心的問題，公共組織以及社會公眾等對于公共管理問題都要給予高度的重視。自有人類社會以來，就離不開公共管理問題。然而，自上個世紀(jì)七八十年代開始，世界各國對于公共管理問題才給予了高度重視。開始建構(gòu)新時期的公共管理理論與模式，使人們對于公共管理有了一個新的認(rèn)識?，F(xiàn)代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本質(zhì)是公共性、服務(wù)性。合法政府依據(jù)憲法行使公共權(quán)力，為全社會提供公共服務(wù)，現(xiàn)代政府必須秉持和堅守公共精神，以公共精神為指導(dǎo)，實施公共管理。公共管理的管理主體以政府為核心，它們的行為代表公共利益，公共管理的客體是確定范圍內(nèi)全體公民。公共管理的職能，是為了公正分配社會利益，推動社會發(fā)展和文明進(jìn)步。公共管理者的價值追求應(yīng)代表公平、正義和自由，體現(xiàn)“公益人”的角色。從活動范圍看，公共管理主要涉及公共事務(wù)領(lǐng)域，是為了促進(jìn)公共利益的最大化。公共管理權(quán)力運(yùn)行具有多向度特征。不僅政府有組織行使公共管理的權(quán)責(zé)，其它社會組織與公眾也具有參與公共管理的權(quán)利和義務(wù)。公共管理需要構(gòu)建多元化管理格局，主體之間要經(jīng)常進(jìn)行溝通、互動和合作。在新的時期里，不僅社會組織和公眾具有參與公共管理的必要性，而且參與公共管理，還是公民的所具有的權(quán)利和義務(wù)。因此，社會組織和公眾要積極參與公共管理，配合政府管理部門做好各項管理工作。
2.公共管理的公共性和服務(wù)性
公共管理的公共性，具有兩方面含義，一是利益取向的公共性。二是其公共參與性。公共管理不是某一個特定階層或群體的一種政治控制的方式，公共管理是為了推進(jìn)、實現(xiàn)和維護(hù)社會整體的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共參與性，主要指實施主體既包含以政府為代表的官方，還包括政府之外社會組織和公眾。公共管理所有活動價值取向都應(yīng)以實現(xiàn)社會公共利益的最大化為目標(biāo)，整合和優(yōu)化社會資源配置，為公眾提供一個穩(wěn)定有序、和諧共處、能實現(xiàn)良性競爭的社會環(huán)境，以政府為核心的主體無論采取何種方式，都是為了實現(xiàn)公共利益，公共管理的服務(wù)性非常關(guān)鍵。從根本上說，以政府為核心的公共部門所行使的國家權(quán)力產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權(quán)，以政府為核心的公共組織，就是服務(wù)于社會共同利益的一個組織。公權(quán)力本質(zhì)上是公眾意愿的實現(xiàn)手段，如果公眾的意志和意愿一直得不到滿足，公共管理行為的合法性就會遭到質(zhì)疑，產(chǎn)生合法性危機(jī)，就可能喪失公共管理合法性基礎(chǔ)。所以，政府管理的首重職能就是服務(wù)，在公共事務(wù)管理中，服務(wù)是公共管理運(yùn)行的中心。
二、公共管理之時代性
公共管理之所以受到各國的廣泛關(guān)注，是時展大趨勢使然。自上個世紀(jì)70年代以來，隨著現(xiàn)代民主化進(jìn)程的加快，各種社會問題日益凸顯。要求公共管理的管理效率和效能必須革故鼎新，管理理念、管理方式必須與時俱進(jìn)。地球村的概念日益清晰，世界各國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面的交流與合作日益頻繁，經(jīng)濟(jì)全球化不可避免地影響各國公共管理，對各國公共管理效率也提出了新的要求。民主化進(jìn)程的發(fā)展，對傳統(tǒng)公共行政造成猛烈沖擊，必然推動政府向民主和法治的方向進(jìn)行管理改革，公共管理必須對此做出回應(yīng)。為回應(yīng)全球化時代的要求，公共管理必須建構(gòu)基于公眾認(rèn)可的優(yōu)質(zhì)治理模式，一個快速變化的時代，我們不僅要積極推進(jìn)知識密集型治理，還要積極推進(jìn)學(xué)習(xí)型治理模式。要高度重視關(guān)注學(xué)習(xí)型治理的重要性，公共管理創(chuàng)新和改革，學(xué)習(xí)型治理是主要通道。作為公共管理的核心主體，政府一方面需要不斷學(xué)習(xí)，整合組織的內(nèi)外資源，與時俱進(jìn)，改善和提升其執(zhí)政能力，另一方面，還要以主動、坦誠的姿態(tài)，吸收社會的知識和智力，摒棄偏狹之見，通過與社會廣泛地協(xié)調(diào)合作，不斷推進(jìn)和優(yōu)化治理。實施更具民主的管理模式。構(gòu)建多元化的管理系統(tǒng)，通過信息化、扁平化、網(wǎng)絡(luò)化，推進(jìn)公共管理利益的最大化。
由于各種社會矛盾日趨尖銳復(fù)雜，利益和信念的過度分散，不可治理性現(xiàn)代社會問題日益凸現(xiàn)，這也要求公共管理適應(yīng)時代的發(fā)展，與時俱進(jìn)。社會問題愈是復(fù)雜多變，政府越要積極主動的走出社會管理單邊運(yùn)行的誤區(qū)，要采取有效措施，建構(gòu)有利于公眾參與的新理念、新思維，激發(fā)和增強(qiáng)公眾參與意識，實現(xiàn)共同治理，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，先進(jìn)的信息傳播手段，為公民直接參與公共事務(wù)管理提供了條件。培養(yǎng)人們對公共問題的關(guān)注，有助于強(qiáng)化公民監(jiān)督意識，監(jiān)督和推動政府工作，這對于改善政府形象，增強(qiáng)政府的合法性基礎(chǔ)，促進(jìn)政府提升工作效率和效能都有極大的幫助。隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，人們對公共管理的關(guān)注越來越便捷，公民對公共管理的該關(guān)注度越來越高。新公共管理影響了所有的國家，全球化、民主化的社會發(fā)展，改變了公共管理生態(tài)環(huán)境，政府一家獨(dú)大，僅憑自身的權(quán)威，可以統(tǒng)攬社會公共事務(wù)格局已成昨日黃花。合作共治的治理理念開始深入人心。全球擴(kuò)展的行政改革浪潮，構(gòu)成了對傳統(tǒng)公共行政的極大沖擊，雖然各國新公共管理運(yùn)動改革和政策選擇有所不同，進(jìn)程不一，但是，側(cè)重點(diǎn)是一致的。實現(xiàn)合作共治，政府與社會組織、民眾共同承擔(dān)公共管理的責(zé)任，建立一個高度民主，高效透明的管理體系，以人為本，以服務(wù)為本，建設(shè)公共服務(wù)型政府，民主型政府，強(qiáng)化國家的核心競爭力。
