時間：2022-11-22 13:23:59
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預(yù)算績效難點
目前，上海市、江蘇省、廣東省、浙江省、湖北省、河北省等地方政府都開展了以項目績效評價為突破口的績效預(yù)算試點，也有不少地方感覺操作吃力，現(xiàn)階段主要問題有：推行難、指標(biāo)少、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、結(jié)果應(yīng)用不明確等。
一、推行預(yù)算績效阻礙多。受傳統(tǒng)“重投入、輕產(chǎn)出”觀念的影響，一些政府部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不足，政府行政管理水平不高，部門之間的協(xié)調(diào)配合不夠，改革尚未形成合力。
二、缺乏科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系?？冃Э荚u指標(biāo)體系分共性指標(biāo)和個性指標(biāo)，一些地方側(cè)重于固定的財務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進行全過程評價，側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性，各部門評價指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，無法從不同層面、不同行業(yè)、不同性質(zhì)各方面進行綜合、立體評價。
三、績效考評標(biāo)準(zhǔn)制定困難。預(yù)算績效評價不僅涉及項目審核、投資與回報的評價，而且包括如社會影響、公眾影響、自然環(huán)境影響及投資行為對行業(yè)經(jīng)濟的影響等。項目績效目標(biāo)繁多，衡量方法的本質(zhì)有所不同。對于同一類項目的評估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其參考價值不斷弱化；評價主體專業(yè)性局限也使財政部門很難建立一套科學(xué)評價標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來績效評價結(jié)果差異，進而影響結(jié)果的公平性和可比性。
四、缺乏完備的事前、事中考評機制。由于人才、制度、程序的缺位造成績效考評主要采取事后考評，缺少采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機制。
五、專業(yè)人才匱乏。預(yù)算績效評價涉及經(jīng)濟、環(huán)保、社會管理、公共管理等多學(xué)科知識，對專業(yè)人員的素質(zhì)要求較高，但目前在財政和部門單位中，人員專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力不足以滿足財政支出績效評價的多種要求；缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的財政支出績效評價的管理機構(gòu)，沒有建立利用專家和民間獨立評價機構(gòu)的制度；缺乏與各類支出規(guī)模相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，沒有建立支出績效評價信息采集體系。
六、結(jié)果應(yīng)用性不強。由于缺乏法律規(guī)范，績效結(jié)果有些只作為檔案保存，對財政資金支出項目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任、項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，使績效評價工作流于形式，也影響了績效管理工作的權(quán)威性，制約財政支出績效評價工作的深入開展。
突破績效改革瓶頸
針對以上問題，宿豫區(qū)主要通過以下幾方面來操作。
預(yù)算績效管理改革僅靠財政部門是無法完成的，必須以政府為主體實現(xiàn)自上而下的縱向推動，構(gòu)建預(yù)算績效必須著力解決好觀念、體制、制度和機制問題。首先，樹立效益觀念和節(jié)約意識觀念方面；其次，完善公共財政制度，理清公共財政的具體職責(zé)和各級的財權(quán)與事權(quán)，把更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，增加對科教文衛(wèi)體、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入，嚴(yán)格考核資金使用的績效，不斷增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的財政供給能力；再者，進一步完善部門預(yù)算制度，使之成為公平、高效分配公共資源以及促進公共部門運行高效化的重要手段。
制定和出臺預(yù)算績效管理的法律規(guī)范，健全績效評價制度。建立預(yù)算績效的法律、法規(guī)的依據(jù)，將預(yù)算績效制度法制化。在編制預(yù)算時候，同時制定績效目標(biāo)，通過政府部門下發(fā)執(zhí)行。通過借助于立法手段，以法律的形式將各方的權(quán)利和義務(wù)固定下來，并且制定一套預(yù)算績效管理辦法，切實將績效管理與財政管理相結(jié)合，把績效評價結(jié)果運用到預(yù)算編制和促進經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)上來。
針對績效目標(biāo)難以設(shè)定的問題，有一個案例有些啟發(fā)作用：某企業(yè)員工去食堂就餐，餐廳工作人員為他們打菜，企業(yè)員工自己打飯。該企業(yè)就設(shè)立一項制度，誰的飯沒吃完就罰款10元。因為菜是別人打的，不能控制量，但飯是自己打的，飯量自己是可以控制的。此案例啟發(fā)我們的是，財政部門設(shè)定部分共性指標(biāo)及財務(wù)指標(biāo)，其它指標(biāo)由部門自己設(shè)定（可以從政府對部門的目標(biāo)考核中選取，也可以由上級對該部門的考核指標(biāo)中選?。绻杲K考核分?jǐn)?shù)比既定目標(biāo)高出很多，有可能是部門將自己目標(biāo)設(shè)定的很低，這樣可以同樣采取減少一定比例的預(yù)算安排。
增強部門領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員的績效概念，培訓(xùn)基層績效分析人員專業(yè)技能。集中開展績效考評管理工作培訓(xùn)，參訓(xùn)人員覆蓋到所有市直部門、單位，對績效預(yù)算編制程序、考評方法、指標(biāo)設(shè)置采取實例講解。
按照“先簡后繁、由淺入深、由點及面、逐步推開”的原則和“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的總體方式，先行選取幾個社會熱點、群眾關(guān)注的項目進行試點，具體由財政部門統(tǒng)一組織，再由預(yù)算部門單位協(xié)助分級實施。
宿豫區(qū)采取“三上兩下”程序，按照單位自評、主管部門初評、財政部門考評的順序，對部門預(yù)算績效執(zhí)行情況進行全面評價。
“一下”即年初，財政部門向本級預(yù)算部門、預(yù)算部門向所屬單位逐級部署下一年度預(yù)算編制工作；
“一上”即預(yù)算單位編制年度預(yù)算計劃和預(yù)算績效書，報主管部門審核；主管部門審核匯總后報財政部門；
“二上”預(yù)算部門根據(jù)自身情況組織項目單位實施預(yù)期績效自評，并編制預(yù)算績效草案，然后將預(yù)算績效自評情況報財政部門；
“二下”財政部門審查各部門報送的部門預(yù)算建議計劃，依據(jù)預(yù)算績效說明書和預(yù)算績效自評情況，對部門預(yù)算項目提出審查意見，報批后下達(dá)到各部門；
“三上”財政部門審核各部門報送的部門績效預(yù)算草案，對績效相關(guān)內(nèi)容再次審核后，匯總編制政府績效預(yù)算草案，報本級政府審定。
在近日舉行的一次財政部門內(nèi)部會議上，財政部部長謝旭人說，加強預(yù)算績效管理，進一步提高財政資金使用效益，是提高政府行政效能的重要措施，是現(xiàn)代管理的發(fā)展趨勢，是新形勢下做好財政工作的迫切需要。
預(yù)算部門不重視
預(yù)算績效管理的根本目的就是改進預(yù)算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。但是各預(yù)算部門對于績效概念的弱化，使得財政部門在推進預(yù)算績效管理時，時常有種孤軍奮戰(zhàn)的感受。
山東省財政廳長于國安提出，加強預(yù)算績效管理要注意處理好部門協(xié)作的關(guān)系，現(xiàn)在搞績效管理，各部門的積極性不是很高，大家意識跟不上。所以建議財政部能以國務(wù)院的名義印發(fā)加強預(yù)算績效管理的文件，把這項工作納入政府的工作日程，只要有政府層面的部署推動，這項工作做起來就容易一些了。
中部某省財政廳廳長也認(rèn)為績效工作不僅是財政部門的事情，主要看各職能部門是否配合，還有職能部門的領(lǐng)導(dǎo)是否支持。他說：“比如我們的省長和分管副省長肯定會支持我們的工作。但其他的領(lǐng)導(dǎo)就不同了，有時候在會上說我們財政部門，甚至說得我們很不好受。所以希望預(yù)算績效能從高位來推動，這樣我們就好開展工作了?！?/p>
湖北省財政廳副廳長洪流在談到預(yù)算績效管理時，她說：“湖北省的績效工作起步早但進步慢，2002年就開展了績效試點，2005年建立完善了一系列的制度辦法。但是部門預(yù)算的項目績效，還是不夠先進。通過這么多年，我們發(fā)現(xiàn)了一些問題，這也是難以解決的問題。我們是評價方他們是被評價方，預(yù)算部門不配合，而且從思想觀念講，他們就覺得麻煩。各部門對于他們使用財政資金會負(fù)有什么樣的責(zé)任，并不沒有太強的意識。所以這個工作難度非常大！”
“江蘇也比較早就開始進行績效管理的探索，從模式到評價體系等方面有了一些心得，也遇到了一些問題?！苯K省財政廳廳長劉捍東說，“財政績效管理要做好，重點要把握4個環(huán)節(jié)：一是從制度層面上解決問題，形成一套與預(yù)算密切相關(guān)的績效管理的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定。二是重視績效的目標(biāo)管理，在立項時就明確目標(biāo)，再根據(jù)目標(biāo)確定資金額。三是財政資金不能一撥了之，要有跟蹤評價體系，能跟蹤并修正全過程。四是績效評價結(jié)果的最終運用，是推進績效管理工作可持續(xù)發(fā)展的重要一環(huán)。只有將績效評價的結(jié)果用好，才能達(dá)到良性循環(huán)。但是目前我們的目標(biāo)管理的體系并不完整，僅靠財政一家的能力無法完成，還要與主管部門和當(dāng)?shù)攸h政的需要相適應(yīng)。通過績效，知道財政資金哪兒來的，用在哪兒，用的結(jié)果怎么樣，如果沒用好，還要加大處罰力度，形成體系化?！?/p>
法律缺失和人員匱乏
預(yù)算部門對績效評價之所以積極性不高，首先的原因是在于缺乏法律支撐，吉林省財政廳廳長鄒繼宏認(rèn)為，“績效工作中有一個部門配合的問題，去年我們大半年都在做這個預(yù)算績效的事情，但是要從根本上解決，需要上升到預(yù)算法的層面，在預(yù)算法實施條例里面盡可能細(xì)化。如果沒有這個法律，在執(zhí)行中，我們就缺少依據(jù)，導(dǎo)致有的部門根本不支持績效工作。 ”
洪流認(rèn)為，“從財政部門來講，能否借鑒財政工作四項制度改革的經(jīng)驗，因為這項工作在當(dāng)時來說，也是革了部門的命。但這個工作借鑒了外力的作用，牽頭的是紀(jì)檢監(jiān)察，我們財政起到的是輔助作用。并且希望財政部能建一個信息庫，把各種績效指標(biāo)規(guī)定下來，這樣我們在執(zhí)行起來就有了標(biāo)準(zhǔn)，評價的結(jié)果也就有客觀性?！?/p>
