時間：2024-01-10 15:07:35
序論：在您撰寫地方法規(guī)和行政法規(guī)時，參考他人的優(yōu)秀作品可以開闊視野，小編為您整理的7篇范文，希望這些建議能夠激發(fā)您的創(chuàng)作熱情，引導(dǎo)您走向新的創(chuàng)作高度。
摘要：利用KMV模型建立地方政府債券信用風(fēng)險模型。簡要介紹模型后，根據(jù)江蘇省相關(guān)數(shù)據(jù)，依次計算出模型中所需要指標(biāo)。最終，運用計算的指標(biāo)，得出2009年江蘇省地方政府債券的合理發(fā)行規(guī)模及相對應(yīng)的違約概率，這對于評估地方政府債券發(fā)行規(guī)模及其信用風(fēng)險有一定參考價值。
關(guān)鍵詞：地方政府債券；信用風(fēng)險；發(fā)債規(guī)模；KMV模型
一、文獻(xiàn)綜述
在國外，地方政府債券發(fā)展已相對成熟，有很多文獻(xiàn)對地方債券問題進(jìn)行研究。具有重要意義的有以下兩篇：W．Bartley Hildreth（2005）認(rèn)為，市政債券為政府基礎(chǔ)建設(shè)融資發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代的稅法改革法案對市政債券的發(fā)展影響巨大，主要包括個人投資者成為投資主體、債券保險從小到大得到迅速發(fā)展、規(guī)范的評級制度建立并且對投資者的決策影響巨大等。James Leisland（1997）研究了快速城市化的新興市場國家，如菲律賓、印尼、波蘭和南非，如何借鑒美國市政債券的成功經(jīng)驗，制定合理的政策以期獲得類似的成功。
國內(nèi)，隨著城市化的推進(jìn)，尤其是1994年分稅制改革（財權(quán)上交，事權(quán)下放），地方財政日趨緊張，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注國外市政債券問題研究。劉愛清（1998）在日本地方債券發(fā)行機制研究中指出，在日本的“中央集權(quán)地方分散”機制下，中央政府很重視通過立法和行政手段對地方債的規(guī)模、方向、用途實施調(diào)控。這對中國有重要啟示。曹鴻濤（2003）著重研究美國地方債券的信用風(fēng)險防范制度，認(rèn)為中國應(yīng)完善資信評級制度，采取抵押、多元負(fù)債等信用增級方式，推動保險公司開展“債券保險”業(yè)務(wù)，形成立體式的信用風(fēng)險防范制度體系。楊萍（2004）側(cè)重于發(fā)展中國家的地方債券發(fā)行經(jīng)驗研究，她認(rèn)為政府對債券收益提供保證可能招致市場扭曲；會造成債務(wù)人主動違約的道德風(fēng)險和投資者忽視借款人信用特征的問題。這對中國起到警示作用，要注意地方政府盲目發(fā)債。
有一些學(xué)者結(jié)合中國的實際情況，進(jìn)行了有益的探索。林好常（1999）認(rèn)為，地方債券不僅利于解決中央政府財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資本市場發(fā)展，還有利于克服利用外資的本幣化傾向。但政府債券市場的建設(shè)和發(fā)展仍面臨一些制度上、法律上的障礙，包括利率的市場化、地方政府的資信評估與擔(dān)保、金融中介機構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。胡春蘭（2006）結(jié)合中國國情和西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況，論證了建立和發(fā)展西部地方政府債券市場的可行性，提出建立西部地方政府債券市場的構(gòu)想。
通過對前人文獻(xiàn)的回顧，本文發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方債券的研究多停留于定性分析，而較為準(zhǔn)確的定量分析的文章則很少，主要有以下幾篇：韓立巖、鄭承利、羅雯、楊哲彬（2003）提出市政債券違約風(fēng)險的概念。利用KMV 模型建立市政債券信用風(fēng)險模型，他們提出了計算理論違約概率的方法?；贛ATLAB軟件模擬的真實分布，他們計算出不同債務(wù)規(guī)模的違約概率，提出合理的發(fā)債規(guī)模。周鵬（2008）嘗試通過多元線性回歸模型預(yù)測財政收入，然后運用KMV模型計算遼寧省基于對數(shù)正態(tài)分布的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。茹濤（2009）通過自回歸的方法預(yù)測上海市的財政收入，并運用KMV模型計算出上海市的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。
基于BS期權(quán)定價公式與風(fēng)險債務(wù)定價理論（Merton，1974），美國KMV公司開發(fā)了KMV模型。該模型最初用于銀行衡量負(fù)債公司違約風(fēng)險大小。如果在債務(wù)到期日，公司資產(chǎn)的市場價值高于公司債務(wù)值（違約點），則公司不會違約；如果此時公司資產(chǎn)價值低于公司債務(wù)值，則公司變賣所有資產(chǎn)用以償還債務(wù)。本文將公司資產(chǎn)的市值替換為地方可支配財政收入，公司債務(wù)替換為地方政府債券發(fā)行額，即可支配財政收入大于等于債券發(fā)行額時，地方政府能如期償還債券，否則地方政府將違約。
二、對江蘇地方政府債券發(fā)債規(guī)模及其信用風(fēng)險的實證分析
（一）指標(biāo)計算
1.可支配地方財政收入A2009。關(guān)于財政收入的預(yù)測方法很多，本文嘗試用茹濤（2009）的一階自回歸模型預(yù)測江蘇省財政收入，但對該方法進(jìn)行了改進(jìn)，將各指標(biāo)取對數(shù)再進(jìn)行一階自回歸。本文使用1978—2008年數(shù)據(jù)來預(yù)測2009年地方財政收入。
首先對模型中的各個數(shù)據(jù)序列做ADF檢驗，發(fā)現(xiàn)均是平穩(wěn)的，然后通過Eviews軟件得到一階自回歸模型：
log（FDRt）= 0.969218*log（FDRt-1）+0.085881*log（GDPt）-0.15224
（28.14858）（2.592835） （-3.75048）
FDRt表示第T年地方財政收入，F(xiàn)DRt-1表示第T-1年地方財政收入，GDPt表示第T年地方國內(nèi)生產(chǎn)總值。各項檢驗指標(biāo)均顯示模型可用于預(yù)測2009年地方財政收入。江蘇省2009年GDP預(yù)期增長率為10%，即33 343.87億元。經(jīng)模型計算得到，2009年江蘇省財政總收入預(yù)測值為：9 321.5億元。根據(jù)最近五年的趨勢看，地方財政收入占財政總收入的比例基本維持在40%，故地方財政收入預(yù)測值為：3 728.6億元。
并非所有地方財政收入均可作為地方政府債券發(fā)行擔(dān)保，秉承審慎原則，本文假定基本建設(shè)撥款、科技三項費用、企業(yè)挖潛改造費用這三項財政支出為可支配地方財政收入。由于2007年地方財政支出科目做了調(diào)整，不能直接找到2007年和2008年的相關(guān)數(shù)據(jù)。但收集數(shù)據(jù)過程中，筆者發(fā)現(xiàn)可支配地方財政收入占地方財政收入的比例一直穩(wěn)定在20%左右，秉承審慎原則，本文用1994年以來的最低比例17.625%預(yù)測2007、2008、2009年的可支配地方財政收入，得到A2009=657.17億元。
2.可支配地方財政收入增長率g和σ變動率。將A2009=
657.17億元及n=16（1994—2009年共16個數(shù)據(jù)），代入這兩指標(biāo)計算公式中，可得：g=0.2145，σ=0.0931。
3.2009年到期的地方政府債券本息和B2009。考慮到江蘇省將地方債券融資主要投向城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運輸、文化及其他各項支出七個方面，本文以2008年這七項財政支出之和作為發(fā)行債券基數(shù)，設(shè)定六個地方政府債券發(fā)行規(guī)模。2009年4月20日，財政部江蘇84億地方政府債券票面年利率1.82%。我們假定2008年地方政府債券也以1.82%為年利率，從而可計算出2009年各個發(fā)債規(guī)模要償還的本息和（如表1所示）：
4.預(yù)期違約概率EDP。根據(jù)模型，已知A2009、g、σ、B200-和到期期限T=0，我們可求出違約距離DD和預(yù)期違約概率EDP（如表2所示）：