結(jié)語
從傳統(tǒng)公共行政管理，到日益民主化、法制化、規(guī)范化的公共管理，是一次深刻變化的管理革命，從單一管理主體運(yùn)行到合作共治，是以政治、經(jīng)濟(jì)為本的公共事務(wù)管理模式，轉(zhuǎn)向以人為本管理模式的一次飛躍。現(xiàn)代公共管理本質(zhì)特征具有合作性、公共性、服務(wù)性特征，在現(xiàn)代化的發(fā)展過程中，我們要不斷加深公共管理的深度，結(jié)合時代的發(fā)展特征，擴(kuò)大公共管理的范圍，不斷創(chuàng)新公共管理模式，以人為本，以服務(wù)為本，改善和優(yōu)化公共管理，促進(jìn)公共利益的最大化。（作者單位：華僑大學(xué)）
參考文獻(xiàn)：
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[2] 武家磊.論公共管理的本質(zhì)和目的――以社會契約論視角[J].安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報.2013（01）
[3] 張劍鋒，劉秀榮.論“服務(wù)是管理的社會本質(zhì)和自然本質(zhì)”[J].江蘇商論.2012（04）
[4] 肖燕，段劉偉.公共服務(wù)――公共管理的職能選擇[J].商業(yè)文化（學(xué)術(shù)版）.2008（05）
公共事務(wù)管理在過去的很長一段時間內(nèi)都不受重視，但是在當(dāng)今時代，越來越被政府官員以及學(xué)者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀(jì)七八十年代，由新的公共管理運(yùn)動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運(yùn)動正如火如荼，這對?傳統(tǒng)的公共事務(wù)管理提出了挑戰(zhàn)’公共行政需要在自我辯證否定的基礎(chǔ)上進(jìn)行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新?lián)?紀(jì)從理論與實踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導(dǎo)引當(dāng)代公共事務(wù)管理的方向和運(yùn)作方式的重要地
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務(wù)性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性
公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次：第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現(xiàn)工具的，它必須要肩負(fù)社會整體的公共利益，以實現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護(hù)公共利益的一種方式；第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內(nèi)?，F(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎(chǔ)是公共性，政府所實行的一切權(quán)利也都是公共權(quán)力，所以，公共性是公共權(quán)力的特征。這種權(quán)力只能用來提供與維護(hù)公共服務(wù)和公共物品，它不能成為實現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權(quán)力用它去剝削社會成員，更沒有權(quán)力用它去維護(hù)自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運(yùn)用這種公共精神去規(guī)制著其的運(yùn)行過程。
(二）服務(wù)性
在研討公共管理服務(wù)性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應(yīng)該是什么？其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它：（1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標(biāo)到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。（2)管理就是服務(wù)。政府的協(xié)商、調(diào)控、強(qiáng)制、約束、指導(dǎo)活動，都是為實現(xiàn)政府目標(biāo)而進(jìn)行的措施，所以它是一種服務(wù)。其他組織管理也是如此。（3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運(yùn)行體例，然后由這種運(yùn)作體例去實現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標(biāo)。
(三）合作共治性
合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點(diǎn)意味著，在公共事務(wù)的管理中，治理的職責(zé)并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔(dān)的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務(wù)管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的?？渴袌鰡畏矫娴恼{(diào)節(jié)，只能對資源配置起著基礎(chǔ)性的作用；反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權(quán)威，宣示社會唯一中心權(quán)力不是政府。治理思想明確表示：政府在面對與解決社會與經(jīng)濟(jì)問題的時候，因為受制于外部與內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面——去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補(bǔ)政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當(dāng)做權(quán)力主體的力量。