山東省財政廳則提出了進一步的嘗試，于國安說：“這項工作涉及面廣泛，對外，財政部門涉及了各個預(yù)算部門；對內(nèi)，財政部門又涉及到稅務(wù)，海關(guān)等。所以部里在推動這件事上，建議能否成立績效管理司，我們下面成立績效管理處，這樣一來，績效工作就能上下呼應(yīng)起來。因為地方預(yù)算本來就沒多少人員，僅靠預(yù)算這些人員，沒有辦法把精力全部放在預(yù)算績效管理上，這是我們下面確實存在的困難。”
提到財政人員的缺乏，江西和福建也有同感。江西省財政廳廳長胡強說：“我們的工作人員真的是一種五加二，白加黑的工作狀態(tài)，天天晚上要加班，幾乎沒有休息日?，F(xiàn)在，績效工作任務(wù)增加了好多，所以我們確實希望能夠充實我們基層的財政隊伍?！?/p>
福建省財政廳廳長陳小平就此也提出了重視信息化建設(shè)的建議。他說：“在沒有辦法增加人員的情況下，我們就要著重加強科技現(xiàn)代化的手段，諸如公安、銀行、海關(guān)的信息化建設(shè)就非常突出。如果我們的信息化也能如此發(fā)達(dá)，我們就會迅速地推動工作效率，推動績效評價工作?！?/p>
第三方評價仍需完善
在這次會議中，也不乏一些省市談了自己在預(yù)算績效管理工作中的一些經(jīng)驗。
廣東是全國財政收支規(guī)模第一大省，推進預(yù)算績效管理、提高財政資金使用效益顯得尤為重要。廣東從2011年起，率先探索引入第三方績效評價機制。
廣東省財政廳廳長曾志權(quán)講到，引入第三方評價既是深化預(yù)算管理改革的重要方向，又是支持社會建設(shè)的重大舉措。一是提高了預(yù)算績效管理的公信力，推進了陽光理財。通過引入外部評價主體，彌補了政府內(nèi)部評價的局限與不足，從根本上客服了內(nèi)部評價既作“運動員”、又作“裁判員”的矛盾，確保評價結(jié)果的獨立性和客觀性。二是提高預(yù)算績效管理的民主性，推進了民主理財。第三方組織的成員來自社會各階層，更加了解和關(guān)注社會民意及利益訴求，客觀上對財政部門、預(yù)算部門和用款單位形成了“倒逼”壓力，提高資金使用績效。三是提高了財政支出績效評價的科學(xué)性，依托高等院校和科研單位，由專業(yè)人士組成的第三方評價機構(gòu)，其評價結(jié)果較為客觀。
但是，也有一些地方對此方法提出擔(dān)憂。上海市長財政局副局長田春華認(rèn)為，現(xiàn)在推行績效工作還應(yīng)該是處于打基礎(chǔ)階段，一定要把基礎(chǔ)工作做細(xì)，做扎實。如果績效目標(biāo)設(shè)定本身不清晰，后面的工作是做不好的。另外績效工作大部分靠中介，雖然有其客觀性，但是目前中介的水平還有待提高，也需要財政部門對他們進行指導(dǎo)培訓(xùn)。
另外，中介機構(gòu)對評審方面業(yè)務(wù)還不是很熟悉，并且中介機構(gòu)也會出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，因為有些專家學(xué)者并不站在財政部門的角度，而是跟其他部門關(guān)系更為密切，對項目的評審偏向預(yù)算部門。所以財政部要制定問責(zé)措施，對專家評審的結(jié)果如何采用，對于專家如何規(guī)范，如何執(zhí)行，如何問責(zé)，要加以研究。
結(jié)果運用要加大力度
2011年，北京市出臺了《北京市預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》，明確了績效問責(zé)的情形和問責(zé)方式，將績效結(jié)果與預(yù)算決策結(jié)合起來，納入政府績效管理行政問責(zé)考評范圍，提高了績效評價結(jié)果應(yīng)用的層次。
北京市政府每年對62家市級部門的績效管理情況進行考評，并在滿分為100分的考評辦法中設(shè)置了總分為20分的行政問責(zé)倒扣分考評內(nèi)容，其中預(yù)算支出專項考評占6分。2011年共對績效評價結(jié)果較差的7個市級部門進行了扣分。
實際上，對于績效評價結(jié)果的運用僅止于評比、分?jǐn)?shù)、公開還是不夠的。最主要的還是看是否觸動相關(guān)部門的利益，如果沒觸動，那么預(yù)算績效工作的收效也不會很大。北京市財政局副局長吳素芳也表示，在下一步工作中，還要繼續(xù)完善評價結(jié)果應(yīng)用機制。尤其是要完善績效評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤的制度，探索對不同的項目進行分類，采取不同的掛鉤方式。通過政府的效能評價體系，好的給予獎勵，不好的問責(zé)，以達(dá)到績效考評的效果。也希望財政部進一步加大對地方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對績效評價工作提供制度和技術(shù)支持。
預(yù)算績效牽一發(fā)而動全身。因此，各地財政部門都是在建議加強績效管理的頂層設(shè)計，以便他們在工作實踐中遇到問題時，可以有據(jù)可查，有法可依。
財政部黨組副書記、副部長王軍表示，預(yù)算績效管理作為一項挑戰(zhàn)性和開拓性都很強的工作，不僅是攻破技術(shù)環(huán)節(jié)十分復(fù)雜，而且還要依據(jù)時間，相關(guān)問題需要不斷探索，不斷擴大，不斷創(chuàng)新。
優(yōu)化高校資源配置。高校管理的重要特征之一就是將各種不同的高校資源，通過內(nèi)部化來節(jié)約交易成本，優(yōu)化配置資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，從而發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益。如何發(fā)揮這一效益，需要借助于各種管理機制與手段，其中財務(wù)預(yù)算扮演著重要的角色。財務(wù)預(yù)算能將高校資源加以整合優(yōu)化，使資源浪費最小化而利用效率最大化。
支持高校戰(zhàn)略管理。高校管理最為核心的是財務(wù)戰(zhàn)略管理，它是對高校未來走向進行規(guī)劃，具有前瞻性和綜合性特征。財務(wù)預(yù)算本質(zhì)上是對未來的一種管理，它通過規(guī)劃未來的發(fā)展指導(dǎo)現(xiàn)在的實踐，因而具有戰(zhàn)略性，對高校戰(zhàn)略起著全方位的支持作用。
協(xié)調(diào)高校經(jīng)營管理。在高校經(jīng)營管理過程中，高校各個部門之間及各部門與高校整體之間，存在著非常緊密的聯(lián)系，這些聯(lián)系往往又直接或間接決定著高校整體利益與各部門及教工個人的局部利益，這就要求為了完成高校整體目標(biāo)和任務(wù)，各部門必須緊密配合，相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧，合理安排，共同完成各自的任務(wù)，繼而完成高校的總體目標(biāo)。正是從這一層面來看，財務(wù)預(yù)算是一種制度化的程序，它通過制度的運行來代替管理，是一種制度管理。
調(diào)動全員參與管理。財務(wù)預(yù)算不是單一部門或單一個人的管理行為，財務(wù)預(yù)算過程涉及方方面面，涉及高校的各個部門及所有員工，那種將財務(wù)預(yù)算視為部門管理或權(quán)威管理的想法都是不正確的。管理的對象是人，但管理的主體同樣是人，如何調(diào)動全方位的積極性，不是憑一句口號，而是必須付諸實施。財務(wù)預(yù)算通過設(shè)置各項定量指標(biāo)，使教工的需要與高校的目標(biāo)聯(lián)系起來，調(diào)動各方面的積極性，將高校管理作為人人自發(fā)的一種管理。
考核高校部門業(yè)績。財務(wù)預(yù)算為考核各部門及教工工作業(yè)績提供了依據(jù)。高校各職能部門都根據(jù)預(yù)算的要求，有目的、有步驟的安排日常工作，組織教學(xué)科研活動，通過實際成果與預(yù)算目標(biāo)對比，分析產(chǎn)生差異的原因，促使各部門及教工對差異及時采取措施，解決問題，完成任務(wù)。
加強高校財務(wù)控制。財務(wù)預(yù)算是一種控制機制，它將預(yù)算主體和預(yù)算單位的行為調(diào)和到“自我約束”與“自我激勵”層面上，預(yù)算作為一根“標(biāo)桿”，使得預(yù)算執(zhí)行主體都知道自己的目標(biāo)是什么，如何努力去完成預(yù)算，預(yù)算完成與否如何與其自身績效掛鉤等等，從而起到一種自我約束與自我激勵相對等的作用。同時，對于財務(wù)預(yù)算主體，也有了明確的依據(jù)來考核執(zhí)行主體，從而控制高校管理的運行過程，并保證結(jié)果的實現(xiàn)。
高校財務(wù)預(yù)算的方法
高校財務(wù)預(yù)算采用的方法是零基預(yù)算，所謂零基預(yù)算是指高校在編制預(yù)計支出預(yù)算時，不考慮以往會計期間發(fā)生的費用項目和費用數(shù)額，而是以所有的預(yù)算支出均為零為出發(fā)點，一切從實際需要與可能出發(fā)，逐項審議預(yù)算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容及開支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制費用預(yù)算的一種方法。
零基預(yù)算的主要特點?？梢源龠M高校合理有效地進行資源分配，將有限的資金充分利用；可以充分發(fā)揮各級管理人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進各預(yù)算管理部門精打細(xì)算，量力而行，合理使用資金，提高資金的利用效果；由于這種方法一切從零開始，對費用一視同仁，有利于高校面向未來發(fā)展考慮預(yù)算問題；這種方法一切從零出發(fā)，預(yù)算時需要完成大量的基礎(chǔ)工作，勢必帶來極大的工作量，而且也需要比較長的編制時間。
零基預(yù)算的編制程序。高校內(nèi)部各有關(guān)部門根據(jù)高校的總體目標(biāo)，對每一項業(yè)務(wù)說明其性質(zhì)、目的，以零為基礎(chǔ)，詳細(xì)提出各項業(yè)務(wù)所需要的開支或費用；組成預(yù)算委員會，該預(yù)算委員會對各部門提出的預(yù)算方案進行成本效益分析，劃分不可避免項目和可避免項目、不可延緩項目和可延緩項目，確定各項目的輕重緩急和開支標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合可動用的資金來源分配資金，落實預(yù)算。
零基預(yù)算的編制方法。在立足現(xiàn)在，面向未來，創(chuàng)新思維，實施零基預(yù)算編制時：第一，高校黨委和行政應(yīng)初步確定預(yù)算年度的人員編制和事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)。第二，高校各部門根據(jù)學(xué)校預(yù)算年度的人員編制和事業(yè)發(fā)展的總體目標(biāo)，從實際需要與可能出發(fā)，提出預(yù)算期內(nèi)各項費用的內(nèi)容、理由及其開支標(biāo)準(zhǔn)。第三，高校財務(wù)處按預(yù)算項目，匯總各部門上報的各項費用支出。第四，預(yù)算委員會根據(jù)高校的總體目標(biāo)，審查每項費用對實現(xiàn)總體目標(biāo)的意義和效果，并在“費用—績效”分析的基礎(chǔ)上，將各項費用按優(yōu)先次序劃分為A、B、C三類，即：必保、需要、更好。第五，預(yù)算委員會審定資金來源與可能，按照已認(rèn)定的各項費用優(yōu)先次序來安排資金。對赤字項目則建立滾動項目庫，按重要性排序，視財力按順序分步專項落實。第六，編制出高校年度預(yù)算收入和預(yù)算支出報表，實現(xiàn)收支平衡。
高校財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行