（二）模型結(jié)果分析
如果發(fā)行規(guī)?？刂圃?0%以下，違約概率非常小且增長緩慢。如果發(fā)行規(guī)模為60%時，政府違約概率為0.999，幾乎肯定會違約。地方政府債券具有不可忽視的違約風(fēng)險，且違約風(fēng)險對發(fā)債規(guī)模有很強的敏感性。因為隨著債務(wù)規(guī)模的擴大，違約概率呈現(xiàn)加速增大態(tài)勢。韓立巖（2003）認(rèn)為，地方公債的信用等級至少要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)普爾BBB+或者穆迪Baa1，其預(yù)期違約概率應(yīng)該在0.4%之內(nèi)，這樣方為安全邊際。
通過以上分析可以知道：假定地方政府可支配財政收入服從對數(shù)正態(tài)分布，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)行規(guī)模為531.078億時，它的違約概率EDP非常的小，即2009年財政部代江蘇省發(fā)債84億幾乎沒有風(fēng)險。
三、模型的缺陷及改進(jìn)
在模型的運用過程中，發(fā)現(xiàn)模型主要存在以下缺陷：地方政府可支配財政收入服從對數(shù)正態(tài)分布的假設(shè)。地方政府可支配財政收入真實分布未必服從對數(shù)正態(tài)分布。通過Matlab軟件模擬出該指標(biāo)的真實分布，此為本模型的一個改進(jìn)方向。地方政府財政收入的預(yù)測方法不夠精確。2009年江蘇省實際地方財政收入為3 229億元，與地方財政收入預(yù)測值有差異。國內(nèi)有學(xué)者在這方面已經(jīng)做過一些有益探索，可以作為模型改進(jìn)方向。
參考文獻(xiàn)：
[1]韓立巖，鄭承利，羅雯，楊哲彬.中國市政債券信用風(fēng)險與發(fā)債規(guī)模研究[J].金融研究，2003，(2)：85-94.
[2]周鵬.關(guān)于中國地方政府發(fā)行債券相關(guān)問題的探討[D].北京：中央財經(jīng)大學(xué)，2008.
關(guān)鍵詞：地方政府債券；信用風(fēng)險；發(fā)債規(guī)模；KMV模型
中圖分類號：F830.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0061-02
一、文獻(xiàn)綜述
在國外，地方政府債券發(fā)展已相對成熟，有很多文獻(xiàn)對地方債券問題進(jìn)行研究。具有重要意義的有以下兩篇：W．Bartley Hildreth（2005）認(rèn)為，市政債券為政府基礎(chǔ)建設(shè)融資發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代的稅法改革法案對市政債券的發(fā)展影響巨大，主要包括個人投資者成為投資主體、債券保險從小到大得到迅速發(fā)展、規(guī)范的評級制度建立并且對投資者的決策影響巨大等。James Leisland（1997）研究了快速城市化的新興市場國家，如菲律賓、印尼、波蘭和南非，如何借鑒美國市政債券的成功經(jīng)驗，制定合理的政策以期獲得類似的成功。
國內(nèi)，隨著城市化的推進(jìn)，尤其是1994年分稅制改革（財權(quán)上交，事權(quán)下放），地方財政日趨緊張，國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注國外市政債券問題研究。劉愛清（1998）在日本地方債券發(fā)行機制研究中指出，在日本的“中央集權(quán)地方分散”機制下，中央政府很重視通過立法和行政手段對地方債的規(guī)模、方向、用途實施調(diào)控。這對中國有重要啟示。曹鴻濤（2003）著重研究美國地方債券的信用風(fēng)險防范制度，認(rèn)為中國應(yīng)完善資信評級制度，采取抵押、多元負(fù)債等信用增級方式，推動保險公司開展“債券保險”業(yè)務(wù)，形成立體式的信用風(fēng)險防范制度體系。楊萍（2004）側(cè)重于發(fā)展中國家的地方債券發(fā)行經(jīng)驗研究，她認(rèn)為政府對債券收益提供保證可能招致市場扭曲；會造成債務(wù)人主動違約的道德風(fēng)險和投資者忽視借款人信用特征的問題。這對中國起到警示作用，要注意地方政府盲目發(fā)債。
有一些學(xué)者結(jié)合中國的實際情況，進(jìn)行了有益的探索。林好常（1999）認(rèn)為，地方債券不僅利于解決中央政府財政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)資本市場發(fā)展，還有利于克服利用外資的本幣化傾向。但政府債券市場的建設(shè)和發(fā)展仍面臨一些制度上、法律上的障礙，包括利率的市場化、地方政府的資信評估與擔(dān)保、金融中介機構(gòu)的發(fā)展和法規(guī)的健全等。胡春蘭（2006）結(jié)合中國國情和西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況，論證了建立和發(fā)展西部地方政府債券市場的可行性，提出建立西部地方政府債券市場的構(gòu)想。
通過對前人文獻(xiàn)的回顧，本文發(fā)現(xiàn)國內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方債券的研究多停留于定性分析，而較為準(zhǔn)確的定量分析的文章則很少，主要有以下幾篇：韓立巖、鄭承利、羅雯、楊哲彬（2003）提出市政債券違約風(fēng)險的概念。利用KMV 模型建立市政債券信用風(fēng)險模型，他們提出了計算理論違約概率的方法?；贛ATLAB軟件模擬的真實分布，他們計算出不同債務(wù)規(guī)模的違約概率，提出合理的發(fā)債規(guī)模。周鵬（2008）嘗試通過多元線性回歸模型預(yù)測財政收入，然后運用KMV模型計算遼寧省基于對數(shù)正態(tài)分布的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。茹濤（2009）通過自回歸的方法預(yù)測上海市的財政收入，并運用KMV模型計算出上海市的違約概率和合理發(fā)債規(guī)模。
基于BS期權(quán)定價公式與風(fēng)險債務(wù)定價理論（Merton，1974），美國KMV公司開發(fā)了KMV模型。該模型最初用于銀行衡量負(fù)債公司違約風(fēng)險大小。如果在債務(wù)到期日，公司資產(chǎn)的市場價值高于公司債務(wù)值（違約點），則公司不會違約；如果此時公司資產(chǎn)價值低于公司債務(wù)值，則公司變賣所有資產(chǎn)用以償還債務(wù)。本文將公司資產(chǎn)的市值替換為地方可支配財政收入，公司債務(wù)替換為地方政府債券發(fā)行額，即可支配財政收入大于等于債券發(fā)行額時，地方政府能如期償還債券，否則地方政府將違約。
二、對江蘇地方政府債券發(fā)債規(guī)模及其信用風(fēng)險的實證分析
（一）指標(biāo)計算
1.可支配地方財政收入A2009。關(guān)于財政收入的預(yù)測方法很多，本文嘗試用茹濤（2009）的一階自回歸模型預(yù)測江蘇省財政收入，但對該方法進(jìn)行了改進(jìn)，將各指標(biāo)取對數(shù)再進(jìn)行一階自回歸。本文使用1978―2008年數(shù)據(jù)來預(yù)測2009年地方財政收入。
首先對模型中的各個數(shù)據(jù)序列做ADF檢驗，發(fā)現(xiàn)均是平穩(wěn)的，然后通過Eviews軟件得到一階自回歸模型：
log（FDRt）= 0.969218*log（FDRt-1）+0.085881*log（GDPt）-0.15224
（28.14858）（2.592835） （-3.75048）
FDRt表示第T年地方財政收入，F(xiàn)DRt-1表示第T-1年地方財政收入，GDPt表示第T年地方國內(nèi)生產(chǎn)總值。各項檢驗指標(biāo)均顯示模型可用于預(yù)測2009年地方財政收入。江蘇省2009年GDP預(yù)期增長率為10%，即33 343.87億元。經(jīng)模型計算得到，2009年江蘇省財政總收入預(yù)測值為：9 321.5億元。根據(jù)最近五年的趨勢看，地方財政收入占財政總收入的比例基本維持在40%，故地方財政收入預(yù)測值為：3 728.6億元。