三、公共管理的時代性：公共管理何以成為當(dāng)代全球關(guān)注的焦點(diǎn)
全球各個國家對公共管理與其變革的關(guān)注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學(xué)者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現(xiàn)實生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會、文化、經(jīng)濟(jì)、政治，以致全球眾多國家自上世紀(jì)中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴(yán)重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進(jìn)程發(fā)展，技術(shù)革命與知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態(tài)勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術(shù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大幅度的推動著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應(yīng)配置與重新配置；國際間的合作與對話協(xié)商頻次均有大幅增長；傳播優(yōu)勢強(qiáng)的文化的滲透性與擴(kuò)展性已得到增長。全球化問題早在上世紀(jì)中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時而逐漸進(jìn)步的，政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也愈加強(qiáng)勁。如果通過經(jīng)濟(jì)活動去觀望全球化會發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟(jì)生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀(jì)中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經(jīng)濟(jì)的整體性已在被全球化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)甚至也遭到了相當(dāng)大程度的侵蝕，這種情況明確的證實：全球內(nèi)沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關(guān)的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現(xiàn)象提供了理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對于公共管理來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)：首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關(guān)系的變化；其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務(wù)管理的效率發(fā)生著變化；再次，全球化推動公民社會和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果便得政府的權(quán)力運(yùn)行方向發(fā)生著變化，將權(quán)力運(yùn)行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社E組織近距離接觸。導(dǎo)致政府權(quán)力部分上移和下移一向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導(dǎo)致了傳統(tǒng)公共事務(wù)管理已經(jīng)不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進(jìn)行自我創(chuàng)新才能適應(yīng)全球化的趨勢。
1大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的內(nèi)涵及其關(guān)系
對高校管理中的權(quán)利問題，目前為止仍然沒有一個準(zhǔn)確的概念。通常我們認(rèn)為以校長、書記、處長等為代表的各職能部門、黨政工團(tuán)等組織擁有并行使的權(quán)力為行政權(quán)力。以學(xué)術(shù)委員會主任、專家咨詢委員會主任、學(xué)術(shù)（科）帶頭人為代表的各種學(xué)術(shù)委員會、委員所擁有并行使的權(quán)力為學(xué)術(shù)權(quán)力。一般而言，行政權(quán)力是由上級領(lǐng)導(dǎo)或機(jī)關(guān)賦予，職位高則權(quán)力大，在其位才能謀其政。“下級服從上級”是必須遵守的辦事準(zhǔn)則。其價值取向是效率和約束，強(qiáng)調(diào)“照章辦事”，具有鮮明的“官僚等級性”。學(xué)術(shù)權(quán)力則是建立在以個人的知識占有量和知識創(chuàng)新為核心、以學(xué)術(shù)水平為標(biāo)志的學(xué)術(shù)地位上，學(xué)術(shù)水平高則影響力大。就能獲得其他教師或?qū)W者的尊崇，在其從事的領(lǐng)域擁有較大的權(quán)威。其價值取向是平等和自由。
1.1 大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的內(nèi)涵
1.1.1大學(xué)行政權(quán)力
大學(xué)的行政權(quán)力是與職位聯(lián)系的制度化的權(quán)力，大學(xué)的校長、副校長、處長、科長等部門是行政權(quán)力系統(tǒng)的組成部分。其通過行政權(quán)力來維持大學(xué)的運(yùn)行。行政權(quán)力的主體主要是行政機(jī)構(gòu)及行政人員，其客體是行政事務(wù)，主要通過法律、政策、指示、指令從自上而下貫徹執(zhí)行，具有一定的強(qiáng)制性。行政權(quán)力的核心是“權(quán)”，具有嚴(yán)密的科層式結(jié)構(gòu)，上級對下級具有絕對的控制。