加強預(yù)算執(zhí)行的控制。財務(wù)部門、審計部門和各預(yù)算單位要強化預(yù)算全過程管理，切實保證預(yù)算的約束力和嚴(yán)肅性。一是管理的重心要落在預(yù)算的執(zhí)行上。嚴(yán)格預(yù)算管理的經(jīng)濟責(zé)任制，各預(yù)算單位經(jīng)費使用必須按預(yù)算規(guī)定的項目執(zhí)行，不得突破預(yù)算額度；財務(wù)部門應(yīng)實時監(jiān)控各單位預(yù)算執(zhí)行，以規(guī)范和監(jiān)督校內(nèi)各種經(jīng)濟活動有序進行，對預(yù)算執(zhí)行情況年終由財務(wù)處匯總分析做出評價，對重大經(jīng)費項目由審計部門參與考核，并對其合理性和效益性做出評價。二是強化管理，特別要強化內(nèi)部審計監(jiān)督。財務(wù)部門應(yīng)定期或不定期地開展財務(wù)收支檢查和專項檢查工作；審計、紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)建立起對財務(wù)部門、財務(wù)人員和全體教職工的內(nèi)部綜合監(jiān)督機制，加強內(nèi)部審計，強化審計責(zé)任意識。
建立考核和獎懲機制。建立考核和獎懲機制是嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的有效手段，高校每年應(yīng)根據(jù)預(yù)算收支的項目、部門、重要性制訂與預(yù)算執(zhí)行相配套的考核和獎懲辦法，實施每月考核、年終獎懲制度。對超預(yù)算收入和節(jié)約預(yù)算支出給予表彰獎勵；對未完成預(yù)算收入和超預(yù)算支出給予批評懲處；對未完成預(yù)算支出項目應(yīng)視未完成工作任務(wù)給予通報；同時將考核和獎懲的結(jié)果與行政考核、部門評優(yōu)、下年度預(yù)算掛鉤。通過考核與獎懲的結(jié)合，維護高校預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性，充分調(diào)動內(nèi)部各方面預(yù)算管理的積極性，更好地做好高校預(yù)算管理工作。
暢通信息傳遞與反饋。建立一套上下互動、層層暢通的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋系統(tǒng)是預(yù)算執(zhí)行管理的有效手段。高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際建立財務(wù)預(yù)算信息管理系統(tǒng)，利用計算機網(wǎng)絡(luò)下達(dá)部門預(yù)算、部門用款申請預(yù)算、核準(zhǔn)報銷減少預(yù)算，實時監(jiān)控部門的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況。通過網(wǎng)絡(luò)信息傳遞與反饋，一是可以提高機關(guān)作風(fēng)和辦事效率，二是可以大大提高管理水平，三是可以杜絕超計劃或無計劃用款現(xiàn)象，四是領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門和各預(yù)算單位能夠隨時掌握分析學(xué)校、部門的財務(wù)情況。這樣高校的預(yù)算計劃和執(zhí)行，可以及時預(yù)警、禁止和總結(jié)，可以實施陽光操作與績效分析，從而更好地做好高校財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行。
高校財務(wù)預(yù)算的績效分析
本文借鑒企業(yè)財務(wù)分析方法，結(jié)合高校實際，從高校財務(wù)預(yù)算的目的出發(fā)，有針對性地對高校財務(wù)預(yù)算的績效分析作如下探討。
(一)高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系
對高校財務(wù)預(yù)算進行績效分析，首先應(yīng)研究高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系，研究高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系是一項十分復(fù)雜的工程，不同于企業(yè)。企業(yè)以經(jīng)濟效益為目標(biāo)追求股東財富最大化，建立了一套以變現(xiàn)能力比率、資產(chǎn)管理比率、負(fù)債比率和盈利能力比率為主的財務(wù)分析指標(biāo)體系。高等學(xué)校以教學(xué)、科研為目標(biāo)，追求高校多維度效益，很難建立完整、系統(tǒng)的高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系，但是，高校必須實施財務(wù)預(yù)算管理，而高校財務(wù)預(yù)算管理的目的十分明確，因此，根據(jù)高校財務(wù)預(yù)算的目的建立高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系，是最直接和簡便的。分析高校財務(wù)預(yù)算的目的，可建立如下高校財務(wù)預(yù)算績效分析體系，如表1所示。
(二)財務(wù)預(yù)算績效分析指標(biāo)的計算
根據(jù)績效分析的六大類十五項指標(biāo)體系，各項分析指標(biāo)可用以下方法計算。
1.資源利用率。高校資源利用率主要包括兩類資源利用率。一是教學(xué)資源利用率，根據(jù)高校占地面積、建筑面積、師資數(shù)量、實驗設(shè)施等硬件條件，計算出在校學(xué)生規(guī)模，根據(jù)在校生規(guī)?？梢杂嬎愠鰬?yīng)有預(yù)算收入，將應(yīng)有預(yù)算收入和實際預(yù)算收入比較，就是教學(xué)資源利用率。
教學(xué)資源利用率=實際預(yù)算收入÷應(yīng)有預(yù)算收入×100％
二是科研資源利用率，根據(jù)高校師資和設(shè)備能力可預(yù)測出科研服務(wù)收入，將實際科研服務(wù)收入與預(yù)算收入比較，就是科研資源利用率。
科研資源利用率=決算科研收入÷預(yù)算科研收入×100％
2.戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)率。戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)率從財務(wù)角度可理解為重點收入項目和重點支出項目實現(xiàn)率兩類。
重點收入項目實現(xiàn)率=重點收入項目實現(xiàn)額÷重點收入項目預(yù)算額×100％
重點支出項目實現(xiàn)率=重點支出項目支出額÷重點支出項目預(yù)算額×100％
3.部門貢獻(xiàn)率。部門貢獻(xiàn)率是指部門實現(xiàn)預(yù)算收入的比率，另外根據(jù)部門貢獻(xiàn)率還可以計算部門貢獻(xiàn)差異率。
部門貢獻(xiàn)率=部門實際預(yù)算收入÷部門預(yù)計預(yù)算收入×100％
部門貢獻(xiàn)差異率=甲部門貢獻(xiàn)率-乙部門貢獻(xiàn)率
4.全員勞動產(chǎn)酬率。全員勞動產(chǎn)酬率包括預(yù)計勞動生產(chǎn)率、實際勞動生產(chǎn)率和勞動報酬率三個指標(biāo)。
預(yù)計勞動生產(chǎn)率=應(yīng)有預(yù)算收入÷全校平均教職工人數(shù)
實際勞動生產(chǎn)率=實際預(yù)算收入÷全校平均教職工人數(shù)
勞動報酬率=實際人員經(jīng)費支出÷全校平均教職工人數(shù)
5.部門投入產(chǎn)出率。部門投入產(chǎn)出率是指按部門人員編制或?qū)W生數(shù)核定的預(yù)算支出與實際支出、完成事業(yè)的比率，包括部門預(yù)算使用率、事業(yè)完成率和部門投入產(chǎn)出率三個指標(biāo)。
部門預(yù)算使用率=部門實際使用預(yù)算÷部門預(yù)算支出×100％
部門事業(yè)完成率=完成事業(yè)項目數(shù)÷核定事業(yè)項目數(shù)
部門投入產(chǎn)出率=部門事業(yè)完成率÷部門預(yù)算使用率
6.財務(wù)預(yù)算執(zhí)行率。財務(wù)預(yù)算執(zhí)行率包括預(yù)算收入執(zhí)行率、預(yù)算支出執(zhí)行率和生均培養(yǎng)成本率。
預(yù)算收入執(zhí)行率=實際預(yù)算收入÷預(yù)計預(yù)算收入×100％
預(yù)算支出執(zhí)行率=實際預(yù)算支出÷預(yù)計預(yù)算支出×100％
生均培養(yǎng)成本率=實際預(yù)算支出÷全校平均學(xué)生人數(shù)
(三)財務(wù)預(yù)算績效分析指標(biāo)的評價
某高校某年基本情況如表2所示，財務(wù)預(yù)算決算資料如表3所示。
關(guān)鍵詞：政府 績效預(yù)算 存在問題
中圖分類號：F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）24-0013-02
首的國家績效評價委員會，專門負(fù)責(zé)《政府績效與成果法案》的監(jiān)督與實施。而中國目前僅有各級審計機關(guān)在開展傳統(tǒng)財務(wù)收支審計的同時進行政府績效審計，缺乏系統(tǒng)性，是不夠的。政府績效審計是利用專門的審計方法和依據(jù)一定的審計標(biāo)準(zhǔn)，對被審計組織在資源利用方面的經(jīng)濟性、效率性、效益性等方面進行的審查評價。雖然在某種程度上，二者的重要目標(biāo)是相同的，那就是促進政府加強責(zé)任、改進管理、提高效率，但區(qū)別也是明顯的。在實施主體上，績效預(yù)算由財政部門的預(yù)算委員會來推動；績效審計是由審計部門或受托的民間審計機構(gòu)來執(zhí)行。在實施的時機上，績效預(yù)算主要是在預(yù)算資金撥付前和預(yù)算執(zhí)行過程中；績效審計則側(cè)重于事后。此外，二者實施手段和工具也不盡相同，所以不能替代。預(yù)算委員會應(yīng)設(shè)立專門的職能，負(fù)責(zé)制定各項相關(guān)的法律法規(guī)，建立全面的、規(guī)范化、制度化的評價指標(biāo)體系，組織對各級政府部門財政預(yù)算支出行為的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行監(jiān)督。
3.以往預(yù)算評價沒有與各級政府業(yè)績考核掛鉤。筆者在多年的基層工作中發(fā)現(xiàn)，在預(yù)算的申請以及執(zhí)行中存在諸多問題，如采取欺騙手段騙取預(yù)算；夸大項目資金，多申請預(yù)算，造成資金浪費甚至侵吞；申請的預(yù)算未?？顚Ｓ茫灿?、侵占的現(xiàn)象屢見不鮮；在預(yù)算資金使用上大搞形象工程，急功近利，人為地造成社會福利的損失和其他嚴(yán)重的社會經(jīng)濟問題。而實行績效預(yù)算，使評價體系與政府業(yè)績考核相掛鉤，會形成一種激勵機制，促使各級政府考量投入與產(chǎn)出的關(guān)系，使預(yù)算資金發(fā)揮最大功用，改善政府與百姓的關(guān)系，在一定程度上減少腐敗的發(fā)生。
4.缺乏實施績效預(yù)算的專門人才?？冃ьA(yù)算是一項復(fù)雜而系統(tǒng)的工作，需要評估者掌握系統(tǒng)的理論知識和專門的方法技術(shù)。而中國在這方面仍處于摸索階段，沒有比較成熟、成功的經(jīng)驗可借鑒，進行此項應(yīng)用研究的學(xué)者不多。此外，在中國部分落后地區(qū)，預(yù)算管理的手段還很落后，甚至未實行信息化辦公，這在很大程度上都制約了績效預(yù)算的實行與推廣。
5.以往的“投入預(yù)算”模式慣性影響。中國長期采用“基數(shù)加增長”的預(yù)算模式，從計劃經(jīng)濟時代一直沿用至今，導(dǎo)致各級政府機構(gòu)只注重投入不重視效益。短時間內(nèi)要推廣制度嚴(yán)密、審核嚴(yán)格、責(zé)任明確的績效預(yù)算會使得部分政府人員心存疑慮。因此，改變觀念問題是中國要推行績效預(yù)算面臨的首要問題。