并非所有地方財政收入均可作為地方政府債券發(fā)行擔(dān)保，秉承審慎原則，本文假定基本建設(shè)撥款、科技三項費用、企業(yè)挖潛改造費用這三項財政支出為可支配地方財政收入。由于2007年地方財政支出科目做了調(diào)整，不能直接找到2007年和2008年的相關(guān)數(shù)據(jù)。但收集數(shù)據(jù)過程中，筆者發(fā)現(xiàn)可支配地方財政收入占地方財政收入的比例一直穩(wěn)定在20%左右，秉承審慎原則，本文用1994年以來的最低比例17.625%預(yù)測2007、2008、2009年的可支配地方財政收入，得到A2009=657.17億元。
2.可支配地方財政收入增長率g和σ變動率。將A2009=
657.17億元及n=16（1994―2009年共16個數(shù)據(jù)），代入這兩指標(biāo)計算公式中，可得：g=0.2145，σ=0.0931。
3.2009年到期的地方政府債券本息和B2009?？紤]到江蘇省將地方債券融資主要投向城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通運輸、文化及其他各項支出七個方面，本文以2008年這七項財政支出之和作為發(fā)行債券基數(shù)，設(shè)定六個地方政府債券發(fā)行規(guī)模。2009年4月20日，財政部江蘇84億地方政府債券票面年利率1.82%。我們假定2008年地方政府債券也以1.82%為年利率，從而可計算出2009年各個發(fā)債規(guī)模要償還的本息和（如表1所示）：
4.預(yù)期違約概率EDP。根據(jù)模型，已知A2009、g、σ、B200-和到期期限T=0，我們可求出違約距離DD和預(yù)期違約概率EDP（如表2所示）：
（二）模型結(jié)果分析
如果發(fā)行規(guī)?？刂圃?0%以下，違約概率非常小且增長緩慢。如果發(fā)行規(guī)模為60%時，政府違約概率為0.999，幾乎肯定會違約。地方政府債券具有不可忽視的違約風(fēng)險，且違約風(fēng)險對發(fā)債規(guī)模有很強的敏感性。因為隨著債務(wù)規(guī)模的擴大，違約概率呈現(xiàn)加速增大態(tài)勢。韓立巖（2003）認(rèn)為，地方公債的信用等級至少要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)普爾BBB+或者穆迪Baa1，其預(yù)期違約概率應(yīng)該在0.4%之內(nèi)，這樣方為安全邊際。
通過以上分析可以知道：假定地方政府可支配財政收入服從對數(shù)正態(tài)分布，當(dāng)?shù)胤秸畟l(fā)行規(guī)模為531.078億時，它的違約概率EDP非常的小，即2009年財政部代江蘇省發(fā)債84億幾乎沒有風(fēng)險。
三、模型的缺陷及改進(jìn)
在模型的運用過程中，發(fā)現(xiàn)模型主要存在以下缺陷：地方政府可支配財政收入服從對數(shù)正態(tài)分布的假設(shè)。地方政府可支配財政收入真實分布未必服從對數(shù)正態(tài)分布。通過Matlab軟件模擬出該指標(biāo)的真實分布，此為本模型的一個改進(jìn)方向。地方政府財政收入的預(yù)測方法不夠精確。2009年江蘇省實際地方財政收入為3 229億元，與地方財政收入預(yù)測值有差異。國內(nèi)有學(xué)者在這方面已經(jīng)做過一些有益探索，可以作為模型改進(jìn)方向。
參考文獻(xiàn)：
[1]韓立巖，鄭承利，羅雯，楊哲彬.中國市政債券信用風(fēng)險與發(fā)債規(guī)模研究[J].金融研究，2003，(2)：85-94.
[2]周鵬.關(guān)于中國地方政府發(fā)行債券相關(guān)問題的探討[D].北京：中央財經(jīng)大學(xué)，2008.
[3]茹濤.地方公債發(fā)行過程中的信用風(fēng)險度量與融資規(guī)模研究[D].上海：上海復(fù)旦大學(xué)，2009.
[關(guān)鍵詞] 圖書館法 地方法規(guī) 中國
[分類號] G251
1、改革開放以來我國圖書館地方法規(guī)頒布情況分析
據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)行的與圖書館相關(guān)的法律法規(guī)，大約有230余個，但專門為圖書館制定的法律法規(guī)還很少。就地方法規(guī)而言，自1985年《貴州省縣級圖書館工作條例》制定以來，各地出臺的專門為圖書館制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章共9部，現(xiàn)行有效圖書館地方法規(guī)8部(見表1)。從地區(qū)來看，這8部地方法規(guī)涉及4個省、2個直轄市、1個自治區(qū)和1個經(jīng)濟特區(qū)。在國內(nèi)32個省級行政區(qū)劃(4個直轄市，23個省，5個自治區(qū))中只有7個制定了圖書館地方性法規(guī)或規(guī)章，只占省級行政區(qū)劃總數(shù)的21.87％，還不到四分之一?？梢灾贫ǖ胤叫苑ㄒ?guī)的較大的市(省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，如廣州，青島，大連等)，只有深圳特區(qū)一家制定了專門的圖書館法規(guī)，比例之小，幾乎可以約略不計。從圖書館法制史的角度來看，美國等發(fā)達(dá)國家有關(guān)圖書館的立法一般是從地方立法開始的，經(jīng)過一段時間發(fā)展以后再逐步發(fā)展到國家立法。我國圖書館立法也有這種傾向，先從系統(tǒng)性立法和地方性立法開始。自20世紀(jì)90年代中期以來，我國的地方性、系統(tǒng)性圖書館專門立法取得了豐碩成果。我國某些地方的圖書館地方立法走在國家立法的前頭，為將來的國家立法提供了寶貴的經(jīng)驗。但是，單從數(shù)量上看，從全局來看，在國家圖書館法律和行政法規(guī)缺位的情況下，圖書館地方立法還屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟須加強。
2、現(xiàn)行圖書館地方法規(guī)分析
2.1 法律淵源與效力分析
從法律淵源上看，根據(jù)我國立法法有關(guān)規(guī)定，在我國大陸現(xiàn)行的8部有效的圖書館地方法規(guī)中，4部屬于地方人大常委會制定的地方性法規(guī)；另外4部屬于地方人民政府制定的地方政府規(guī)章。從法律效力來看，這8部分別屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的圖書館地方法規(guī)法律效力都較低，不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，而且地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章除了不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，還不得同地方性法規(guī)相抵觸。
雖然我國憲法第二十二條規(guī)定“國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學(xué)藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動”，要求發(fā)展圖書館事業(yè)。但是，到目前為止，我國還沒有根據(jù)憲法制定圖書館法律和行政法規(guī)來保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。即使有部委的規(guī)章，如文化部的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》等，早已跟不上圖書館事業(yè)發(fā)展的步伐；或某一系統(tǒng)行業(yè)規(guī)程或標(biāo)準(zhǔn)(有人認(rèn)為這些文件不符合《立法法》的有關(guān)規(guī)定，不屬于政府規(guī)章范疇)，如教育部頒布的各種學(xué)校圖書館規(guī)程等，對其系統(tǒng)或行業(yè)有指導(dǎo)作用，但無法對整個國家的圖書館事業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)范和指導(dǎo)，更不用說保障和維護用戶平等利用圖書館的權(quán)利。正因為這樣，各地制定圖書館地方法規(guī)，保障憲法賦予的圖書館事業(yè)發(fā)展權(quán)、填補圖書館立法之空白，就具有很重要的現(xiàn)實意義。在全國性圖書館法律和行政法規(guī)缺失的情況下，這些法規(guī)本身在法規(guī)管轄區(qū)域范圍內(nèi)，具有較高的法律效力，發(fā)揮著極其重要的作用。