1.1.2 大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力
學(xué)術(shù)權(quán)力指學(xué)術(shù)管理的權(quán)力，主要指高校的教學(xué)活動，科研，學(xué)科建設(shè)，課程設(shè)置，建材建設(shè)，師資培養(yǎng)等的管理權(quán)。學(xué)術(shù)權(quán)力的主體是擁有學(xué)術(shù)頭銜的教授，副教授。學(xué)術(shù)權(quán)力的客體是學(xué)術(shù)事務(wù)。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)內(nèi)在的邏輯的客觀要求，是大學(xué)本質(zhì)的特性的外化，主要依靠學(xué)者自身的權(quán)威對客體產(chǎn)生影響。學(xué)術(shù)權(quán)力的核心是學(xué)術(shù)地位，力大權(quán)大。
1.2大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系
學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力，各自有存在的合理性與必要性。大學(xué)的學(xué)術(shù)組織和學(xué)術(shù)人員的特點(diǎn)，決定了學(xué)術(shù)人員應(yīng)該在大學(xué)中廣泛參與管理學(xué)術(shù)事務(wù)。而行政權(quán)力也有其存在的合理必要性。大學(xué)的正常運(yùn)行，大學(xué)的職能的多樣化，大學(xué)組織的復(fù)雜化，需要強(qiáng)有力的行政權(quán)力，來協(xié)助學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)展。學(xué)術(shù)權(quán)力在于確保大學(xué)教育，科研的基本屬性。行政權(quán)力的作用在于協(xié)調(diào)大學(xué)各部門之間的互相關(guān)系。只有在兩者共同的作用下，才能更好地實現(xiàn)學(xué)校的整體目標(biāo)。
1.2.1行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的統(tǒng)一性
行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力都是高校發(fā)展不可少的手段。學(xué)術(shù)權(quán)力是高校根本屬性，大學(xué)作為一種學(xué)術(shù)組織，需要由學(xué)術(shù)權(quán)力管理大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)保持獨(dú)立與自由。而行政權(quán)力的存在也是必不可少的，大學(xué)僅靠學(xué)術(shù)權(quán)力是無法完成社會功能，需要有專門的機(jī)構(gòu)和人員來管理，行政權(quán)力是協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各部門之間以及與內(nèi)外部之間的關(guān)系。
1.2.2行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的相對獨(dú)立性
內(nèi)涵上相互區(qū)別：行政權(quán)力的核心為權(quán)，是組織的任命。但學(xué)術(shù)權(quán)力的核心為力，是專家的推崇。行政權(quán)力起外在的決定作用，而學(xué)術(shù)權(quán)力則起內(nèi)在的支配作用。大學(xué)的行政權(quán)力只能在特定時間、特定范圍、特定對象條件下才能發(fā)揮作用，其作用受時空范圍局限性相對較大。其次行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力還存在必然的矛盾性：學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的載體及追求目標(biāo)存在必然的矛盾；主體所處的位置存在必然的矛盾。
1.2.3我國目前行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系
學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的靈魂，是大學(xué)得以生存的基礎(chǔ)。在大學(xué)內(nèi)部，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是一對矛盾。在我國，大學(xué)日益成為了一個官僚化的地方，陷入了種種的危機(jī)，包括資源危機(jī)，價值危機(jī)，制度危機(jī)，質(zhì)量危機(jī)，公信危機(jī)。大學(xué)的行政權(quán)力超過了學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力慢慢地被腐蝕，行政權(quán)力膨脹，這對大學(xué)的發(fā)展和生存造成了嚴(yán)重的危機(jī)。所以，行政權(quán)力減少對學(xué)術(shù)性事務(wù)的干預(yù)，保證教學(xué)科研的順利進(jìn)行。同時，制度十分重要，制度化能讓辦事程序規(guī)范化，而規(guī)范化，將會大大提高學(xué)校管理的效率。
2從我國大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系試析大學(xué)官本位現(xiàn)象
在我國高校，主要是行政權(quán)力壓迫著學(xué)術(shù)權(quán)力，行政權(quán)力的泛化，學(xué)術(shù)權(quán)力的腐敗，權(quán)力不公正平等，缺乏民主管理。
2.1高校官本位的表現(xiàn)
高校的官本位現(xiàn)象主要開始于我國市場經(jīng)濟(jì)化時代，行政在高校不斷地剝奪教師的學(xué)術(shù)權(quán)力，從而形成目前的局勢。在高校的管理層人員的思想官僚化，組織管理不斷的行政化，從而大學(xué)由官本位的價值觀代替了學(xué)術(shù)的價值，形成了高校官本位的現(xiàn)象，行政成為了大學(xué)的主導(dǎo)力量。
2.2學(xué)術(shù)權(quán)力行政化
我國高校的學(xué)術(shù)權(quán)力偏于行政化，學(xué)術(shù)評價脫離了學(xué)術(shù)的發(fā)展，學(xué)術(shù)之風(fēng)在行政的道路上，不斷地與學(xué)術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)脫軌。學(xué)校資源配置行政化，相關(guān)行政管理者不懂學(xué)術(shù)，用簡單粗暴的手段對待學(xué)術(shù)。所以，很多大學(xué)教授越來越在意位子，而不是學(xué)術(shù)與教學(xué)的質(zhì)量。