那么，如何推行績效預(yù)算體系呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)先點后面，先易后難，使績效預(yù)算走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。
1.改革現(xiàn)今的收付實現(xiàn)制，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)。按支出類別確定預(yù)算績效指標(biāo)，將預(yù)算支出分為消耗性支出（類似于財務(wù)管理中變動成本）和非消耗性支出（類似于財務(wù)管理中固定成本）。對于消耗性支出，如工資、辦公費、水電費、日常交通費、電話費、一般辦公易耗品等，可設(shè)置人均指標(biāo)進行考核，即可對絕對值（人均數(shù)）考核，也可對變動值（增減百分比）考核。這兩種考核指標(biāo)既直觀，又易計算。對于此類支出考核有利于各部門節(jié)約日常經(jīng)費開支。對于非消耗性支出（包括本單位的固定資產(chǎn)建設(shè)和承接的專項工程），固定資產(chǎn)方面應(yīng)著重考核人均占有資產(chǎn)和使用壽命兩方面，促使各部門既做到愛護資產(chǎn)，又能夠厲行節(jié)約，減少公共資源的占用。對于專項建設(shè)方面，應(yīng)在賬簿中設(shè)置專項核算，重點考核建設(shè)資金結(jié)余、接待費比例、建成后使用年限及效益等指標(biāo)，這些指標(biāo)在申請預(yù)算時就應(yīng)列入可行性報告，在項目建設(shè)期及竣工后多角度、多時點考核，核算投入與產(chǎn)出效果。
2.以推行項目績效預(yù)算為起點，分階段實施部門預(yù)算。在中國“九五”期間項目抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，國家預(yù)算投入建設(shè)的基建項目中，有85%的項目超預(yù)算，有39%的項目未達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力，有37%的項目建成后處于虧算局面。因此，有必要先從重大的預(yù)算項目入手，進行項目績效預(yù)算分析。先選擇試點地區(qū)的易于衡量評價的項目開始，先易后難，逐步實行政府會計改革，試行權(quán)責(zé)制。隨著權(quán)責(zé)制的逐步修正和完善，從點到面，全面推行績效預(yù)算。
3.強化預(yù)算過程的監(jiān)控力度?？冃ьA(yù)算強調(diào)全過程監(jiān)督和控制，審批機關(guān)要嚴(yán)格控制項目突破或追加，硬化預(yù)算的約束力，加強對預(yù)算項目績效考評的控制和回顧?？刹扇∫韵路绞綄︻A(yù)算項目進行監(jiān)控：一是建立定期檢查機制；二是召開定期會議，向政府報告評價取得的結(jié)果、收到的反饋及建議；三是定期提供項目進展報告；四是建立質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，并采取監(jiān)督和再評價，保證績效評價的質(zhì)量；五是建立獎懲機制，為了保證和促進財政資金的使用切實達(dá)到各預(yù)算單位的預(yù)期目標(biāo)，提高資金的使用效益，財政可根據(jù)績效考評結(jié)果對各預(yù)算單位實施獎懲。
4.以績效審計為保障，促使績效評價結(jié)果落到實處?？冃ЫY(jié)果必須經(jīng)審計部門的專業(yè)審查，以確?？冃?shù)據(jù)的真實可靠。在實際工作中，為使評價結(jié)果得到運用，可編制評價結(jié)果的具體使用計劃，并將其作為績效預(yù)算的重要組成部分。評價結(jié)果的主要目標(biāo)是為政府決策、改進現(xiàn)有管理和增強管理者責(zé)任感。同時，應(yīng)采取相應(yīng)措施，盡量規(guī)避消極結(jié)果出現(xiàn)。
目前，中國情況紛繁復(fù)雜，各地?zé)o論觀念上，還是管理的手段上都存在較大的差異，而績效預(yù)算的概念又從國外引進，怎樣讓它適應(yīng)中國的國情，真正服務(wù)于民，又不成為經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，是一個任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，尚需不斷求索。
對績效預(yù)算的定義可以追溯到1950年美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室的定義：“績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，它闡述請求撥款是為了達(dá)到目標(biāo)，為實現(xiàn)這些目標(biāo)而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標(biāo)來衡量其在實施每項計劃過程中取得的成績和完成工作的情況。”實際上所謂績效預(yù)算，就是以項目的績效或效益為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制的預(yù)算?？冃ьA(yù)算要求政府的每筆支出必須符合績、預(yù)算、效三要素的要求。
“績”：指請求財政撥款是為了達(dá)到某一具體目標(biāo)或計劃，即業(yè)績指標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或者指標(biāo)化，以便編制預(yù)算，并考核效果。
“預(yù)算”：指完成業(yè)績所需的撥款額，或公共勞務(wù)成本。它包括人員工資和各種費用在內(nèi)的全部成本（辦公用房通常不計入成本）。凡是能夠量化的，政府都應(yīng)當(dāng)計算并公布標(biāo)準(zhǔn)成本。對于那些無法量化的支出，可以用以下兩種辦法來確定成本：第一種，通過政府公開招標(biāo)方式(政府采購)來定價。第二種，只能由某一部門提供的公共勞務(wù)（如行政管理部門的經(jīng)費），這部分成本計算最困難。在日本，其成本通過由財政部規(guī)定的“標(biāo)準(zhǔn)財政支出”來確定，標(biāo)準(zhǔn)財政支出是指各地方政府提供“合理水平的行政服務(wù)”所需的支出；而在美國，政府公布各項“業(yè)績指數(shù)”。
“效”：指業(yè)績的考核包括量和質(zhì)兩個標(biāo)準(zhǔn)?？冃ьA(yù)算產(chǎn)生于政府各部門分配預(yù)算指標(biāo)之中，作用在于解決各單位該得到多少撥款才合理，是實物量與資金供給量相匹配的預(yù)算，是實現(xiàn)財政收支平衡的有效手段。通常，對于績效的考核由審計部門或委托社會公證機構(gòu)來進行，財政部門根據(jù)考核結(jié)果撥款。
二、推行績效預(yù)算的必要性
我國在上世紀(jì)八九十年代政府財政運行狀況不佳，反映出了預(yù)算管理制度的缺陷。它同樣無力對支出機構(gòu)的需求施加必要的控制以及對支出效果進行考核。我國的現(xiàn)行預(yù)算體制以及財政支出效率存在以下問題：
（一）現(xiàn)行預(yù)算制度缺乏績效信息。財政支出效率不高有多方面的原因，現(xiàn)行的公共預(yù)算管理模式的制度性特征是財政支出效率問題的根源，預(yù)算管理方式的落后是財政支出效率不高的重要原因。
1、基數(shù)法編制預(yù)算不科學(xué)?，F(xiàn)行預(yù)算編制基本上是按照基數(shù)加增長的方法編制而成的，這種預(yù)算編制方法是在承認(rèn)既得利益的基礎(chǔ)上進行的，固定了總的行政支出在各部門間的分配格局，沒有能夠切實反映預(yù)算年度的實際情況，財政無法根據(jù)機構(gòu)和人員變動調(diào)整行政支出的規(guī)模，因而缺乏科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上進行的財政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預(yù)算單位在經(jīng)費供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費并存的現(xiàn)象。在這種情況下，繼續(xù)沿用基數(shù)法編制支出預(yù)算，顯然是不合理的，并且會加重財政負(fù)擔(dān)。
2、現(xiàn)行預(yù)算中缺乏績效信息。長期以來，我國政府預(yù)算的編制方法和管理模式仍是傳統(tǒng)的投入預(yù)算。在投入預(yù)算模式下，預(yù)算分配的依據(jù)是部門人員的多少而不是部門的績效，其實質(zhì)就是默認(rèn)部門的現(xiàn)有人員數(shù)是合理的，而不考慮部門實現(xiàn)業(yè)績目標(biāo)所需要的合理人員數(shù)是多少。預(yù)算一經(jīng)確定，對預(yù)算執(zhí)行的審計和檢查就側(cè)重于投入方面的問題，如實際的人員經(jīng)費比預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額是多了還是少了?是否有挪用現(xiàn)象等。而對預(yù)算執(zhí)行中財政資金的產(chǎn)出和結(jié)果并不關(guān)心，財政資金撥出后，缺少跟蹤問效，財政資金的使用效益到底如何，財政部門也難以說清。政府各部門只需對投入負(fù)責(zé)，即確保財政資金的取得和使用是合規(guī)的，不需要對財政資金使用所產(chǎn)生的結(jié)果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。各部門預(yù)算的多少和部門的績效之間沒有聯(lián)系。在這種制度下，每一個政府部門都把工作重心放在爭奪預(yù)算撥款上，而不是放在用好預(yù)算資金以取得成效上，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果總是偏離預(yù)算所應(yīng)體現(xiàn)的政府本來的政策意圖。
3、嚴(yán)格的分項預(yù)算不利于提高資金效率?，F(xiàn)行的分項預(yù)算是按照一個層層細(xì)化、互不交叉的項目編列的，它將支出總體分為基本支出和項目支出，基本支出和項目支出又可以細(xì)分為人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出，然后細(xì)分為基本工資、津貼、獎金、社會保障繳費、辦公費等明細(xì)項目。預(yù)算中列示的這些項目和資金，預(yù)先都規(guī)定了具體的用途。在預(yù)算執(zhí)行中，各個項目之間的資金轉(zhuǎn)移受到嚴(yán)格的限制，即?？顚Ｓ茫I肉的錢不能用來買酒，特別是在基本支出和項目支出之間。在這種制度下，有專項結(jié)余的部門擔(dān)心下一年度會因此而削減本項目的經(jīng)費。因此，盡管管理人員知道應(yīng)該如何省錢，但“精明的”政府管理人員不得不把每一個明細(xì)分類中的每一分錢都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來說，我們的預(yù)算制度實際上在“慫恿”管理人員浪費錢財。
4、公眾無法進行有效監(jiān)督。我國的政府財政預(yù)算，對社會公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達(dá)意見的途徑。預(yù)算過程欠缺程序民主，更談不上聽證、辯論。社會公眾不知道財政支出的各個預(yù)算項目需要多少費用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用財政資金，因而社會公眾無法對政府的財政收支活動進行有效的監(jiān)督。