2.2 法規(guī)結(jié)構(gòu)與形式分析
作為一個比較完整的規(guī)范性文件，其結(jié)構(gòu)與形式一般包括規(guī)范性文件的名稱、內(nèi)容和表現(xiàn)規(guī)范性文件內(nèi)容的符號三部分。以《立法學(xué)》為標(biāo)準(zhǔn)，考察上述8部圖書館地方法規(guī)時不難發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)當(dāng)中有6部(北京、上海、深圳、貴州、內(nèi)蒙古和浙江)屬于復(fù)雜結(jié)構(gòu)的規(guī)范性文件，其特點是要件數(shù)量多且全面。這些法規(guī)文件分成若干部分(如總則、附則、章等)，各部分都有標(biāo)題，條文也較多。如北京的《條例》就有目錄、總則、附則等部分組成，有章、條、款之分，每一章都有標(biāo)題，全文共有45條之多。只有兩部(湖北、河南)屬于介于簡單結(jié)構(gòu)與復(fù)雜結(jié)構(gòu)之間的一般結(jié)構(gòu)規(guī)范性文件。其特點就是，要件多于簡單結(jié)構(gòu)但少于復(fù)雜結(jié)構(gòu)，沒有章節(jié)設(shè)置，也沒有各部分標(biāo)題、附則和目錄等要件，只有條、款之分，條文較復(fù)雜結(jié)構(gòu)少。比如，《湖北省公共圖書館條例》只有23條，沒有章、節(jié)，也就沒有小標(biāo)題，只有條、款之分。
從法規(guī)條文排列結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)我國立法法第五十四條規(guī)定，“法律根據(jù)內(nèi)容需要，可以分編、章、節(jié)、條、款、項、目”，“編、章、節(jié)、條的序號用中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯?dāng)?shù)字依次表述”。8部圖書館地方法規(guī)中都用“條”來為法律規(guī)范排序，最長的有45條，最短的有21條；有“章”有“條”的6部，章、條都有中文數(shù)字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數(shù)字加括號依次表述，8部法規(guī)都沒有目這一層；從字?jǐn)?shù)看，最短的只有2128字(河南)，最長的有4545個字(北京)；5部半(貴州的只有“附則”，沒有“總則”)前有“總則”，后有“附則”，一般都是先總后分，最后是附則，構(gòu)成一個較完整的法規(guī)結(jié)構(gòu)體系。
但是，這8部法規(guī)，(特別是早期立法，后期立法已有所改善)，在立法技術(shù)方面有一個共同的缺陷，那就是普遍不太重視對法律責(zé)任、違法后果的法律制裁的規(guī)定，特別是對政府責(zé)任追究制度的規(guī)范，沒有充分發(fā)揮罰則的作用，對法規(guī)的實施帶來不利影響，不利于圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
眾所周知，法律規(guī)則通常由假定、行為模式和法律后果三部分組成，三者相互緊密聯(lián)系，其文字表達(dá)形式就是法律條文。假定是適用規(guī)則的條件規(guī)定；行為模式是規(guī)定允許、禁止或要求人們?nèi)绾涡袨榈臈l文，法律后果則是規(guī)定強制實現(xiàn)規(guī)則的可能性或違反這一規(guī)則要求所招致的后果的那一部分。法律后果一般表現(xiàn)為罰則的規(guī)定。罰則可以視為分則之一部分，但卻是分則中一個獨具特性的部分。罰則在一股法律中都存在。在我國當(dāng)代立法中這一章名絕大多數(shù)為“法律責(zé)任”。上述8部圖書館地方法規(guī)對罰則的運用還很不夠。最早的《貴州省縣級圖書館工作條例》全文只有假定和行為模式的規(guī)范，沒有規(guī)定違反規(guī)定應(yīng)予追究的法律后果的救濟措施，也就是說沒有規(guī)定違反該“條例”所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。某種程度上講，由于這個缺陷，從技術(shù)的角度來看，該條例失去了作為法規(guī)存在的意義?！渡虾Ｊ泄矆D書館管理辦法》也只有1條有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，而且只是針對公共圖書館的規(guī)定，沒有針對政府主管部門或讀者違反規(guī)定的規(guī)范。救濟措施只是“補辦有關(guān)手續(xù)或者限期改正”、“公開賠禮道歉”，“情節(jié)嚴(yán)重的，給予通報批評”，手段十分溫和，有點不痛不癢的
感覺。深圳比上海有了較大的進(jìn)步，有關(guān)規(guī)定增加到3條，不僅針對公共圖書館，而且還針對讀者，但同樣沒有針對政府主管部門的規(guī)定。在救濟措施方面依然比較溫和，“責(zé)令其限期改正”、“公開賠禮道歉”和“應(yīng)按規(guī)定予以賠償”，等等，沒有進(jìn)一步追究行政責(zé)任或刑事責(zé)任。湖北、河北和“條例”都是在我國立法法頒布和實施之后出臺的，在這方面又進(jìn)了一大步，提到了“行政處分”、“罰款”、“刑事責(zé)任”，不僅如此，內(nèi)蒙古的“條例”還首次規(guī)定了行政訴訟程序，從實體到程序，這是一個質(zhì)的飛躍。北京“條例”規(guī)定得更為突出。它專門設(shè)立了“第六章法律責(zé)任”，違反規(guī)定，不僅要追究行政責(zé)任、刑事責(zé)任，還要承擔(dān)民事責(zé)任等。總之，圖書館地方法規(guī)在“法律后果”部分的規(guī)定有一個循序漸進(jìn)的過程，經(jīng)歷了從無到有、從少到多、從簡單到復(fù)雜、從漏洞百出到日益完備的發(fā)展過程，這個過程還遠(yuǎn)沒有結(jié)束。
另一方面，由于我國圖書館地方立法一般都是以政府行政主管部門主導(dǎo)為主，屬于部門立法，因此，我國圖書館地方法規(guī)的規(guī)定大多局限于圖書館行政管理，特別是政府作為行政主體對行政管理相對人的管理，如對公共圖書館的管理，對讀者的管理等。設(shè)定的法律責(zé)任主要是針對圖書館管理的規(guī)范要求設(shè)定的。比如，《浙江省公共圖書館管理辦法》就設(shè)立了三方面的法律責(zé)任：①對侵占、損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備和文獻(xiàn)資料，改變公共圖書館用途；不按照規(guī)定時間開放，擅自封存文獻(xiàn)資料；不按規(guī)定建立健全文獻(xiàn)資料管理制度等三種情形和行為，設(shè)定了主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第30條)；②對地方文獻(xiàn)資料呈繳單位，不按規(guī)定送繳樣本的，設(shè)定了行政處罰，并給予主管人員和直接責(zé)任人員行政或紀(jì)律處分(第31條)；③損壞公共圖書館設(shè)施、設(shè)備，遺失、損毀所借文獻(xiàn)資料的，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任(第32條)。法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的責(zé)任規(guī)定就較少。政府及其主管部門如果違反規(guī)定，該如何救濟，這還是一個普遍存在的問題。
由于上述立法技術(shù)缺陷，早期圖書館地方法規(guī)在具體實施過程中，對促進(jìn)當(dāng)?shù)貓D書館事業(yè)發(fā)展所起的作用就非常有限。比如，貴州省雖然早在1985年就頒布《貴州省縣級圖書館工作條例》，并且對縣館經(jīng)費、館舍和設(shè)備做了比較明確的規(guī)定。該條例第十三條規(guī)定，“縣館經(jīng)費要納入縣財政預(yù)算，爭取盡早達(dá)到每年按全縣總?cè)丝谌司唤清X的原則安排”，“縣館購書經(jīng)費不得少于總經(jīng)費的百分之四十，要?？顚Ｓ茫坏门灿谩?，“縣館必須逐步添置一些現(xiàn)代化設(shè)備”，如微型電子計算機等，但是，由于歷史等原因，該條例立法技術(shù)比較粗糙，對政府不作為或違法作為的法律后果沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，因此，該條例在實施過程中沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。據(jù)統(tǒng)計，2001年該省38個縣級公共圖書館未購圖書，另有2個館只購了幾本書，2002年至2004年，未進(jìn)新書的館仍有35、40、38個，占全省總館數(shù)的38％44％；2004年無計算機的縣館61個，占縣館總數(shù)的86％。直到2006年，該省仍有八成縣級圖書館20年沒進(jìn)新書，也沒有電子閱覽室。當(dāng)然，這里面原因很多，但法規(guī)中對政府及其主管部門發(fā)展圖書館事業(yè)的法律責(zé)任規(guī)定的缺失，應(yīng)是一個重要原因之一。