2.3高校管理機(jī)關(guān)化
高校的行政人員越來越多，機(jī)構(gòu)設(shè)置龐大。而在第一線的教學(xué)人員嚴(yán)重缺乏，從而影響整個學(xué)術(shù)與教學(xué)質(zhì)量。高校本是公平平等的民主化管理，可是，高校的等級制度代替了民主化管理。高校的管理機(jī)關(guān)化使高校的活動主體本末倒置。
3消除大學(xué)官本位的政策
3.1樹立“以人為本”的管理理念
這里的以人為本就是以師生的利益為本，使師生成為大學(xué)的主人。大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)必須與以人為本結(jié)合一起，激發(fā)師生的責(zé)任感和學(xué)術(shù)精神，使師生成為大學(xué)的主人，其學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)地位得到充分的保障。所以，行政部門必須以服務(wù)師生指導(dǎo)思想，為師生的發(fā)展創(chuàng)造更加有益的環(huán)境。樹立以人為中心的思想，重視挖掘人的潛能和發(fā)揮人力資源的有效作用，使教師的學(xué)術(shù)能力發(fā)揮的淋淋盡致。
3.2建立新的管理體制
我國高校內(nèi)部中管理體制出現(xiàn)了校――院――系三級管理權(quán)限不清，難以發(fā)揮教學(xué)科研的主體作用，學(xué)術(shù)組織被高校機(jī)關(guān)化吞食，從而大大地影響了整個高校質(zhì)量。大學(xué)的靈魂在于學(xué)術(shù)的力量與發(fā)展，是教學(xué)、科研、服務(wù)社會融為一體的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。所以，必須建立一個以學(xué)術(shù)為中心思想的管理體制。建立教授治學(xué)的體制，由資深的教授對學(xué)術(shù)進(jìn)行治理，不僅僅在學(xué)術(shù)專研上，同時也對高校的學(xué)術(shù)進(jìn)行指導(dǎo)、管理及決策。加強(qiáng)高校學(xué)術(shù)指導(dǎo)委員會的建設(shè)，使教授治學(xué)與教師為學(xué)術(shù)主體進(jìn)一步得到組織保障。精簡大學(xué)的行政組織，強(qiáng)化管理，以人為本，配合大學(xué)的學(xué)術(shù)活動，使學(xué)術(shù)與行政之間能夠得到一個完美的搭配。加強(qiáng)高校的學(xué)院建設(shè)，增加其活力，對學(xué)院進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)，使學(xué)術(shù)權(quán)力更加的平等公正。
3.3創(chuàng)建新的學(xué)術(shù)管理制度
在學(xué)術(shù)的評價中要秉持公正與平等，學(xué)術(shù)的優(yōu)汰劣勝，不是由政府來評定，而是由學(xué)術(shù)自我的標(biāo)準(zhǔn)來決定。加強(qiáng)學(xué)風(fēng)的建設(shè)，不讓腐敗之風(fēng)侵蝕學(xué)術(shù)的本質(zhì)。
[關(guān)鍵詞]：行政管理 成本控制 策略
0引言
行政管理的成本是行政效率高低與否的重要標(biāo)志，也體現(xiàn)著相應(yīng)的行政管理水平。這在整個管理工作運(yùn)行中在反映著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行成效，具有十分重要的現(xiàn)實意義，探討行政成本控制的問題，提高行政開支的效率，是本文的重要議題。
1行政管理成本持續(xù)提升的主要原因
行政管理是國家依法行使國家權(quán)力、組織和管理國家事務(wù)的行為。行政管理成本則是政府機(jī)構(gòu)行使行政管理職能所需要的成本，包括國家元首、國家權(quán)力機(jī)關(guān)、國家行政機(jī)關(guān)、公安檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等的管理費(fèi)、服務(wù)費(fèi)的總和?？偨Y(jié)我國政府機(jī)關(guān)鋪張浪費(fèi)，致使行政管理成本不斷攀升的主觀原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1.1行政績效考核制度不健全，政府浪費(fèi)的責(zé)任主體不明確
公共資源產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體缺位，對政府行政成本考核不夠重視。
1.2政府信息制定不公開，政府建設(shè)不透明
我國政府機(jī)構(gòu)控制著80%的公共管理信息。容易形成“上級不好監(jiān)督、同級不愿監(jiān)督、下級不敢監(jiān)督”的監(jiān)督“死角”。
1.3懲治公共資源浪費(fèi)無法可依
政府對公共資源配置的決策過程缺少公眾參與，政府官員掌控著公共資源的定價和配置權(quán)，缺乏公眾尤其是弱勢群體利益表達(dá)和參與決策的機(jī)制，這也導(dǎo)致了行政成本的過快增長。
1.4財政管理體制不完善，預(yù)算的約束剛性差
預(yù)算約束軟化和預(yù)算外資金大量存在。本來預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后政府無權(quán)任意改變，但實際上政府部門不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的情況屢見不鮮，預(yù)算執(zhí)行彈性化和容易變通的特點(diǎn)為官員大手大腳地花錢提供了便利。
2影響行政管理成本的主要因素
行政管理成本是由行政管理行為所產(chǎn)生的各類費(fèi)用支出的綜合反映，因而影響行政管理成本的因素也是綜合性的，主要影響因素有：
2.1社會因素