（二）當(dāng)前財政支出效率較低。改革開放20多年來，我國財政支出由1978年的1122.09億元，增長到2003年的24649.95億元，年遞增13％以上。在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，財政支出持續(xù)穩(wěn)定增長，使得財政在促進資源優(yōu)化配置、收入公平分配和經(jīng)濟穩(wěn)定增長等方面發(fā)揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認(rèn)識到，由于政府職能轉(zhuǎn)變的滯后、預(yù)算管理方式的落后等多方面的原因，我國財政支出效率不高的問題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：
1、財政支出結(jié)構(gòu)不合理，行政管理支出過高。行政管理支出是財政支出的主要組成部分之一。一般來說，行政管理支出會隨著財政支出的增長而增長。不過，由于行政管理支出屬于純消耗性支出，因而其增長速度應(yīng)小于財政支出的增長速度，這樣才有利于政府把財政支出增長的大部分用于經(jīng)濟建設(shè)和社會公共事業(yè)，對我們這樣的發(fā)展中國家更應(yīng)如此。然而改革開放20多年來，我國行政管理支出由1978年的49.09億元，增長到2003年的3437.68億元，年遞增18％以上。超過同期財政總支出增長比例5個百分點，占財政總支出的比重由4.4％增長到14％。與此同時，教科文衛(wèi)支出和社會保障支出等支出的增長幅度卻落后于行政支出的增長。
2、財政資金供給范圍不規(guī)范。目前，財政的職能范圍與支出責(zé)任尚未能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，財政資金的供給范圍缺乏明確、科學(xué)的界定。一方面政府支出范圍過寬，包括了許多既管不了又管不好的事務(wù)，如經(jīng)營性投資支出過大、各種補貼過多過濫、各類事業(yè)費龐雜、財政供養(yǎng)人員過多、負(fù)擔(dān)過重，等等；另一方面政府支出又嚴(yán)重缺位，即財力過于分散，支出重點不夠明確，使得在應(yīng)由財政供給的市場失靈領(lǐng)域中出現(xiàn)保障不足和無力保障的情況。如對社會保障的支持不足，對某些社會文教、公共衛(wèi)生、公益事業(yè)的保障乏力，對基礎(chǔ)設(shè)施和某些公共設(shè)施建設(shè)的投入不足，等等。
3、相當(dāng)部分財政支出并沒有納入政府年度預(yù)算。由于體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監(jiān)督，支出安排難以體現(xiàn)財政的公共性、民主化和法制化，導(dǎo)致公共部門及其領(lǐng)導(dǎo)者個人將公共資源用于本部門的事情或者領(lǐng)導(dǎo)者個人的事情，公共部門不是為社會提供公共服務(wù)，而是為本部門、為領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，而且這部分支出數(shù)額不容忽視。
4、財政分配不公的現(xiàn)象仍然存在。由于我國預(yù)算不是按照政府部門的產(chǎn)出核定，預(yù)算的多少和部門的績效之間沒有必然的聯(lián)系，預(yù)算分配更多的是政治博弈的過程，人為因素較多，導(dǎo)致一些強力政府部門取得的財政資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于普通部門。
鑒于以上原因，績效預(yù)算作為政府支出管理改革戰(zhàn)略的主要方向，也日益被我國財政學(xué)者所關(guān)注與研究。目前，我國的部門預(yù)算改革已取得階段性成果，要鞏固和發(fā)展這個成果，必須通過推行績效預(yù)算來配套和完成。
三、幾點建議
（一）建立相關(guān)配套制度，構(gòu)建實施績效預(yù)算的制度框架。實施績效預(yù)算需要建立與完善一系列的相關(guān)配套制度。這包括公共支出制度自身的配套和外部監(jiān)督制度的配套兩個方面。在公共支出制度的配套方面，財政部門要把績效預(yù)算制度、績效評價制度、國庫集中收付制度和政府采購制度統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，不可孤軍深入。這四項制度各有優(yōu)勢，各有自身的作用范圍和實現(xiàn)的目標(biāo)，任何一項制度不與其他制度相匹配，其優(yōu)勢就難以發(fā)揮出來，甚至無法堅持下去。只有這四項互為條件、相互配套的制度聯(lián)合實施，我國的公共支出制度的框架才能構(gòu)建起來。在外部監(jiān)督制度的配套方面，要逐步建立并強化政府與公共部門的報告制度、問責(zé)制度，以及公開的審計制度。這些制度的建立能夠保證社會與公眾對政府與公共部門的預(yù)算及其執(zhí)行的過程和結(jié)果進行有效的監(jiān)督，從而迫使政府職能部門和公共部門更加關(guān)注自身行為與業(yè)績的關(guān)聯(lián)，推動政府部門提高社會資源的使用效率。
（二）明確評價對象，確定量化指標(biāo)。財政支出內(nèi)容十分繁雜、涉及的范圍廣泛，財政支出績效評價的對象難以進行統(tǒng)一分類?？紤]到我國的績效評價剛剛起步，如果將財政支出的綜合效益作為評價對象，實施難度較大。因此，可按財政支出的受益主體，將評價分為支出項目績效評價、單位財政支出績效評價和部門支出績效評價二類，本著從簡單到復(fù)雜的原則，先開展項目支出績效評價，再逐步擴展到單位和部門支出的績效評價。同時，要根據(jù)部門單位的機構(gòu)職能、人員配備等基本情況確定財政支出量化標(biāo)準(zhǔn)和與之相聯(lián)系的成果量化指標(biāo)。其中支出的量化標(biāo)準(zhǔn)尤為重要，績效預(yù)算中的支出說明了公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本，應(yīng)具有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)。對不能標(biāo)準(zhǔn)化的支出可通過政府公開招標(biāo)、政府采購或社會實踐中產(chǎn)生的標(biāo)準(zhǔn)財務(wù)支出來衡量。
(三)實行部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在傳統(tǒng)的財政管理體制中，政府會計只反映當(dāng)期的財政資源，而無法全面反映政府公共資源存量和整個政府公共資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界上不少國家都在使用收付實現(xiàn)制的政府會計方法，這種會計方法存在一些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息；它不能及時確認(rèn)和計量政府負(fù)債；它忽略了投資的機會成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制之間的根本性區(qū)別在于會計上確認(rèn)的時間不同：收付實現(xiàn)制以款項的收付為標(biāo)準(zhǔn)記賬；權(quán)責(zé)發(fā)生制以權(quán)利和責(zé)任的實際形成和發(fā)生作為記賬的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)發(fā)生制會計可以更準(zhǔn)確、更全面地反映一定時期內(nèi)提品和服務(wù)所耗費的總成本，被廣大企業(yè)普遍應(yīng)用。目前，已有一些較發(fā)達(dá)的國家開始在政府預(yù)算會計中使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，或采用部分權(quán)責(zé)發(fā)生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國、英國、法國、冰島、加拿大等歐美國家也已開始這方面的改革。
（四）建立正確的激勵機制。過去的預(yù)算不考慮績效，常常是哪里問題比較嚴(yán)重，就增加預(yù)算撥款，隱含在這種做法背后的一個令人深思的弊端，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預(yù)算，就是將各部門的預(yù)算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機制。另外，在績效預(yù)算改革中，各國都不同程度地增強了各部門執(zhí)行預(yù)算中的靈活性。一些國家還改變了對節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，以期提高資金的使用效率。
國內(nèi)外高校預(yù)算管理問題及現(xiàn)狀的對比分析
預(yù)算編制首先要考慮的是高校未來的發(fā)展戰(zhàn)略，在充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)資源、合理真實地反映事業(yè)經(jīng)費需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)建立預(yù)算定額指標(biāo)和管理體系。以美國高等學(xué)校的預(yù)算管理為例，公立大學(xué)的財務(wù)管理尤其是預(yù)算管理比較完善。而且，國外大部分高校都是實行“零基預(yù)算”和“滾動預(yù)算”相結(jié)合，以零為基礎(chǔ)而非在上年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡單的增加，并且通過N年的滾動發(fā)展計劃的實施，從而使預(yù)算數(shù)據(jù)更具真實性、前瞻性。反觀國內(nèi)高校，除了設(shè)有專門編制預(yù)算的財務(wù)人員，預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督并沒有專門的管理機構(gòu)，因此不能向管理部門提供及時、有效的財務(wù)和稅務(wù)信息，不能反饋資金的使用效率，以便學(xué)校根據(jù)反饋情況對未來的發(fā)展計劃作出正確、及時的調(diào)整。并且大部分高校采取的是增量預(yù)算，即以上年的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，主張不需在預(yù)算內(nèi)容上作較大的調(diào)整，只是簡單的計算本年增加的資金需求量，做一個環(huán)比的增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果不僅僅是沒有考慮到投入產(chǎn)出的效果，更重要的是在教育教學(xué)資源相對短缺的情況下，學(xué)校不能根據(jù)自身的長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，合理利用、優(yōu)化資源配置，避免資金浪費及減少資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。