這方面，北京市吸取了早期圖書館地方立法的種種教訓(xùn)，在立法技術(shù)方面做得比較完善。北京市在制定《北京市圖書館條例》及其實施辦法時，對政府的不作為或違法作為規(guī)定了相應(yīng)的法律后果，對該法的實施產(chǎn)生了積極效果。比如，該條例第四十四條規(guī)定，“改變或者部分改變公共圖書館館舍用途的，由文化行政主管部門責(zé)令限期改正；對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分”。因此，在該條例的實施過程中，北京市的圖書館主管部門曾依據(jù)該條例成功地糾正了該市某區(qū)準(zhǔn)備將該區(qū)圖書館新館賣掉的違法行為。
公共圖書館事業(yè)是公益事業(yè)，公共圖書館是政府為廣大人民提供公共信息服務(wù)的文化教育機構(gòu)，政府有責(zé)任和義務(wù)保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。圖書館立法的主要意義就是不僅要通過立法促使政府明確其設(shè)立公共圖書館、管理圖書館的責(zé)任，更要立法保障圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，保障社會公眾對圖書館的使用權(quán)，盡可能滿足讀者的信息需求。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該要在今后的圖書館立法中強化政府責(zé)任規(guī)定，切實維護圖書館事業(yè)的發(fā)展，保障廣大公民平等利用圖書館的信息權(quán)利。不僅要有實體的規(guī)定，更要有程序的規(guī)定，真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。
2.3 法規(guī)名稱分析
從法規(guī)名稱來看，圖書館地方法規(guī)的名稱日趨規(guī)范。法規(guī)名稱一般由國家或行政區(qū)劃、法的內(nèi)容種類和法的形式三部分組成。在法的內(nèi)容種類方面，8部法規(guī)中，7部是用“公共圖書館”來冠名(其中貴州省用“縣級圖書館”)，1部用“圖書館”。由于法的內(nèi)容種類不同，法規(guī)的適用范圍也不同，前7部主要是用來規(guī)范公共圖書館的，后一部是用來規(guī)范管轄地域內(nèi)所有類型圖書館的，故名稱也不同。從法的形式上看，5部用“條例”，3部用“管理辦法”?！皸l例”作為法的形式，是對某一方面的社會關(guān)系或某一方面行政工作做比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！稗k法”作為一種立法形式，其功能是對某類社會關(guān)系或行政工作作比較全面、系統(tǒng)與具體的規(guī)定。一般地，人大通過的地方性法規(guī)用“條例”這個名稱，地方政府規(guī)章用“管理辦法”等。在上述5部法規(guī)中，“條例”又分“條例”、“工作條例”和“管理條例”三種不同的用法。最早的貴州政府規(guī)章用“工作條例”，用“管理條例”，其余的地方性法規(guī)都用“條例”這個名字。
2.4 其他分析
從法律適用范圍來看，如上所述，8部法規(guī)中有7部是針對公共圖書館立的法。除貴州省的條例外，其他6部都在法律名稱中直接明確法律調(diào)整對象或范圍為公共圖書館；只有《北京市圖書館條例》明確規(guī)定“適用于該市的公共圖書館及其他各類圖書館”，是針對轄區(qū)內(nèi)其所屬的所有圖書館立的法。總的看來，這些法規(guī)還是以規(guī)范公共圖書館的行政管理和公共服務(wù)為主，其他類型圖書館在館際合作與協(xié)調(diào)以及圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)方面雖然有所提及，但下筆不多。
從頒布時間和實施時間的間隔來看，有2部地方法規(guī)(貴州和的)是頒布時間和實施時間是同一天，其他的法規(guī)都相隔一段時間，其中最長的相隔105天，最短的也有33天，平均是58.8天。頒布時間和實施時間間隔一段距離，有理于法規(guī)的宣傳和推廣，也有理于社會成員的學(xué)習(xí)與消化，并對法規(guī)的實施有個心理準(zhǔn)備，因而容易取得好的法律實施效果。間隔多長時間最為適宜，從這8部法規(guī)中還看不出來，但一般都是在2個月左右。
從立法根據(jù)來看，依據(jù)法治原則，除憲法外，一般法律法規(guī)的制定都要有法律根據(jù)而且一般都要在其法規(guī)規(guī)定中明確闡明這一點，也就是說，要告訴大家，該條例或管理辦法是根據(jù)什么法律制定的。有的還要求指明法律的第幾條第幾款。至少，原則上要求具體指明是什么法。但根據(jù)我國立法法第六十三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市“根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)”。這一條沒有講明，地方性法規(guī)的制定應(yīng)該明確法律依據(jù)。因此，在4部圖書館地方性法規(guī)中，沒有1部是寫明立法根據(jù)的，一股都是講“結(jié)合本省(本市或本自治區(qū))實際”制定該法，只有1部規(guī)定的是“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實際”，制定該法。4部地方政府規(guī)章的規(guī)定情況更加不明朗。雖然我國立法法第七十三條規(guī)定，省、自冶區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，“可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章”，但4部圖書館的地方政府規(guī)章沒有1部指明立法根據(jù)，至多提到“根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省實際”予以制定。從法理上看，這是一個很大的缺陷。筆者認(rèn)為，在依法治國的前提下，地方人大和政府在制定圖書館地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的時候應(yīng)該有法律依據(jù)。我們的依據(jù)就是憲法和立法法以及其他法律的有關(guān)規(guī)定，比如上面列舉的我國憲法第二十二條、立法法第六十三條、第七十三條，等等。地方政府規(guī)章還可以以地方性法規(guī)作為依據(jù)。
關(guān)鍵詞：機動車 污染物 排放 治理 立法
中圖分類號：X3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A 文章編號：1674-098X（2014）08（a）-0240-01
1 我國機動車污染物排放管理法律體系現(xiàn)狀
1.1 法律層面
我國對機動車污染物排放防治問題的研究始于20世紀(jì)80年代，當(dāng)時機動車污染問題尚不突出，因此有關(guān)的法律規(guī)定比較簡單。其規(guī)定逐步體現(xiàn)在綜合性的法律法規(guī)中，如《憲法》、《環(huán)境保護法》、《道路交通安全法》中僅規(guī)定了環(huán)境保護方面原則，未規(guī)定具體的關(guān)于機動車污染物排放治理的具體措施。存在著可操作性差的弊端。
在環(huán)境治理相關(guān)專門性法律中，《大氣污染防治法》在其第四章中，以專章的形式對機動車污染物排放進(jìn)行了規(guī)定，但僅有四條規(guī)定，概括籠統(tǒng)。比如規(guī)定機動車的污染物排放不得超過規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但具體標(biāo)準(zhǔn)為怎樣、誰來制定、如何實施、如何管理沒有具體規(guī)定。再如，《大氣污染防治法》規(guī)定了鼓勵和支持優(yōu)質(zhì)燃料油的使用，但具體鼓勵的措施及途徑?jīng)]有指明，優(yōu)質(zhì)燃料的生產(chǎn)到銷售的環(huán)節(jié)如何約束也沒有規(guī)范。這樣寬泛的規(guī)定是無法滿足我國的機動車污染物排放治理實踐要求的，《大氣污染防治法》中雖然進(jìn)步性的以法律的角度規(guī)定了機動車污染物排放治理的原則性條款，但其簡單概括的規(guī)定局限了法律可操作性，僅能起到全面指導(dǎo)的作用。