隨著消費(fèi)水平的提高，物價的上漲，即使管理支出的范圍不變，也會引起行政管理費(fèi)用支出總額的相應(yīng)增加。首先，隨著生活水平的普遍改善，行政管理支出的開支標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，如出差值勤補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和住宿收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)提高，機(jī)關(guān)工作人員的價格補(bǔ)貼數(shù)額增加等，這些因素都直接造成管理費(fèi)用支出大幅增長。其次，受不良社會風(fēng)氣影響，機(jī)關(guān)干部淡忘了艱苦奮斗精神，追求奢侈享受，相互攀比，蓋高檔辦公樓，購高檔辦公設(shè)備，違控購買小汽車、移動電話等，甚至“鄉(xiāng)下談工作、回城吃生活”，揮霍公款出入娛樂場所等。
2.2管理因素
管理制度是否健全，管理措施是否落實，是行政管理支出是否能有效控制的重要方面。管理滯后是導(dǎo)致行政管理支出增多的最大漏洞。一是行政費(fèi)用支出范圍不明確，行政費(fèi)用的支出單位過多，學(xué)會、協(xié)會、基金會和臨時機(jī)構(gòu)的開支比較龐大；支出項目不規(guī)范，“搭車”現(xiàn)象嚴(yán)重，許多本不該列入行政管理支出的也搭車列支；二是內(nèi)部管理不嚴(yán)格，一些機(jī)關(guān)單位的各種行政費(fèi)用管理的規(guī)章制度不健全，沒有落到實處，有章不循，假公濟(jì)私，化公為私的問題較多
3控制行政管理成本建設(shè)節(jié)約型政府的對策
3.1深化行政體制改革是建設(shè)節(jié)約型政府的關(guān)鍵所在
在一定意義上可以說，行政管理體制性的障礙是最大的浪費(fèi)，行政管理體制性的節(jié)儉是最大的節(jié)儉。行政管理體制改革的核心內(nèi)涵與價值目標(biāo)是從“部門行政”向“公共行政”轉(zhuǎn)型。這就迫切要求大力推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制與構(gòu)建節(jié)約型政府要求的社會主義公共行政體制。公共行政體制強(qiáng)調(diào)政府部門之間通力合作，是降低行政成本、實現(xiàn)“廉價政府”的制度保證。以社會主義公共行政體制作為我國行政管理體制改革的目標(biāo)模式，是降低行政成本、建設(shè)節(jié)約型政府的必然選擇。
3.2培養(yǎng)政府官員的管理成本意識和節(jié)約觀念
在現(xiàn)行制度下，政府部門的隱性浪費(fèi)嚴(yán)重。一些政府公務(wù)人員缺乏“浪費(fèi)也是腐敗”的節(jié)約意識，政府部門召開工作會議，大多選擇在星級賓館，會務(wù)費(fèi)開銷驚人；有些政府官員偏愛大排量公務(wù)車，油耗浪費(fèi)很大；有些地方政府的辦公大樓、培訓(xùn)中心越建越豪華卻唯獨(dú)忽視了節(jié)能。必須認(rèn)識到，政府用度過度消耗不單是經(jīng)濟(jì)成本問題，而且還涉及其他一些深層次的問題。眾所周知，作為發(fā)展中國家，中國的比較優(yōu)勢是低廉的勞動力，可以說我們的每一分利潤，都是我們自己同胞的青春和生命凝成的。正是在這個意義上，建設(shè)節(jié)約型政府的活動大有拓展空間，應(yīng)該拓展為節(jié)約每一分可以節(jié)約的錢，節(jié)約一切可以節(jié)約的政府管理成本。這樣的節(jié)約有著深厚的人道情懷，它實際上是對于生命的敬畏，是對民族的未來負(fù)責(zé)。
3.3改管制型政府為服務(wù)與管理并重的有限政府
要在法治的前提下打造一個服務(wù)與管理并重的有限政府，從而改變政府“什么都想管、什么都難管好”的現(xiàn)狀。有限政府不僅要求政府的規(guī)模、公務(wù)員數(shù)量和行政成本要受到嚴(yán)格限制，同時還要求政府的權(quán)力必須在法律框架下透明運(yùn)轉(zhuǎn)，并受到整個社會的有效監(jiān)督。在有限政府的體制之下，要求建立民主決策程序和法制的財政管理體制。官本位和權(quán)力本位的思想將受到法律的限制，進(jìn)而限制行政首腦一支筆的現(xiàn)象發(fā)生。濫建樓堂館所、購置豪華車輛、公款宴請吃喝等奢侈浪費(fèi)行為也就自然會銷聲匿跡。另外，我國政府管理成本從來都不考慮能源成本及能源消耗的社會機(jī)會成本，也就是說我國政府行政成本理念有偏跛和盲區(qū)。當(dāng)然政府改革的最終目標(biāo)是建設(shè)公共服務(wù)型政府，這就要求，政府與公民之間要建立服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，政府向公民提供公共服務(wù)，公民向政府繳納稅收。
3.4建立節(jié)能產(chǎn)品的政府采購制度，降低政府采購成本
建立我國政府節(jié)能產(chǎn)品采購制度，有助于從源頭上控制政府機(jī)構(gòu)的消耗浪費(fèi)，尤其是節(jié)能產(chǎn)品的政府采購制度必須嚴(yán)格執(zhí)行。一是各級政府必須采購有節(jié)能認(rèn)證的用能產(chǎn)品。如果同類產(chǎn)品中沒有節(jié)能認(rèn)證的，必須按照能源管理部門制定的目錄選購能源效率比同類產(chǎn)品平均水平高25%的產(chǎn)品。二是各政府機(jī)構(gòu)新建改建擴(kuò)建建筑項目應(yīng)將“節(jié)能認(rèn)證”能效標(biāo)準(zhǔn)納入指導(dǎo)流程。從而達(dá)到提高政府采購質(zhì)量，有效節(jié)約采購成本的目標(biāo)。
3.5制定出臺“官員職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，建立節(jié)能獎懲制度
完善制度是建設(shè)節(jié)約型政府的切入點(diǎn)。為遏制官員濫用公款、鋪張浪費(fèi)，政府必須制訂出臺“官員職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”，量化各級別官員可以使用的公款數(shù)額、用途標(biāo)準(zhǔn)。實行對政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員物質(zhì)獎勵與精神獎勵的雙重機(jī)制，調(diào)動政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員參與節(jié)約的積極性。實施政府節(jié)約績效流程制度，對于政府機(jī)構(gòu)節(jié)省的能源費(fèi)用，可留成一部分用于獎勵節(jié)能工作者和購買可再生能源。我國雖已制定了對各級別官員的公款消費(fèi)數(shù)額、公款用途的定性和量化標(biāo)準(zhǔn)，但仍不能扼制公款報銷的變通和延遲報銷現(xiàn)象。這就要求我國必須設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并制定配套的監(jiān)督實施細(xì)則和具體的懲戒辦法。只有這樣，公款吃喝和公務(wù)消費(fèi)才會受到制度的制約，行政成本才能得到有效地控制。