績效撥款，即績效指標(biāo)的實現(xiàn)程度，例如辦學(xué)、科研成果，教師、學(xué)生的內(nèi)涵建設(shè)等，來實施財政經(jīng)費的分配。這種將市場規(guī)則引入高校教育領(lǐng)域的思路，不僅提高了資金的使用效率，而且有助于激發(fā)學(xué)校向綜合大學(xué)邁進的積極性，不斷提升自身的競爭實力。田納西州是美國最早實施績效撥款的一個州，由州高等教育委員會與高校協(xié)商制定了一系列的績效撥款政策，并建立了相應(yīng)的績效指標(biāo)。其具體方法為：對于績效評估表現(xiàn)出色的公立高校，將獲得超出財政撥款總額一定比例的額外獎金，而績效表現(xiàn)一般的高校，不會受到預(yù)算撥款削減的威脅。這種績效撥款的模式，體現(xiàn)出純獎勵的特性，引領(lǐng)著高校不斷向績效評估指標(biāo)出色的高校學(xué)習(xí)，提高自身的綜合競爭實力。澳大利亞的高等學(xué)校預(yù)算資金的配置則是根據(jù)高校各個組成部門的工作績效進行。高校在進行預(yù)算資金的分配改革時，除了根據(jù)各個學(xué)院、部門的未來發(fā)展計劃、上年度的預(yù)算執(zhí)行情況進行對比外，還要結(jié)合學(xué)生的人數(shù)與質(zhì)量、教師的教學(xué)能力與科研情況，對資金進行分配和管理；強調(diào)資金的運用與教學(xué)、科研相掛鉤，給各個院系充分的自，提高資金的使用效率。我國高校的預(yù)算撥款模式中，財政經(jīng)費的分配與高校的績效表現(xiàn)之間沒有必然的聯(lián)系，沒有建立一系列的績效衡量指標(biāo)。相當(dāng)一部分高校在預(yù)算管理上只注重資金的投入，不重視資金的管理與監(jiān)督，沒有及時對資金的使用、支出、效益等進行跟蹤監(jiān)督。高校財務(wù)預(yù)算一般以年作為一個時間單位，只要預(yù)算資金在本年度內(nèi)使用完畢，就意味著今年的預(yù)算任務(wù)得到了很好的完成。很少有高校會去分析預(yù)算的執(zhí)行情況、資金的使用進度、投入與產(chǎn)出的效果，這樣就不能客觀反映高校預(yù)算資金使用全貌，不能了解經(jīng)費發(fā)揮的效益及存在的問題，并就存在的問題采取措施，提高預(yù)算經(jīng)費的使用效益，為下一年度加強預(yù)算管理和減少財務(wù)風(fēng)險提供準(zhǔn)確、可靠的財務(wù)依據(jù)。由于缺少績效方面的考核，因此偏離了編制預(yù)算的初衷，削弱了預(yù)算作用的發(fā)揮。預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)，一方面在編制預(yù)算時高校想方設(shè)法增加預(yù)算指標(biāo)，另一方面對資金使用的低效與浪費現(xiàn)象卻沒有改觀。校級領(lǐng)導(dǎo)都愿意擴大明年的預(yù)算指標(biāo)，使得預(yù)算的編制停留在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上，卻很少考慮降低支出的成本?？冃ьA(yù)算實際上給了一個參考的指標(biāo)，在確定了各個單位去年的業(yè)績指標(biāo)后，各單位可以根據(jù)此指標(biāo)，自行調(diào)整學(xué)院的經(jīng)費使用重點，削減不必要的開支。這樣不僅調(diào)動了部門的積極性，而且降低了支出的成本，較好地控制了預(yù)算的規(guī)模。通過對國內(nèi)外高校預(yù)算管理方面的優(yōu)劣比較，可以清楚地看到，績效預(yù)算所提出的“績效、效率”理念，以及以成本—效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算組織形式，對國內(nèi)高校的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。
國內(nèi)高校實施績效預(yù)算考核的基本思路與建議
長期以來，財政主管部門根據(jù)高校學(xué)生人數(shù)這一單一因素進行撥款，在經(jīng)費分配方面存在不少問題。改進撥款模式和結(jié)構(gòu)，以績效為導(dǎo)向，綜合考評高校在辦學(xué)、科研、人才建設(shè)等方面取得的績效指標(biāo)的表現(xiàn)，規(guī)劃財政經(jīng)費分配方案，鼓勵各高校重視和自覺執(zhí)行經(jīng)費績效管理，從而提高高校資金使用效益。比如學(xué)校的人才建設(shè)，專任教師所包含的博士、教授、高級職稱人數(shù)，高?？蒲薪ㄔO(shè)所包含的重點實驗室建設(shè)，優(yōu)勢學(xué)科等指標(biāo)都可以納入財政撥款因素。同時，要加強對各高校各學(xué)科成本結(jié)構(gòu)的分析和預(yù)測，結(jié)合學(xué)校上年績效考核指標(biāo)的反饋，最終確定以學(xué)校成本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、以學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)為方向的撥款模式。財政主管部門一般將預(yù)算支出分為三塊：一是基本支出，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出等；二是專項支出，主要是學(xué)校實現(xiàn)未來一年中的發(fā)展目標(biāo)所需要的專項資金，包括購置圖書資料和實驗室設(shè)備專項、化債及待建專項等；三是預(yù)留機動經(jīng)費?；局С鲇捎谑艿浇搪毠と藬?shù)的限制，其撥款數(shù)額基本上是固定的，而專項支出則綜合考慮了學(xué)校的長遠(yuǎn)規(guī)劃、學(xué)校的辦學(xué)特點及專長。如果能加大經(jīng)費撥款的力度，并且改變項目經(jīng)費的管理模式，由單一的開支限制和過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝度氘a(chǎn)出的比例，同時將預(yù)算績效評價指標(biāo)進行細(xì)化，并充分運用預(yù)算績效評價信息，將績效評價結(jié)果與專項支出聯(lián)系，建立預(yù)算資金的追蹤問責(zé)制度，則不僅可以改變原來的增量預(yù)算的編制方式，還可使有限的資金得到更加有效的使用，避免浪費，推動高校預(yù)算管理水平和績效的提升。
零余額賬戶是實現(xiàn)對預(yù)算資金最終控制的必要手段，是國庫支付系統(tǒng)保證預(yù)算資金在實際支付時才流出國庫賬戶的一項重要制度安排。具體要求是只有在高校發(fā)生實際付款時，資金才流出國庫賬戶，而不是在計劃購買時資金就已經(jīng)轉(zhuǎn)入個別賬戶，從而使從國庫支付的每一筆錢都能夠真實地反映高校的實際開支情況，提高預(yù)算資金使用的透明度與效率，防止資金滯留在學(xué)校二級學(xué)院，杜絕“小金庫”的存在。建立零余額賬戶，實行財政集中支付后，預(yù)算單位除了基本戶外，其他的銀行賬戶基本被取消，從而解決了資金分散、重復(fù)設(shè)置賬戶等一系列的弊端，使得財務(wù)管理人員把注意力集中于零余額賬戶，及時關(guān)注每一筆資金的走向，防止財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。預(yù)算經(jīng)費通過零余額賬戶下?lián)艿絿鴰熘Ц断到y(tǒng)，可以使各高校充分掌握預(yù)算的執(zhí)行、支出進度，增加預(yù)算支出信息的透明度，保障預(yù)算執(zhí)行情況的真實、合法性，為下年度預(yù)算資金的安排決策提供正確的參考信息，便于預(yù)算監(jiān)督與追蹤問責(zé)，按照經(jīng)費的使用情況以及使用效率，來制定學(xué)校下年度預(yù)算資金的使用計劃，以及確定學(xué)校未來發(fā)展的重點，并且可以為預(yù)算績效評價工作奠定基礎(chǔ)。
公共財政撥款比：公共財政撥款比=（財政撥款決算數(shù)/決算總收入×100%）。這一指標(biāo)說明在本預(yù)算年度，學(xué)校獲得省級財政撥款的比重、比例越高，學(xué)校可支配資金越充裕，越有利于學(xué)校各方面工作的展開。非稅資金比：非稅資金比=（非稅資金決算數(shù)/決算總收入×100%）。非稅資金包括學(xué)費和住宿費。非稅資金的比例變化不僅反映學(xué)生人數(shù)的增減情況，而且在學(xué)生人數(shù)基本確定的情況下，可以反映出國家對高校的政策，例如國家實行的醫(yī)學(xué)專業(yè)農(nóng)村定向招生計劃，對本科生、?？粕馐諏W(xué)費和住宿費。非稅資金的高低，在一定程度上也決定了本年度學(xué)?；瘋按▽ｍ椊?jīng)費的數(shù)額，在以上預(yù)算的編制中，化債及待建專項數(shù)額=學(xué)費×30%+住宿費×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入決算數(shù)/決算總收入×100%）。其他收入主要包括學(xué)校創(chuàng)收、利息以及財政補貼等。這一指標(biāo)反映學(xué)校除了非稅收入外的創(chuàng)收能力。在知識經(jīng)濟時代，各高校不應(yīng)只依賴財政撥款，而應(yīng)結(jié)合學(xué)校自身的專業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，將知識轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為學(xué)校創(chuàng)收。例如創(chuàng)建學(xué)校自己的校辦企業(yè)，將重點實驗室的理論研究轉(zhuǎn)化為科研成果等。這些舉措不僅可以緩解高校的資金壓力，提高資金利用效率，更重要的是通過對投入與產(chǎn)出比例的研究，讓學(xué)校掌握自身的優(yōu)勢，規(guī)劃未來的發(fā)展方向。
基本支出比：基本支出比=（基本支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）?；局С鲋饕üべY福利支出、住房公積金等各項與教師密切相關(guān)的經(jīng)費。基本支出的高低，與教師所付出的辛勤勞動成正比。通過這一指標(biāo)，可以了解高校在預(yù)算編制過程中對教師福利的關(guān)注程度。教師是高校一項巨大的財富，關(guān)注人才建設(shè)與投資，將獲得巨大的回報。不僅可以增強師資力量，還可以提高學(xué)校的綜合實力以及學(xué)生的就業(yè)率。（專項支出比：專項支出比=（專項支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。專項經(jīng)費主要包括科研經(jīng)費、設(shè)備購置經(jīng)費等。從專項經(jīng)費支出的項目中，不難看出學(xué)校未來發(fā)展的方向。例如科研經(jīng)費比=（科研經(jīng)費專項支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。
關(guān)鍵詞:部門預(yù)算;績效預(yù)算;預(yù)算績效評價
abstract:based on the strategic orientation of our country to push forward the budget performance evaluation system in the circumstance of unfit to performance budgeting and the condition of national macroscopic policy, theoretical research and experimental practice,this essay refines the domination and adjustment between the departmental budget and performance budget, the direction and allusion between the departmental budget and budget performance evaluation and the adaptability and foundation between the performance budgeting and budget performance evaluation;prospects the excellent path with double implement of the central department and basic unit,formats the rational frame of budget performance evaluation system towards performance budget.