1.2 行政法規(guī)層面
在行政法規(guī)層面，我國在機動車尾氣污染治理方向的全國性行政法規(guī)沒有系統(tǒng)全面的。在與機動車污染物排放相的不同方向分別制定了不同的行政法規(guī)，比如從機動車報廢制度方面、比如在燃油控制方面、比如在新能源機動車等方面分別制定了了行政法規(guī)。行政法規(guī)是全國性的，在這個位階上沒有一部能系統(tǒng)性全方位規(guī)范機動車污染物排放。在現(xiàn)有的環(huán)境保護法律體系中，應(yīng)該有一部專門性的全國性的行政法規(guī)來對機動車污染物排放進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。隨著科技的進(jìn)步，人們生活水平的提高，機動車保有量的逐年提高，現(xiàn)有的行政法規(guī)已不能滿足。需要一部行政法規(guī)指導(dǎo)具體的機動車污染物排放管理實踐。
1.3 地方立法層面
在我國機動車尾氣污染規(guī)制環(huán)境法體系中，各級地方政府制定的地方性法規(guī)與政府規(guī)章是在實踐操作上具有非常重要地位的部分，對機動車污染物排放的防治具有重要的實際意義。一方面，各地方政府根據(jù)本地區(qū)的機動車保有量及大氣環(huán)境狀況等實際情況，在上位法（法律及行政法規(guī)）的指導(dǎo)原則下，對各項機動車污染物排放防治制度制定出具有本地域特點的地方性法規(guī)或地方性規(guī)章。為本地區(qū)的機動車污染物排放防治工作提供依據(jù)與保障。另一方面，各地方政府可以嘗試性的制定一些較前沿方法及科技手段，并不斷的總結(jié)實施過程中獲得的寶貴經(jīng)驗，為國家的立法或是制定全國性的行政法規(guī)規(guī)章提供經(jīng)驗教訓(xùn)，同時也能為其他地方政府制定地方性法規(guī)、地方性規(guī)章提供參照。
現(xiàn)許多省級地方政府及較大城市地方政府均制定了防治機動車排放污染治理的條例或辦法，為機動車污染物排放的依法治理有辦法可依，有依據(jù)可循，促進(jìn)了具體治理的可操作性。但是紛雜的地方性立法同時也帶來了一些負(fù)面問題，主要表現(xiàn)為在制定程序過程中科學(xué)性有所欠缺，有些是調(diào)研不夠，或是規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，造成了水平參差不齊，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。因此，對地方性法規(guī)及政府規(guī)章要加以完善及指導(dǎo)，可以在全國性的行政法規(guī)中予以授權(quán)規(guī)范。目前為止，全國大多數(shù)省級行政區(qū)域、一些較大城市紛紛制定機動車污染物排管理的地方法規(guī)、地方規(guī)章，綜合比較，其規(guī)定的基本原則大體相同，但在具體措施、權(quán)力分配等問題上稍有不同，訂立的標(biāo)準(zhǔn)也不一致。因機動車還具有流動性強的特點，往往注冊登記地與經(jīng)常使用地不一致，這會發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成的此地“合法”、彼地“不合法”的現(xiàn)象，地區(qū)的個性化措施及標(biāo)準(zhǔn)在具體實踐中還會出現(xiàn)許多問題。
2 對機動車污染物排放管理進(jìn)行單獨立法的必要性
現(xiàn)有的機動車污染物排放法律規(guī)定多以概括為主，大多比較抽象。許多內(nèi)容都只是做出了概括性、原則性的規(guī)定，沒有明確各執(zhí)行部門的權(quán)利責(zé)任，管理體制范圍不明確，體現(xiàn)為多部門管理，造成各個部門溝通不足，管理力度不夠。也沒有明確規(guī)定對違反者的處理方式和方法等。即使有提出相關(guān)法律規(guī)定的，由于沒有配套“實施辦法”、“細(xì)則”與之形成體系，因此顯現(xiàn)出可執(zhí)行性差等特點。
機動車排放的污染物治理存在的長期性、嚴(yán)峻性和難治理性等特點要求綜合、全面、有針對性地防治機動車尾氣污染，而現(xiàn)有的法律法規(guī)體系是無法實現(xiàn)的。目前我國機動車污染物排放治理法律體系中，在法律及行政法規(guī)層面上原則性立法過多；為提高我國公眾的機動車排放污染治理的意識，從被動到主動的遵守相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，使人們更重視機動車污染物排放的危害性，改變現(xiàn)階段部門管理不到位，責(zé)權(quán)分配不清，排放標(biāo)準(zhǔn)低等問題，采取有效措施。在防治機動車尾氣污染的眾多措施中，建議以《大氣污染防治法》為指導(dǎo)，結(jié)合我國立法現(xiàn)狀，吸取國外發(fā)達(dá)國家的治理機動車污染的相關(guān)立法經(jīng)驗，構(gòu)建以專門性，系統(tǒng)性行政法規(guī)為主的機動車污染物排放防治立法體系。我國現(xiàn)階段，在行政法規(guī)層面需要制定一部機動車污染物排放防治條例，以完善我國機動車尾氣污染治理法律體系，建議應(yīng)以《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護法》等為依據(jù)，以地方性法規(guī)等為參考，對《機動車污染物排放管理條例》進(jìn)行具體設(shè)計。
機動車污染物排放立法是一個系統(tǒng)工程，專門性的機動車污染物排放立法必不可少，但僅憑一部專門性的機動車污染物排放立法也不能解決機動車污染物排放防治的全部問題，所以，與機動車污染物排放防治法相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章也是不可或缺的。同時，針對實踐情況的日漸變化，還要不斷修改和完善相關(guān)的法律、法規(guī)。從而構(gòu)成一個分工明確、各有所長、相互配合、不斷完善相互配合、不斷完善的機動車污染物排放立法體系。
3 結(jié)語
隨著我國機動車排放污染的不斷惡化，不僅嚴(yán)重威脅著人們的身體健康，而且還造成了重大的經(jīng)濟損失。我國現(xiàn)面臨著非常嚴(yán)重的機動車排放污染問題，城市的霧霾天越來越多，人們出行都要帶著口罩，晨練也由室外變也了室內(nèi)。空氣環(huán)境的惡化在改變著人們的生活，侵蝕著人們的身體健康。當(dāng)前形勢之嚴(yán)峻需要我們重視機動車污染物排放治理的相關(guān)法律體系建立，對以人為本、可持續(xù)發(fā)展的法律制度進(jìn)行創(chuàng)新與完善。形成系統(tǒng)的、操作性強的機動車污染物排放治理單獨立法，關(guān)乎著人體健康和生活環(huán)境質(zhì)量的改善。應(yīng)該將工作做到實處，不能以號召性的、原則性的為主，應(yīng)細(xì)化具體化落到實處。
參考文獻(xiàn)
許多學(xué)者們和執(zhí)法工作者持不同意見，有的人認(rèn)為責(zé)令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規(guī)定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認(rèn)為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關(guān)向行政相對人書面文書送達(dá)的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執(zhí)行的?！缎姓幜P法》除了規(guī)定6種基本行政處罰種類外，還規(guī)定：法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰、行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責(zé)任第62條規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門或者工商行政管理機關(guān)責(zé)令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經(jīng)營的種子應(yīng)當(dāng)包裝而沒包裝的。②經(jīng)營的種子沒有標(biāo)簽或者標(biāo)簽內(nèi)容不符合本法規(guī)定的。③偽造、涂改標(biāo)簽或者試驗、檢驗數(shù)據(jù)的。④未按規(guī)定制作、保存種子生產(chǎn)、經(jīng)營檔案的。⑤種子經(jīng)營者在異地設(shè)立分支機構(gòu)未按規(guī)定備案的。