3.6必須強(qiáng)化人大對于一切公共部門的監(jiān)督和制約
進(jìn)一步樹立和鞏固人大權(quán)威尤其是人大決定公共服務(wù)價格的權(quán)威，是建立節(jié)約型政府在體制上的重要突破口。因此，應(yīng)將對財政上的監(jiān)督和制約，公共部門存在的必要性和合理性，公共部門的職能范圍，公共部門的定價，公共支出的效益分析等，都列入人大監(jiān)督的范疇。在現(xiàn)代社會，沒有誰可以離群索居而不要公共服務(wù)，沒有哪個行業(yè)能夠劃地自限而不要公共服務(wù)。公共服務(wù)跟所有人、所有行業(yè)都息息相關(guān)，構(gòu)成社會發(fā)展的基礎(chǔ)條件。如何改進(jìn)政府管理，降低公共服務(wù)成本，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)減負(fù)，為社會減負(fù)，為公民的生命和健康減負(fù)，是一個值得全社會持久關(guān)注的命題。正是基于這樣的視點(diǎn)，我們對于建設(shè)節(jié)約型政府活動，抱有熱切的期待。
4結(jié)語
綜上所述，我們們認(rèn)為建立起對政府公職人員的成本制度約束機(jī)制。建立起政府成本考核制度和監(jiān)督制度，實施成本目標(biāo)責(zé)任制和追究制，強(qiáng)化對公職人員支出行為的約束，充分調(diào)動政府公職人員加強(qiáng)成本控制的積極性。
參考文獻(xiàn)：
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服務(wù)型政府是針對管制型政府存在的弊病而提出的新概念。傳統(tǒng)管制型政府的運(yùn)作方式是,堅持以政府部門及其公務(wù)員為本位,政府成為經(jīng)濟(jì)和社會活動的絕對主導(dǎo)者。在這種運(yùn)作模式下,由于政府控制著經(jīng)濟(jì)和社會資源的絕對支配權(quán),容易形成社會公眾對政府的絕對依賴性。而服務(wù)型政府堅持以人為本、公民本位,政府必須按照人民意志施政。
二、從全能型政府走向有限型政府
當(dāng)前,我國政府仍過多地參與了一些不該管也管不好的私人領(lǐng)域事務(wù),而對一些應(yīng)該由政府管理的公共領(lǐng)域事務(wù),政府還需進(jìn)一步強(qiáng)化自身的分內(nèi)職責(zé)。從全能政府走向有限政府的過程,也是規(guī)范行政管理權(quán)力的過程,是要求不該伸手的政府部門“自斷其臂”的過程,在改革中難免會遇到相當(dāng)?shù)淖枇Α?/p>
三、從劃槳型政府走向掌舵型政府
從新公共管理理論看來,政府的基本職責(zé)是“掌舵而不劃槳”。健康的公共治理有賴于政府組織、市場組織和非營利組織這三駕馬車的聯(lián)合驅(qū)動。不論是過分強(qiáng)化其中的一輛馬車,還是有意弱化其中的另一輛馬車,都無益于現(xiàn)代國家的健康發(fā)展。為了降低行政成本和提高行政效率,政府管理所扮演的角色是制定政策,即負(fù)責(zé)掌舵和導(dǎo)航;而企業(yè)組織和非營利組織則扮演著劃槳者角色。
股市的紅火吸引了所有人的眼球和錢包，所有人的關(guān)注點(diǎn)都集中于資產(chǎn)價格是否過熱，中國經(jīng)濟(jì)是否會重蹈日本與泰國等國資產(chǎn)泡沫崩潰覆轍。在這樣的追問中，我們忽視了中國金融體制與這些國家的本質(zhì)不同之處，也可能使中國忽略了另一種可能更有效的嘗試，比如，公司債與企業(yè)債市場是否可以成為中國的另一個“股市”?實際上，在一些發(fā)達(dá)國家，債券市場的融資額、占GDP的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于股市，企業(yè)債對于公司資金鏈條中的重要性，活躍金融市場的價值不亞于股市。
作為極為重要的融資手段，我國的債券市場尤其是公司債市場停留于紙面已有數(shù)年，直到現(xiàn)在，債券市場依然前景不明。企業(yè)債市場既受到重重管制，又遭遇層層分割，既被高層屢屢提及，體制卻遲遲難以改進(jìn)，金融市場至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)就此被打入冷宮。債券市場形象地展現(xiàn)出行政桎梏、利益分割、監(jiān)管不力對于中國金融市場的影響。
發(fā)改委唱獨(dú)角戲
企業(yè)債一直是央行、證監(jiān)會、保監(jiān)會等部門發(fā)泄對金融行政僵硬體制不滿的重要管道，到現(xiàn)在為止，公司債發(fā)展的滯后依然讓經(jīng)濟(jì)學(xué)界忿忿不平，認(rèn)為它的不發(fā)展拖了資本市場與資本市場定價系統(tǒng)的后腿，甚至對于股市的單邊畸高也難辭其咎，因為資金缺少分流渠道。
2005年10月20日，在高盛舉辦的“中國債券市場發(fā)展高峰論壇”上，央行行長周小川、保監(jiān)會副主席魏迎寧、時任中國證監(jiān)會研究中心主任的李青原、金融專家李揚(yáng)等人集體炮轟公司債發(fā)展遲緩，周小川直接指斥債券市場的思維主線還是計劃經(jīng)濟(jì)思想，無論是發(fā)行的審批、定價還是出現(xiàn)問題的處理方法都是行政性的，市場發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。
這番指責(zé)當(dāng)然不是無的放矢，令主導(dǎo)中國債券市場的發(fā)改委官員只有招架之功。這些有實力的批評者指出了債券市場發(fā)展乏力的事實：目前美國的公司債市場余額是13萬億美元；而發(fā)軔于1984年，經(jīng)歷了近20年的發(fā)展，到2004年底，以各種形式存在的中國“企業(yè)債”市場余額總計1235億。2004年美國公司債發(fā)行占整個債券存量的20％，中國當(dāng)年發(fā)行的公司債僅占債券總量的1．2％。
“數(shù)量少、市場小”，背后反映的是公司債體制的極端滯后。導(dǎo)火索是上世紀(jì)90年代初期出現(xiàn)的企業(yè)債兌付風(fēng)險，然后由國務(wù)院指定國家計委主管企業(yè)債的審批和管理，企業(yè)債市場由發(fā)改委唱獨(dú)角戲。
2003年，由國家計委、經(jīng)貿(mào)委、國務(wù)院體改辦合并而成國家發(fā)改委，企業(yè)債的發(fā)行管理工作轉(zhuǎn)由發(fā)改委財政金融司承擔(dān)。1993年《企業(yè)債管理條例》出臺，管制之嚴(yán)厲可為計劃體制的典范――發(fā)行實行發(fā)行計劃規(guī)模管理，債券發(fā)行實行實質(zhì)性審批，限制債券利率區(qū)間，無法在債券之間、債券與其他金融品種之間形成合理的比價關(guān)系，募集資金必須投向固定資產(chǎn)投資計劃。