key words:departmental budget;performance budget;budget performance evaluation
一、問題的提出
績效預(yù)算作為一個古老而常新的概念,最早在1907年由美國紐約城市研究局提出,旨在協(xié)助管理與調(diào)控(shultze,1968)[1],以美國為典型代表①的公共預(yù)算編制模式的發(fā)展歷史,既是廣義績效理念融入預(yù)算管理機制的軌跡,也是績效預(yù)算內(nèi)涵演進與重歸主流的演變歷程。20世紀(jì)80年代以來,英國、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國持續(xù)推動了以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的公共預(yù)算改革趨勢。從2000預(yù)算年度開始的中國部門預(yù)算改革,隨著市場經(jīng)濟體制改革和公共財政管理體制建設(shè)的不斷深入而穩(wěn)步推進,借鑒西方公共預(yù)算改革的理性思潮,績效預(yù)算被政策層面定位于部門預(yù)算改革的遠(yuǎn)期目標(biāo),預(yù)算績效評價則被強調(diào)為夯實未來績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)工作。依此,財政部開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點工作。與此同時,部分地方各級財政部門也制定了一系列績效考評工作規(guī)范。然而,正如財政部在總結(jié)當(dāng)前改革缺陷時所指出的“理論界和實際工作部門對績效考評的認(rèn)識仍有不足之處,績效考評相關(guān)制度有待進一步規(guī)范和細(xì)化”[2],這也佐證了適應(yīng)國家對預(yù)算改革的政策導(dǎo)向研究預(yù)算績效評價的意義。
遺憾的是,在現(xiàn)階段不具備實施績效預(yù)算條件、又要全力推進預(yù)算績效評價的現(xiàn)實背景下,對面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價的研究思路并沒有引起充分的關(guān)注,進而導(dǎo)致疑惑、誤區(qū)尤存,實踐效果平平?！安块T預(yù)算與績效預(yù)算如何定位?績效預(yù)算與預(yù)算績效評價如何互動?中央部門與基層單位試點如何展開?”帶著對上述問題的思索,本文提出面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架:圍繞部門預(yù)算與績效預(yù)算關(guān)系的推理、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價定位的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點的優(yōu)化,形成一種雙向互導(dǎo)效應(yīng)模式。構(gòu)建面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價實現(xiàn)框架,對于澄清關(guān)鍵范疇、把握政策基調(diào)、規(guī)劃發(fā)展趨勢具有重要的借鑒意義,從而也為完善宏觀政策提供理論支撐。
二、績效預(yù)算與部門預(yù)算定位的理性澄清
績效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新,也是政府管理理念的一次革命?？冃ьA(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上,強調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向,從而增強了預(yù)算資源分配與政府部門績效之間的聯(lián)系,有助于提高財政支出的有效性。在國家明確績效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向,預(yù)算績效評價是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下,有必要澄清這樣一個通常被理論界忽視的問題:“未來績效預(yù)算改革是對部門預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”,這也關(guān)系到當(dāng)前預(yù)算績效評價的客觀平臺是純粹的事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門預(yù)算成果。本文認(rèn)為我國遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革是部門預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整,旨在實現(xiàn)績效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合,理由在于以下兩方面。
第一,部門預(yù)算與績效預(yù)算的預(yù)算管理角色差異性。部門預(yù)算是由政府各部門編制,經(jīng)財政部門審核匯總后報立法機關(guān)審議通過,反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃和法律文件[3],是國家對原有功能預(yù)算的改革,旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式;績效預(yù)算是使命驅(qū)動、結(jié)果定位的預(yù)算[4](national performance review,1993),本原是改變支出機構(gòu)動機的預(yù)算編制模式。
美國各級政府一百年來預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類型的改革:預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程序改革與減少赤字改革;預(yù)算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會計法案》確定的聯(lián)邦部門預(yù)算基本框架,改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu),以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡,這也是該基本機構(gòu)框架能延續(xù)一個世紀(jì)的原因;績效預(yù)算與項目-計劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇,它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上[5]。美國的預(yù)算改革實踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗證據(jù),無論早期的分項預(yù)算、績效預(yù)算、項目-計劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績效預(yù)算都未能撼動部門預(yù)算管理的基本框架,都是部門預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時,自美國通過《預(yù)算和會計法案》并確定部門預(yù)算框架以來,各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時序之間的互斥性,例如20世紀(jì)50年代績效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計劃-項目預(yù)算、零基預(yù)算和新績效預(yù)算所采納。
從目前美國聯(lián)邦、州和地方政府的預(yù)算編制情況看,幾種編制方法往往被同一機構(gòu)混合在一起使用[6],可見部門預(yù)算在很大程度上充當(dāng)了“相對靜態(tài)”的預(yù)算管理框架角色,績效預(yù)算則代表了“相對動態(tài)”的改善預(yù)算編制理念的努力,是部門預(yù)算框架內(nèi)的預(yù)算編制管理理念調(diào)整的結(jié)果。kelly(2003)對美國政府預(yù)算編制改革的評價也從側(cè)面支持了這一關(guān)鍵差異,“績效預(yù)算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項目-計劃預(yù)算、目標(biāo)管理以及零基預(yù)算)一樣,都屬于過程導(dǎo)向型,最終達(dá)到的效果只不過對傳統(tǒng)預(yù)算修修補補而已”[1]。
第二,部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效管理理念的可行性。key(1940)提出了公共預(yù)算領(lǐng)域的經(jīng)典問題“在什么基礎(chǔ)上,決定將一定數(shù)量的資金分配給a行為而不是b行為”[7],這顯然是針對預(yù)算配置績效的思索?；仡櫭绹念A(yù)算改革實踐,key的時期正是分項預(yù)算的盛行時期,控制取向主導(dǎo)下的預(yù)算理念要求政府預(yù)算應(yīng)該包括所有的收支項目,各項支出被明確歸屬到各個政府單位,每個項目所需資金按年來確定。追朔分項預(yù)算的起源,幾乎是和《預(yù)算和會計法案》同時誕生的,自然可以將分項預(yù)算理解為傳統(tǒng)部門預(yù)算框架基礎(chǔ)上的最初預(yù)算編制理念。
schick(1966)[8]介紹目標(biāo)賬戶引入分項預(yù)算后的支出分類包含組織單元、功能和目標(biāo)三類,這與我國財政部2007年實施的以收入分類、支出功能與經(jīng)濟分類為核心的政府收支分類改革存在異曲通工之處,也和馬駿(2005)[9]基于預(yù)算時代視角提出的中國預(yù)算改革的重點應(yīng)該是建立西方國家在19世紀(jì)時形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制的觀點不謀而合。隨后,無論是產(chǎn)出導(dǎo)向的早期績效預(yù)算和遠(yuǎn)期目標(biāo)下的計劃-項目預(yù)算,還是著重優(yōu)劣排序的零基預(yù)算與結(jié)果驅(qū)動的新績效預(yù)算,都是試圖將理性工具引入預(yù)算決策過程。管理取向下的產(chǎn)出效率關(guān)注、計劃取向下的預(yù)算遠(yuǎn)期規(guī)劃、優(yōu)先性取向下的優(yōu)劣排序以及責(zé)任性取向下的成果定位實質(zhì)上也是廣義績效理念的不同表現(xiàn)形式,只不過是追求的重點不同而已。因此,美國的公共預(yù)算改革經(jīng)驗佐證了部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效理念的可行性。
預(yù)算管理角色差異性以及部門預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績效管理理念的可行性決定了未來績效預(yù)算改革是對部門預(yù)算的一種調(diào)整而非變革,同時也確立了部門預(yù)算對績效預(yù)算的統(tǒng)馭性特征。遠(yuǎn)期績效預(yù)算改革作為部門預(yù)算框架下的管理理念革新,理應(yīng)實現(xiàn)二者的有機整合,在部門預(yù)算管理中逐步引入績效理念。鑒于此,作為績效預(yù)算的基礎(chǔ)組成部分的預(yù)算績效評價,必須立足于部門預(yù)算改革的客觀現(xiàn)實,在部門預(yù)算的指導(dǎo)框架下以預(yù)算績效為目標(biāo)規(guī)劃科學(xué)合理的績效評價體系,旨在實現(xiàn)部門預(yù)算、績效預(yù)算、預(yù)算績效評價的整合,提升預(yù)算管理的綜合績效。簡而言之,我們需要認(rèn)識部門預(yù)算對績效預(yù)算和預(yù)算績效評價的統(tǒng)馭性與指導(dǎo)性,績效預(yù)算和預(yù)算績效評價對部門預(yù)算的調(diào)整性與針對性,從而為績效預(yù)算與部門預(yù)算的互動改革指明方向。
三、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價聯(lián)系的有機契合
基于十六屆三中全會建立預(yù)算績效評價體系的近期工作部署和財政部關(guān)于績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃,國內(nèi)相關(guān)研究自然衍生為兩個相互平行且交錯的階段:一類是研究預(yù)算績效評價體系,旨在明確績效理念、提高資金效益、夯實改革基礎(chǔ);另一類則是探索績效預(yù)算改革,力圖引進西方經(jīng)驗、剖析實施障礙、摸索實現(xiàn)框架。遺憾的是,對二者有機聯(lián)系的忽略導(dǎo)致現(xiàn)有研究平行有余而交錯不足。預(yù)算績效評價研究明顯缺乏對未來績效預(yù)算改革可預(yù)見性的斟酌,使之易演變?yōu)楣彩聵I(yè)部門績效評價,導(dǎo)致評價目標(biāo)與對象在部門預(yù)算與公共部門之間混淆;在突出績效結(jié)果評價的同時又往往短視預(yù)算管理績效的評價;不僅使得與部門預(yù)算特性結(jié)合松散的績效評價效果大打折扣,也更無法適應(yīng)績效預(yù)算改革的切實需求。