這些規(guī)定中的“責(zé)令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認(rèn)為如果由行政處罰機關(guān)沒對行政相對人下達(dá)處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達(dá)的“責(zé)令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規(guī)定了責(zé)令改正，行政處罰機關(guān)對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達(dá)的，那就是行政處罰。地方法規(guī)中規(guī)定的“責(zé)令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責(zé)任第42條規(guī)定，違法本條例第6條第2款規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)采集或者采伐省重點保護的天然種質(zhì)資源的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)或林業(yè)行政主管部門責(zé)令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規(guī)，只能規(guī)定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國種子法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本省實際，制定本條例?！缎姓幜P法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律行政法規(guī)對違法行為作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。該條例的這條規(guī)定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規(guī)定。另外，在法律和行政法規(guī)的法律責(zé)任或者罰則中規(guī)定類似于責(zé)令改正的，應(yīng)一并如上理解。
2通報批評是否為行政處罰的種類
對于通報批評，在法學(xué)界也有不同的看法，有的人認(rèn)為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關(guān)內(nèi)部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認(rèn)為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，通報批評用于單位內(nèi)部上級處理違紀(jì)的下級，或者黨和行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)察部門或者紀(jì)委處理違反紀(jì)律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當(dāng)行政機關(guān)對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規(guī)定，先看一個例子?！吨腥A人民共和國審計法》第6章法律責(zé)任第43條規(guī)定，被審計單位違反本法規(guī)定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關(guān)的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關(guān)責(zé)令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責(zé)任。這條規(guī)定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認(rèn)為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關(guān)利用責(zé)權(quán)對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關(guān)將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關(guān)的公民、法人和其他組織。
3罰金是否為行政處罰的種類
有的人將罰金和罰款混淆，在行政處罰決定書中寫了“處以罰金××元”之類的文字，這是錯誤的。罰款，屬于財產(chǎn)罰，是指行政機關(guān)強迫違法的行政相對人繳納一定數(shù)額的貨幣從而依法損害或者剝奪行政相對人某些財產(chǎn)權(quán)的一種處罰。罰款就是依法對違法行為人財產(chǎn)權(quán)的剝奪，不管行為人是否侵犯了他人的財產(chǎn)權(quán)利，只要違反了法律、法規(guī)，危害了行政管理秩序，就可以依法予以罰款。在行政處罰中只能是罰款，是行政機關(guān)對違法而沒有犯罪的行政相對人實施金錢的處罰，而罰金是對觸犯刑法構(gòu)成犯罪的個人或者組織的一種刑事處罰，是刑罰中的一種附加刑，是由人民法院實施和執(zhí)行。另外，行政處罰中的罰款與司法上排除妨礙訴訟行為的強制措施的罰款也不同，后者是針對在訴訟程序中實施了妨礙訴訟活動的違法行為人進(jìn)行的，由人民法院決定與實施。
為了正確認(rèn)識合同的效力，有必要對與合同效力有關(guān)的幾個概念加以闡明。合同的成立與生效是兩個不同的概念，合同的成立與否，屬于事實判斷范疇。合同雙方經(jīng)過要約、承諾，意思表示達(dá)成一致時，合同成立。合同的生效與否，是法律判斷的范疇。未成立的合同，當(dāng)然不發(fā)生合同是否生效的問題，但是，已經(jīng)成立的合同，并不當(dāng)然生效，其可能是無效的、可撤銷的、或暫未生效（效力待定）的。因此，在審判具體的合同糾紛案件中，不僅要查明合同是否成立，還要依法對合同的效力作出評判。只有在對合同效力作出正確評判的基礎(chǔ)上，才能依法確定合同雙方的民事權(quán)利和民事義務(wù)（責(zé)任）。
根據(jù)合同法的規(guī)定，有下列情形之一的，合同無效：（一）惡意串通，損害國家、集體或第三人利益；（二）以合法形式掩蓋非法目的；（三）損害社會公共利益；（四）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。合同法將因重大誤解訂立的合同和在訂立合同時顯失公平的合同確定為可撤銷合同，當(dāng)事人一方有權(quán)在一年內(nèi)請求撤銷合同。對于以欺詐、脅迫手段訂立的合同，合同法規(guī)定，此類合同損害國家利益的，為無效合同，未損害到國家利益的，為可撤銷合同，但只有受損害方才有權(quán)請求撤銷。
原經(jīng)濟合同法規(guī)定，違反法律和行政法規(guī)的合同，屬于無效合同。由于該規(guī)定未對違法的程度加以限制，造成原來大量的合同因違反法律、行政法規(guī)甚至規(guī)章被確認(rèn)為無效。合同法規(guī)定，只有違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，合同才能被確認(rèn)為無效，違反法律、行政法規(guī)的一般性規(guī)定的合同，不再被確認(rèn)為無效。人民法院也不能以合同違反地方法規(guī)和行政規(guī)章為由確認(rèn)合同無效。但是，對于國務(wù)院有關(guān)主管部門頒布的行政規(guī)章中的強制性規(guī)定（例如有關(guān)外匯、外貿(mào)管理方面的規(guī)定），在未上升為法律或行政法規(guī)之前，有司法解釋的，應(yīng)依照司法解釋的規(guī)定，確認(rèn)違反上述規(guī)定的合同無效。無司法解釋的，也應(yīng)根據(jù)具體情況，以“損害社會公共利益”等理由確認(rèn)合同無效。如果機械地以合同未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定為由，一概宣告合同有效，在當(dāng)前對于關(guān)系到國計民生和國家重大利益的有關(guān)立法活動滯后的情況下，將會產(chǎn)生極為惡劣的社會影響。