這一沿用至今的老舊條例實際上使市場化的競價等機(jī)制喪失了用武之地，企業(yè)申請企業(yè)債成為長達(dá)兩年的漫長工程，即便申請到之后，由于利率不得高于同期存款利率的40％，對于債券投資者而言毫無吸引力，且資金用途主要在固定資產(chǎn)方面，一方面使許多企業(yè)與投資者興味索然，另一方面，企業(yè)債由于有銀行兜底擔(dān)保，市場價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)行價，在股市不振時又成為多方追逐的稀缺資源，審批部門與債券市場大排長龍。
毫不奇怪，企業(yè)債成為受發(fā)改委信任的某些大型央企的專利，資金使用效率令人生疑，而且它很多時候起到了補(bǔ)充國家的項目建設(shè)基金的作用，這與發(fā)改委又是固定資產(chǎn)投資的主管部門有關(guān)。發(fā)改委審核下的企業(yè)債一般以鐵道部、大型國有企業(yè)集團(tuán)為發(fā)債主體。2006年企業(yè)債發(fā)行規(guī)模較大的企業(yè)除了鐵道部，還有像首都機(jī)場、華潤總公司、三峽總公司這樣的大型國有企業(yè)，以及負(fù)責(zé)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地方國有企業(yè)，比如北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、上海水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營發(fā)展有限公司等。李揚(yáng)因此認(rèn)為，目前中國的公司債不是真正意義上的公司債，而成了“項目債”。公司債對于企業(yè)的財務(wù)作用幾乎可以忽略不計,這與資金流動的市場秉性格格不入。
九龍治水
企業(yè)債的九龍治水格局早有端倪。管理條例明確規(guī)定，國家計委(注：該條頒布時，由國家計委主管)同中國人民銀行、財政部、國務(wù)院證券委員會擬訂全國企業(yè)債券發(fā)行的年度規(guī)模和規(guī)模內(nèi)的各項指標(biāo)，同時把利率及交易的不同監(jiān)管職責(zé)交給了不同的部門，“中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)和國家證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，依照規(guī)定的職責(zé)，負(fù)責(zé)對企業(yè)債券的發(fā)行和交易活動，進(jìn)行監(jiān)督檢查”。三大部門交叉監(jiān)管，并未能形成合力，局面更形蕪雜。
要知道，有需求，但供給跟不上，就必然有替代產(chǎn)品出現(xiàn)。近年來央行、證監(jiān)會都在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，以可轉(zhuǎn)債、短期融資券等名義開設(shè)了各種債券，繞開條例而行，對企業(yè)債進(jìn)行了突破性的嘗試。央行與證監(jiān)會分工合作沖破企業(yè)債的行政圍欄，從大方向上目標(biāo)一致，在具體的市場博弈中爭斗激烈。
2002年3月，證監(jiān)會在上市公司的可轉(zhuǎn)債方面取得了發(fā)行審核權(quán)。中國證監(jiān)會的主要產(chǎn)品是可轉(zhuǎn)換債券和證券公司金融債。2006年國內(nèi)證券市場上共發(fā)行了8只上市公司可轉(zhuǎn)債，但總規(guī)模只有40多億元，11月以來推出了可轉(zhuǎn)債的新品種――可分離交易可轉(zhuǎn)債，即轉(zhuǎn)債和權(quán)證相結(jié)合的產(chǎn)品，3家公司總計發(fā)行近百億元。目前可轉(zhuǎn)換債券已有長足進(jìn)展，成為上市公司的常用財務(wù)武器。
也許是受此刺激，發(fā)改委的企業(yè)債審批有所加快，2005年比2004年增加一倍，達(dá)到654億元；2006年發(fā)行規(guī)模首次突破千億元，但項目債與國有大型企業(yè)的專利特色并未改變。實際上，不論何種名義的企業(yè)債，對于大型國企的偏愛從未改變。
有關(guān)部門一直表態(tài)要治理九龍治水的格局，最新的方案是發(fā)改委與證監(jiān)會分掌公司債與企業(yè)債，但最終方案只要不出臺，塵埃就無法落定，《企業(yè)債管理條例》修訂稿歷經(jīng)七載仍未出臺，各種替代品有各自不同的適用法律法規(guī)。在銀行間市場公募發(fā)行的金融債、次級債、混合資本債以及短期融資券等，依據(jù)的是《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及人民銀行和銀監(jiān)會頒布的部門規(guī)章；企業(yè)債的發(fā)行仍然依據(jù)1993年頒布的《企業(yè)債管理條例》。
目前，雖然圍繞企業(yè)債最重要的3個部門對于發(fā)展企業(yè)債已經(jīng)達(dá)成共識，但對于如何發(fā)展、如何市場化、由誰主導(dǎo)顯然有各自的表述。
價格迷嶂
銀行間債券市場是貨幣政策的重要操作平臺，央行通過金融債券市場操作影響基礎(chǔ)貨幣投放量，進(jìn)而影響利率，貨幣價格。在所有發(fā)達(dá)國家，債券市場一個最重要的功能就是影響貨幣價格，也就是俗稱的加息、減息，我國操作模式略有不同，但金融債的重要性依然舉足輕重，這一價格提供了一個市場利率的基準(zhǔn)。2007年開始實行的債券凈價交易使市場利率真實地浮現(xiàn)在交易市場。
雖然我國債券市場并不發(fā)達(dá)，但并不妨礙債券市場的收益率成為最市場化的金融價格，二級市場的收益成為各類債券的定價基準(zhǔn)，不同的市場主體可以據(jù)此選擇不同的融資渠道。但企業(yè)債的發(fā)行價格卻被人為抬高，與二級市場形成落差，成本上升利益流失到地下管道。據(jù)報道，2005年共計發(fā)行公司債券654億元，利率卻被人為壓低，每年新發(fā)公司債券的票面利率，總要高出二級市場收益率約0．5個百分點(diǎn)。在公司債券二級市場收益率處于4％左右時，新發(fā)公司債券的票面利率仍行政性地定為4．5％以上，投資者從承銷商手中購買的尚未上市的公司債券要比發(fā)行價高出50個基點(diǎn)，產(chǎn)生3．27億元投資者和融資者都不應(yīng)有的成本。資產(chǎn)價格拋棄市場自行其是，債券市場的行政色彩至此部分暴露出貪婪的面目。