面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價視角的提出有賴于重新審視我國政府對績效預(yù)算漸近式改革的政策定位。為了貫徹落實十六屆三中全會提出的改革預(yù)算編制制度,建立預(yù)算績效評價體系等目標(biāo),深入探討績效預(yù)算改革,并在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,盡快建立起中國特色的預(yù)算績效評價體系,提高財政資金使用的有效性,財政部組織開展了績效預(yù)算管理與改革國際研討會(2004)[10],科學(xué)界定了績效預(yù)算與預(yù)算績效評價的邏輯關(guān)系:“建立績效預(yù)算體系是為了進一步加強公共財政管理,提高財政資金的使用效益,其核心是通過制定公共支出的績效目標(biāo),建立預(yù)算績效評價體系,逐步實現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理?！?/p>
財政部在財政預(yù)算報告解讀(2005)[11]界定績效評價為“運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn),對中央部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度,及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進行的綜合性評價。”在中央部門預(yù)算編制指南(2006)[12]明確“以績效考評為突破口,探索科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系,在我國逐步培養(yǎng)關(guān)注產(chǎn)出的績效預(yù)算文化,為將來推行績效預(yù)算改革夯實基礎(chǔ)。”最新的中央部門預(yù)算編制指南(2008)[13]鮮明指出績效考評是加強部門預(yù)算管理的需要,歸納了預(yù)算支出管理中存在的問題,如在分配環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍然很大、科學(xué)性有待進一步提高;在執(zhí)行環(huán)節(jié),預(yù)算執(zhí)行偏離支出預(yù)算的現(xiàn)象仍有發(fā)生,預(yù)算的嚴(yán)肅性有待提高;在監(jiān)督環(huán)節(jié),預(yù)算監(jiān)督機制也不夠健全,仍存在監(jiān)督不到位現(xiàn)象,監(jiān)督方式、方法有待改進。不難看出,政策方面聚焦于績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期可預(yù)見性,預(yù)算績效評價的近期基礎(chǔ)性,預(yù)算績效評價旨在滿足部門預(yù)算管理需要、改變預(yù)算支出管理缺陷等關(guān)鍵問題。有鑒于此,我們能夠從政策層面獲知績效預(yù)算與預(yù)算績效評價有機聯(lián)系的清晰證據(jù)。
績效預(yù)算是以績效目標(biāo)為導(dǎo)向,凸現(xiàn)結(jié)果、責(zé)任、激勵的一種預(yù)算管理模式,是涵蓋績效目標(biāo)驅(qū)動、績效過程管理、績效結(jié)果激勵的系統(tǒng)化多層次預(yù)算管理框架。預(yù)算績效評價是以預(yù)算績效為目標(biāo)對預(yù)算單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評價。預(yù)算績效評價機制是績效預(yù)算改革的充分必要條件,兩者形成基礎(chǔ)性與導(dǎo)向性的有機契合,同時也受統(tǒng)于部門預(yù)算的整體改革?；A(chǔ)性要求預(yù)算績效評價適應(yīng)部門預(yù)算推進的現(xiàn)實,提升評價體系的有效性和操作性,從而夯實績效預(yù)算改革的基礎(chǔ);導(dǎo)向性要求預(yù)算績效評價面向未來績效預(yù)算改革的需求,擬合部門預(yù)算管理流程,培植從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的復(fù)合職能過渡的潛在能力,從而適應(yīng)績效預(yù)算改革的趨勢。
預(yù)算績效評價有別于公共部門績效評價,評價目標(biāo)是預(yù)算績效而非事業(yè)運行績效,評價對象是部門預(yù)算而非公共部門。糾正理論界與實務(wù)界對預(yù)算績效評價認(rèn)識誤區(qū)的關(guān)鍵是建立面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價視角:明確預(yù)算績效評價對績效預(yù)算的基礎(chǔ)性與適應(yīng)性,提升預(yù)算績效評價與部門預(yù)算管理流程的契合度;以預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算的預(yù)算管理流程為基礎(chǔ);形成“預(yù)算績優(yōu)度”為總目標(biāo),“預(yù)算配置績效、執(zhí)行績效與產(chǎn)出績效”為內(nèi)核的績效目標(biāo)體系;組合計劃評價、過程評價、結(jié)果評價的實施節(jié)點與規(guī)程;科學(xué)界定指標(biāo)的內(nèi)涵與篩選手段,集成指標(biāo)之間的多重勾稽關(guān)系,構(gòu)建評價指標(biāo)體系;提供評價標(biāo)準(zhǔn)的實際測度途徑與實現(xiàn)方法,設(shè)計恰當(dāng)?shù)脑u價模型;規(guī)劃預(yù)算績效評價結(jié)果激勵、指導(dǎo)未來預(yù)算資金配置的策略。上述預(yù)算績效評價體系的設(shè)計不僅凸現(xiàn)了績效目標(biāo)驅(qū)動下的績效過程管理的邏輯結(jié)構(gòu)思維,又蘊含了實現(xiàn)績效預(yù)算改革的核心目標(biāo)——結(jié)果激勵的潛能,也吻合了推進績效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期導(dǎo)向;基于對預(yù)算配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的綜合評價,不僅落實了預(yù)算績效評價的目標(biāo)規(guī)劃,也為未來績效預(yù)算改革提供了良好的基礎(chǔ)。
四、中央部門與基層單位試點的雙向推進
傳統(tǒng)的功能預(yù)算采取自上而下的編制方式,部門根據(jù)財政主管部門下達(dá)的按功能分類的預(yù)算控制指標(biāo),代替基層單位編制預(yù)算。部門預(yù)算改革后,中央各部門的預(yù)算從基層單位編起,逐級匯總,所有開支項目落實到具體的預(yù)算單位,預(yù)算層次進一步延伸,“二上二下”的預(yù)算編制程序避免了代編預(yù)算的隨意性,編報內(nèi)容也更加符合實際。以高校為例,教育部作為部門預(yù)算編制單位向財政部申請預(yù)算,各直屬高校即是教育部的基層單位,基層單位預(yù)算匯總構(gòu)成教育部部門預(yù)算的重要部分?；鶎訂挝活A(yù)算績效評價是中央部門對所屬單位預(yù)算資金配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的評價,旨在提高財政資金使用效益的績效管理手段,也是推進管理重心下移機制、強化預(yù)算管理的重要內(nèi)容。部門預(yù)算績效評價是基層單位預(yù)算績效評價結(jié)果的綜合反映,基層單位預(yù)算績效評價,為部門預(yù)算績效考評提供基礎(chǔ)。
《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(2005)》明確了績效考評的職責(zé)分工:財政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制度,指導(dǎo)、監(jiān)督、檢察中央部門的績效考評工作,中央部門負(fù)責(zé)組織實施本部門的績效考評工作。即財政部不再直接負(fù)責(zé)組織實施,績效考評工作的主體轉(zhuǎn)移給了中央部門。原因在于財政部無法承擔(dān)全部績效考評的工作量,以及中央部門相對財政部更加了解本部門及下屬單位的實際情況,為充分調(diào)動中央部門的積極性,把組織實施主體規(guī)定為中央部門。這意味著對基層單位預(yù)算績效評價是一種政策趨勢,但是近幾年的預(yù)算改革進程卻不盡如此。2003年以來財政部開始制定部分行業(yè)的績效考評管理辦法,組織部分中央部門開展預(yù)算支出績效考評試點工作,取得了一定的成效。部分省市財政部門也以項目支出為切入點,開展了績效考評的試點工作。
進一步審視中央部門預(yù)算績效考評現(xiàn)狀,我們發(fā)現(xiàn):現(xiàn)階段中央部門預(yù)算績效評價工作的重心在于項目支出績效評價,包括基本支出在內(nèi)的部門整體預(yù)算績效評價明顯滯后,難以客觀反映部門預(yù)算績效的綜合水平。僅有海洋局實施了以部門整體為考評對象的試點,這一試點的部署使得預(yù)算績效評價與部門預(yù)算改革的深化呈現(xiàn)出一定層面的脫節(jié)。不僅如此,現(xiàn)階段“將基本支出排除在績效考評對象之外”②的選擇,使得財政部提出的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),部門實施”的績效考評實施原則在試點工作中并未呈現(xiàn)清晰的實現(xiàn)路徑。與此同時,現(xiàn)階段國家對基層單位預(yù)算績效評價也并未引起重視,這不能不說是一個重要的缺漏。國家政策層面的乏力,或許源于現(xiàn)階段預(yù)算改革局限于中央部門為對象的整體思路。中科院在長期自我實踐的基礎(chǔ)上,結(jié)合國家對部門預(yù)算績效評價的要求,實施了對下屬研究所的績效評價;海洋局也涉足了對下屬二級單位績效評價方案的設(shè)計與實踐。這為基層單位預(yù)算績效評價作了初始的嘗試。
部門預(yù)算改革的深入,必須以基層單位預(yù)算改革為基礎(chǔ),部門預(yù)算績效評價的實施必須兼顧基層單位預(yù)算績效評價的推進,預(yù)算績效評價要真正成為部門預(yù)算、績效預(yù)算改革的基礎(chǔ),在以項目預(yù)算績效評價試點為先導(dǎo)的同時還必須高度重視以部門、單位為整體的預(yù)算績效評價機制的建立。依此,本文提出中央部門與基層單位雙向推進的預(yù)算績效評價實現(xiàn)路徑:以中央部門、基層單位整體為對象(包括基本支出與項目支出),結(jié)合國家對績效預(yù)算的遠(yuǎn)期目標(biāo),構(gòu)建面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價體系。財政部代表國家作為中央部門預(yù)算績效考評的主體,中央部門實施對所屬基層單位的預(yù)算績效考評。
綜上所述,通過對部門預(yù)算、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價關(guān)系的清晰界定,我們領(lǐng)悟到部門預(yù)算是我國預(yù)算改革的重大戰(zhàn)役,近期容納預(yù)算績效評價機制,遠(yuǎn)期延展基于結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算的資源配置理念。本文提煉了部門預(yù)算與績效預(yù)算之間的統(tǒng)馭性與調(diào)整性、部門預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的指導(dǎo)性與針對性、績效預(yù)算與預(yù)算績效評價之間的導(dǎo)向型與基礎(chǔ)性,提出了中央部門與基層單位試點雙向推進的優(yōu)化思路,構(gòu)建了科學(xué)的面向績效預(yù)算的預(yù)算績效評價互動效應(yīng)的實現(xiàn)框架。在預(yù)算改革的各個時期,必須契合部門預(yù)算與績效預(yù)算、預(yù)算績效評價與預(yù)算績效、預(yù)算績效評價與部門預(yù)算,明晰現(xiàn)實任務(wù),展望遠(yuǎn)期目標(biāo)。當(dāng)然,理論層面的實現(xiàn)框架有賴于現(xiàn)實研究的支撐,面向績效預(yù)算的基層單位預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計、評價模型規(guī)劃等問題將是我們下一步的研究重點。
注釋:
① 美國的預(yù)算編制模式歷經(jīng)分項預(yù)算、早期績效預(yù)算、計劃—項目預(yù)算、零基預(yù)算與新績效預(yù)算五個發(fā)展階段,對應(yīng)五種占據(jù)相對主導(dǎo)地位的預(yù)算功能取向,也是廣義績效理念引入預(yù)算管理的實踐過程。
② 財政部預(yù)算司.《中央部門預(yù)算編制指南(2008)》:p168.
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