判斷某一法律條款是否法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，是一個比較復(fù)雜的問題。雖然強制性規(guī)定通常使用“必須”、“不得”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞，但是，由于合同法頒布較晚，此前的許多法律、行政法規(guī)帶有一定的計劃經(jīng)濟的成份，使用了大量“必須”、“不得”、“禁止”、“應(yīng)當(dāng)”，其中有許多并非合同法立法本意上的“強制性規(guī)定”，如果僅以條文存在上述措詞就認(rèn)為屬強制性規(guī)定，將會造成大量的合同被確認(rèn)為無效，不符合合同法的立法意圖。不利于維護交易的安全。筆者認(rèn)為，法律條款使用“禁止”、“不得”、“必須”等措詞的，一般可以認(rèn)定為強制性規(guī)定；使用“應(yīng)當(dāng)”的，不一定屬于強制性規(guī)定；未使用“禁止”、“不得”、“必須”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞，不一定不是強制性規(guī)定。判斷某一法律條款是否強制性規(guī)定，應(yīng)從該部法律的立法目的、違反該條款對國家、集體、第三人利益或社會公共利益的損害程度等方面進(jìn)行考慮，不能僅以條款是否使用“禁止”、“不得”、“必須”、“應(yīng)當(dāng)”等措詞作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)合同法的規(guī)定和合同法理論，有必要對審判實踐中常見的幾種傳統(tǒng)上屬于無效的合同行為的效力進(jìn)行重新審視。
1、舊機動車交易未過戶。以往，對于機動車交易未過戶的，一般都認(rèn)定買賣合同無效?，F(xiàn)在，根據(jù)合同法規(guī)定，買賣雙方經(jīng)過要約、承諾，意思表示一致時，買賣舊機動車的合同行為即成立。目前，法律、行政法規(guī)均未規(guī)定買賣舊機動車未過戶的，買賣合同無效或不生效，買賣舊機動車不過戶的合同行為也無違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的情形，因此買賣舊機動車的行為應(yīng)自合同成立時起生效。甚至舊機動車連環(huán)交易均未辦理過戶手續(xù)的，每一個買賣合同也都應(yīng)被認(rèn)為是有效合同。機動車入戶登記和過戶登記行為均是公安機關(guān)準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予機動車上道路行駛或加強車輛管理的行為。到目前為止，沒有法律或行政法規(guī)規(guī)定，公安機關(guān)的車輛登記是確認(rèn)車輛所有權(quán)的登記，其不發(fā)生物權(quán)公示或物權(quán)變動的效力。當(dāng)事人如無特別約定，應(yīng)自交付時起機動車所有權(quán)轉(zhuǎn)移。
2、房屋買賣未過戶的。出賣人將自有房屋出賣給他人的，在認(rèn)定合同的效力方面，與舊機動車交易相同，房屋買賣合同不因房屋未進(jìn)行過戶登記而無效或不生效。但不同的是，根據(jù)房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，房屋過戶登記屬于所有權(quán)變更的登記，發(fā)生物權(quán)變動的效力，房屋所有權(quán)自進(jìn)行過戶登記之日起轉(zhuǎn)移，而非自交付時起轉(zhuǎn)移，因此，第一買受人在未進(jìn)行過戶登記之前，其對房屋不享有所有權(quán)，其如再次出賣，屬于合同法第五十一條規(guī)定無權(quán)處分行為，再次出賣房屋的合同屬于效力待定的合同，而非當(dāng)然有效的合同。如原出賣人（房屋產(chǎn)權(quán)證上登記的房主）又與第三人簽訂買賣合同，并將房屋過戶給第三人，則第三人享有房屋所有權(quán)。第二買受人享有的只是追究第一買受人違約責(zé)任的權(quán)利。
《行政強制法》與《行政許可法》《行政處罰法》并稱“行政法三駕馬車”，行政處罰法解決的是亂處罰，行政許可法解決的是亂審批，《行政強制法》則是平衡權(quán)利與權(quán)力，充分保障法律救濟，實行實體法與程序法并行。由此給城管執(zhí)法過程強制適用提出更嚴(yán)更高要求，筆者結(jié)合城管工作實際簡要分析行政強制法在城管執(zhí)法領(lǐng)域中的影響（由于各地城管部門集中行使行政處罰權(quán)職能不一，難以一一具體闡述）：行政強制法實施以來城管執(zhí)法面臨主要問題：
1.法律、法規(guī)以外的規(guī)范性文件不得作為實施依據(jù)行政強制措施由法律設(shè)定。
尚未制定法律且屬于國務(wù)院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制公民人身自由、凍結(jié)存款匯款和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強制措施以外的其他行政強制措施。尚未制定法律行政法規(guī)且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押的行政強制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施。因此，城管機關(guān)只能依照法律、法規(guī)的規(guī)定實施行政強制措施，不能以規(guī)章、政府文件為依據(jù)來實施行政強制措施。
隨著行政強制法實施、集中行使行政執(zhí)法權(quán)工作進(jìn)一步深入，目前各地集中行使行政處罰城管執(zhí)法都是間接引用的，從行政法規(guī)到地方法規(guī)、地方規(guī)章橫跨幾十部法規(guī)。城管執(zhí)法缺少專門統(tǒng)一法律由此帶來了執(zhí)法主體資格，適用法律依據(jù)等一系列問題，而相對集中行使行政處罰權(quán)只是行使國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)省級地方人民政府批準(zhǔn)行使某法某一項。
2.執(zhí)法主體資格問題
行政強制法第十七條 行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托。依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)，可以實施法律、法規(guī)規(guī)定的與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強制措施。行政強制措施應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施。而具備資格行政執(zhí)法人員又無從鑒定，依據(jù)公務(wù)員法及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》執(zhí)法人員必需為公務(wù)員，因此就帶來了大批事業(yè)性質(zhì)執(zhí)法人員領(lǐng)取執(zhí)法證后能否具備資格執(zhí)法問題?？上驳氖墙衲杲K省人民政府法制辦、省人社廳正進(jìn)行對事業(yè)單位人員執(zhí)法身份規(guī)范，進(jìn)一步推行事業(yè)單位改革加快城管執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理步伐。
目前行政強制措施的執(zhí)法主體比較龐雜，有的地方和部門將行政強制權(quán)委托給社會組織和不具備資格的執(zhí)法人員實施，有的甚至雇傭臨時人員執(zhí)法，執(zhí)法的隨意性較大，侵害公民合法權(quán)益的情況時有發(fā)生，影響了法制的嚴(yán)肅性和政府形象。因此，《行政強制法》第17條第1款規(guī)定，行政強制措施權(quán)不得委托。這樣，城市管理行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)受托行使行政處罰權(quán)的事業(yè)單位，就無權(quán)實施行政強制權(quán)。
3.違建強拆執(zhí)行程序周期過長問題
行政強制法第四十四條 對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議（60日復(fù)議期限）或者提起行政訴訟（3個月訴訟期限），又不拆除的，行政機關(guān)可以依法。
